□文/譚輝　文小莉

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項(xiàng)目代建制中的基本概念

□文/譚輝1文小莉2

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［提要］自2004年政府提出在政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目管理中實(shí)行代建制以來(lái)，代建制逐漸在各地試行，部分地區(qū)在公路項(xiàng)目的建設(shè)中也推行項(xiàng)目代建制，但對(duì)于代建制的認(rèn)識(shí)卻存在差異。本文對(duì)代建制中的非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目、代建單位選擇方式和專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位等概念進(jìn)行分析和探討。

代建制；利益相關(guān)方；政府投資

收錄日期：2015年5月7日

一、引言

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，在《決定》中明確提出了對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，就是通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。自《決定》出臺(tái)后，各地逐漸在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理中試行這種項(xiàng)目管理模式。但是，項(xiàng)目代建制在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了一個(gè)有趣的現(xiàn)象——各地在執(zhí)行項(xiàng)目代建制時(shí)對(duì)項(xiàng)目代建制的理解差異較大，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的范圍、代建資格、代建單位選擇方式等方面，甚至各地制定的項(xiàng)目代建制管理辦法都有很大的差異。本文認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因在于對(duì)項(xiàng)目代建制中一些基本概念認(rèn)識(shí)不清，而國(guó)家層面上有沒有法定的統(tǒng)一規(guī)定造成。本文試圖對(duì)項(xiàng)目代建中的一些基本概念進(jìn)行界定分析，以便為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，減少概念理解上的差異，并為進(jìn)一步深化代建制執(zhí)行提供理論依據(jù)。在項(xiàng)目代建制中涉及到如下概念：（1）非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目；（2）代建單位選擇方式；（3）專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位。

二、非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目

這里涉及兩個(gè)概念：一是非經(jīng)營(yíng)性；二是政府投資項(xiàng)目。目前，對(duì)這兩個(gè)概念的認(rèn)識(shí)中主要是對(duì)政府投資項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不清，這一點(diǎn)雖然在目前各地制定的《項(xiàng)目代建制管理辦法》中無(wú)法明確得出，原因在于目前一些地方在確定項(xiàng)目代建范圍時(shí)只是限定了當(dāng)前的執(zhí)行范圍，并說(shuō)當(dāng)代建制實(shí)行完善后納入代建制范圍，但是這種概念不清可以從各地制定的《政府投資項(xiàng)目管理辦法》中得出。（表1）從表1中可以看出，各地在對(duì)政府投資項(xiàng)目的概念和項(xiàng)目構(gòu)成上存在著一定的差異性。這種差異主要表現(xiàn)在政府投資項(xiàng)目范圍和資金來(lái)源上的差異。要克服這種差異必須對(duì)政府投資的概念和政府投資范圍進(jìn)行界定。

在任何社會(huì)中，社會(huì)總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構(gòu)成的。本文認(rèn)為，理論上政府投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過程。與政府投資相對(duì)應(yīng)的非政府投資則是指由具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的投資。政府投資必須遵循以下幾個(gè)原則：（1）彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的原則；（2）維護(hù)市場(chǎng)配置功能的原則；（3）調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的原則。

根據(jù)以上概念和原則，在實(shí)踐中政府投資的范圍可按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］20號(hào)）中所界定的政府投資范圍確定。政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括：（1）公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；（2）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目；（3）促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目；（4）推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。

政府投資資金的構(gòu)成方面，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］20號(hào)）認(rèn)為主要包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國(guó)外貸款等。

三、代建單位的選擇方式

表1　各地政府投資項(xiàng)目管理辦法中對(duì)政府投資項(xiàng)目的界定

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］20號(hào)）中提到應(yīng)采用招標(biāo)等方式選擇項(xiàng)目管理單位，這里也是比較不確定的，一方面沒有給出采用招標(biāo)等方式的前提；另一方面給出的是“等方式”，“等方式”具體包括哪些，空間比較大。這兩方面的不確定性主要體現(xiàn)為：

（一）各地在確定招標(biāo)范圍的時(shí)候，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有的地方項(xiàng)目投資在2，000萬(wàn)元以上采用招標(biāo)方式，有的地方項(xiàng)目投資在3，000萬(wàn)元以上采用招標(biāo)方式。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第十條規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，但是目前各地的項(xiàng)目代建制管理辦法中均沒有對(duì)此作出規(guī)定。

（二）“等方式”的模糊性。“等方式”到底包括哪些方式，這是需要討論的，因?yàn)槿绻暗确绞健辈淮_定，國(guó)家層面沒有硬性的法律文件，可能會(huì)造成有些不太愿意進(jìn)行項(xiàng)目代建制的項(xiàng)目可能采用不太合理的“等方式”，從而破壞了項(xiàng)目代建制的執(zhí)行力度。本文認(rèn)為，對(duì)于“等方式”的界定問題，應(yīng)當(dāng)納入法律的框架下進(jìn)行界定。應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目代建制納入政府采購(gòu)的法律框架下，這樣一方面可以為項(xiàng)目代建制找到法律的框架歸屬；另一方面也是政府采購(gòu)制度向政府工程采購(gòu)的合理延伸。若將項(xiàng)目代建制納入政府采購(gòu)框架下，則可根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中對(duì)采購(gòu)方式的規(guī)定進(jìn)行確定?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)采用如下方式：（1）公開招標(biāo)；（2）邀請(qǐng)招標(biāo)；（3）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（4）單一來(lái)源采購(gòu)；（5）詢價(jià)；（6）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。

四、專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位

這里主要涉及對(duì)專業(yè)化的理解問題，各地在執(zhí)行的時(shí)候也是規(guī)定名目很多，有的規(guī)定得很細(xì)很死，這樣可能造成的問題是無(wú)法形成合力的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，同時(shí)也可能會(huì)產(chǎn)生歧視問題，也很容易造成地方保護(hù)主義。對(duì)專業(yè)化的代建單位的選擇方面的問題實(shí)質(zhì)上就是代建單位資格認(rèn)定的問題，本文認(rèn)為代建單位的資格認(rèn)定問題應(yīng)能形成有效的全局競(jìng)爭(zhēng)，在執(zhí)行項(xiàng)目代建制前應(yīng)首先確定代建資格條件，這樣的話可以有效的形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)也避免剛開始時(shí)指定幾家，然后在后續(xù)的招標(biāo)條件中又人為的預(yù)設(shè)代建經(jīng)驗(yàn)限制條件。在資格認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)盡量的條件少一些，這樣更能形成競(jìng)爭(zhēng)。本文認(rèn)為專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位的認(rèn)定應(yīng)從如下幾個(gè)方面加以限定：（1）具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（2）經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這方面可以通過注冊(cè)資金、總資產(chǎn)等方面加以界定；（3）技術(shù)、管理實(shí)力。這方面可以通過注冊(cè)的專業(yè)技術(shù)、管理人員數(shù)加以界定；（4）過去的業(yè)績(jī)?？疾爝^去一段時(shí)間內(nèi)所從事的類似工程項(xiàng)目；（5）所取得的榮譽(yù)。主要考察過去所取得的質(zhì)量、投資、進(jìn)度等方面的榮譽(yù)，以及信譽(yù)狀況方面加以界定。

五、結(jié)論

本文討論了目前在項(xiàng)目代建制中存在的一些概念、內(nèi)涵界定方面的問題，并給出了相應(yīng)的建議，給出了項(xiàng)目代建制中政府投資項(xiàng)目的統(tǒng)一構(gòu)成；選擇代建單位的方式；并給出對(duì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位選擇的基本限制條件。能夠?qū)σ?guī)范項(xiàng)目代建制執(zhí)行起到參考的作用。

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