何躍軍

關(guān)鍵詞： 土地維權(quán)；制度創(chuàng)造；效用；浙江

摘要： 國家正式維權(quán)制度效用不足是農(nóng)村土地維權(quán)中農(nóng)民制度創(chuàng)造的正當(dāng)理由。司法制度作為不完善程序正義效用不足，傳統(tǒng)調(diào)解制度因基層干部權(quán)威崩解和農(nóng)戶與村鎮(zhèn)干部的矛盾導(dǎo)致效用不斷下降，行政制度在維穩(wěn)壓力下效用不足。為應(yīng)對國家正式維權(quán)制度效用不足問題，農(nóng)民以參與權(quán)為基礎(chǔ)進行制度創(chuàng)造，設(shè)計出以建議征集、民主懇談、民主協(xié)商的參與制度并獲得成功。對農(nóng)民制度創(chuàng)造的正確認識可以從農(nóng)村制度創(chuàng)造之所以可能的原因、制度創(chuàng)造的現(xiàn)實基礎(chǔ)、主體作用和實現(xiàn)方式四方面進行法理反思。

中圖分類號： D90

文獻標志碼： A

文章編號： 10012435（2015）05059608

Utility and System Creation in Land Rights： Based on Empirical Analysis of Zhejiang Province

HE Yuejun （School of Law， Ningbo University， Ningbo 315211， China）

Key words： land rights； system creation； utility； Zhejiang

Abstract： It is appropriate for the farmers to create systems for lacking utility to protect the land rights. The first is the utility of judicial system that the imperfect procedural justice is insufficient. The second is the utility of the traditional mediation system continues to decline because of the breakdown of grassroots cadre's authority and the contradiction between the farmers and grassroots cadres. The last is that the utility of administrative system is insufficient because of the pressure from maintaining stability. For the above problems， the farmers take the right of participation as the basis for system creation and design the methods of solicit proposals， democratic talkfest， and democratic consultation successfully. It is necessary to understand the farmers' system creation from four aspects： the reasons why system creation is possible， realistic basis of system creation， subject function and realization of system creation.

問題與進路：效用概念的引入

“全部土地史可以概括為農(nóng)民爭取完全占有土地、擺脫領(lǐng)主稅和集體束縛的斗爭史?！盵1]622012-2013年我們

以多階段分層次抽樣調(diào)查方法，對浙江省東部、中部、西部2000戶農(nóng)戶進行調(diào)研，以明確浙江省農(nóng)村土地維權(quán)狀況。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)民對土地權(quán)利的爭奪突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地維權(quán)，這已經(jīng)成為影響浙江省農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。

因此我們特別關(guān)注農(nóng)戶們對國家提供的正式維權(quán)制度（主要是司法制度、行政制度、調(diào)解制度）的效用是否滿意的問題。收集到的479件（涉及農(nóng)戶917戶）土地維權(quán)事件中，農(nóng)戶們對上述三大維權(quán)制度的效用滿意度都不高，其中對調(diào)解制度的滿意度最高為50.3%，對司法制度的滿意度較低為39.2%，而對行政制度的滿意度最低為32.8%（表1）。

雖然實踐中農(nóng)村土地維權(quán)十分突出且重要，但學(xué)界對此問題的研究略顯不足。既有研究更多

關(guān)注農(nóng)戶在土地權(quán)利上的顯性對抗與激烈沖突上，較少關(guān)注農(nóng)村日常生活中以非激烈方式表現(xiàn)出來的土地維權(quán)問題，過多關(guān)注和積累農(nóng)

村土地維權(quán)的個案研究，忙于經(jīng)驗和實地調(diào)查，相對缺乏理論關(guān)懷，調(diào)查最多可能只是量的增加，對理

論進步和發(fā)展貢獻不大。尤其缺乏對已有農(nóng)村土地維權(quán)制度效用的考察，

既導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地維權(quán)所提供的制度變革理論基礎(chǔ)不足，同時也使政府的土地維穩(wěn)主要偏向于臨時型和運動型，偏向于技術(shù)型和對策型，并且往往將政策聚焦于“草根英雄”或“維權(quán)領(lǐng)袖”，致使農(nóng)村社會穩(wěn)定的維護缺乏長效制度。

為有效分析上述問題，本文引入了一個重要的經(jīng)濟學(xué)概念——效用。一般而言，人們在動機與結(jié)果兩個層面上使用這一概念，即行為動機與福利衡量尺度，并且這兩個層面經(jīng)常被混用。[2]效用概念經(jīng)常被用作個體行為的分析范式，并發(fā)展出期望效用理論：“風(fēng)險狀態(tài)下最終效用水平是由決策主體對各種可能出現(xiàn)的結(jié)果的加權(quán)估價后獲得的，決策者謀求的是加權(quán)估價后形成的預(yù)期效用最大化?！盵3]效用概念同樣可用于分析農(nóng)民的日常行為。經(jīng)濟學(xué)家斯科特指出，從農(nóng)民日常行動可看出，農(nóng)民為了生計和消費的可持續(xù)性，對安全和風(fēng)險十分看重，追求安全和避免風(fēng)險是農(nóng)民最主要的行為原則。至少在經(jīng)濟行為方面，農(nóng)民會遵循著安全第一的邏輯，只要選擇的內(nèi)容對他們及其家庭成員的生活是最安全的，他們就會去選擇。[4]那么，農(nóng)戶們在土地維權(quán)行動上的效用究竟是什么？這可從調(diào)研中農(nóng)戶們對國家提供的正式維權(quán)制度不滿的原因中進行總結(jié)。endprint

從表2可知，農(nóng)戶們對三大正式制度不滿意的最重要原因是這些制度效用不足，

一是三大維權(quán)制度的事前效用不足，它們無法有效防止糾紛的發(fā)生，減少農(nóng)戶們的損失，這不符合農(nóng)民行動的第一邏輯——安全性的考量。農(nóng)民希望在土地矛盾糾紛發(fā)生前就有保障制度，而不是糾紛發(fā)生后再耗費成本辛苦維權(quán)。二是三大維權(quán)制度的事中

效用不足，

三大正式制度都是不完善程序正義的體現(xiàn)。這些制度都有相對穩(wěn)定的公平正義標準，法律上的實現(xiàn)形式是“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，但要真正實現(xiàn)農(nóng)戶們所認可的公平正義存在諸多困難。一方面，農(nóng)戶們所認知的客觀事實未必能被完全納入三大程序成為法律事實，他們對證據(jù)的不理解以及舉證不力，使其對三大正式制度存在“天然恐懼和厭惡心理”；另一方面，即便農(nóng)戶們能夠舉證，也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)其想要的公平正義。因為“即便法律被仔細地遵守，過程被公正恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)，還是有可能達到錯誤的結(jié)果……在這類案件中我們看到這樣一種錯判：不正義并非來自人的過程，而是因為某些情況的偶然結(jié)合挫敗了我們法律規(guī)范的目的?！盵5]

因此，在面臨國家正式制度效用難以確定且難以改變的情況下，精于實用主義的農(nóng)戶們對維護自身土地權(quán)益的主要思路就是考慮如何從事前效用角度有效預(yù)防糾紛發(fā)生和減少損失。因此其制度創(chuàng)造的主要目的就在于提供事前效用。本文從實證調(diào)研出發(fā)，以效用概念為基礎(chǔ)說明國家正式維權(quán)制度的效用問題，以此說明農(nóng)戶們土地維權(quán)制度創(chuàng)造的現(xiàn)實依據(jù)與正當(dāng)理由，并對其進行法理反思，以期對實踐有所助益。

司法制度：作為不完善的程序正義存在效用不足問題

羅爾斯程序正義理論認為，司法制度是一種不完善的程序正義。[5]不完善程序正義是一種預(yù)設(shè)結(jié)果判斷標準卻沒有保證達到理想結(jié)果程序的正義形態(tài)，司法制度雖然預(yù)設(shè)了所要達到的公平正義標準，卻無法確保達到公平正義。但無論如何，司法制度對解決矛盾糾紛始終具有最終效力和最強權(quán)威，應(yīng)當(dāng)是解決矛盾糾紛的最有效保障。在法治意識不強的農(nóng)村，農(nóng)民是否會選擇司法制度解決土地糾紛？學(xué)界對農(nóng)民“信訪不信法”早有研究，此種狀況在浙江省是否同樣存在？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省農(nóng)民在選擇司法制度進行土地維權(quán)上有三個典型特點。

第一，在土地維權(quán)的行動策略上，對司法與行政等制度的選擇往往是“雙選”“多選”而不只是“單選”（表3）。在收集到的479件沖突樣本中，同時選擇司法、行政和調(diào)解的占53.7%，在未發(fā)生沖突的1083戶農(nóng)戶中，愿意同時選擇三種維權(quán)制度占60.3%。在農(nóng)戶們看來，三大制度并不沖突，“信訪不信法”問題的本質(zhì)不在于對法律不信任，而在于尋求最快速最有效解決土地糾紛的方式。這是農(nóng)戶們的“效用”追求，如果司法制度能實現(xiàn)上述效用，那么“信訪不信法”就不會成為問題。只要有利于矛盾糾紛順利解決，同時利用這三種制度都是合理的行動策略。這是農(nóng)戶們最樸素的效用主義考量，反映出農(nóng)戶們同樣是理性人，農(nóng)戶們在決策時，同樣會做出利益最大化選擇。[6]

第二，以沖突發(fā)生前后為時間節(jié)點，農(nóng)戶對土地維權(quán)途徑的選擇并不相同（表3）。未發(fā)生沖突的農(nóng)戶對于司法途徑信任度較高，司法荷載公正的觀念在這些農(nóng)戶的信任中獲得體現(xiàn)。而發(fā)生沖突的農(nóng)戶對司法途徑選擇度較低，理想與現(xiàn)實的差距在此體現(xiàn)明顯。為何出現(xiàn)此種差距？這或許可以從司法制度的經(jīng)濟成本進行考量。過高的司法成本往往阻礙農(nóng)戶效用的實現(xiàn)。

第三，沖突發(fā)生前，農(nóng)戶對司法制度接受程度比行政制度高，而沖突發(fā)生后實際行動與之相反（表4）。這或受益于近年來的普法宣傳使農(nóng)戶們對國家法律有所認可。但普法只是告訴農(nóng)戶們何謂法，卻沒有告訴農(nóng)戶們?nèi)绾巍坝煤谩狈ㄅc如何用“好法”，這一宣傳也沒有真正消除農(nóng)戶們對訴訟的傳統(tǒng)認知和心理疑慮。所以一旦遭遇現(xiàn)實難題，農(nóng)戶們很容易拋棄并不熟悉的司法制度轉(zhuǎn)而回歸傳統(tǒng)，選擇較為熟悉的調(diào)解和行政制度（含上訪途徑）展開維權(quán)行動。[7]

由此可知，在土地維權(quán)糾紛的解決過程中，農(nóng)戶們從自身最為樸素的效用主義考慮，對于司法制度的選擇在沖突發(fā)生前后具有較為明顯的反差，反差的原因在于司法制度無法滿足農(nóng)戶們期望的效用。作為不完善程序正義，司法制度本身設(shè)定了公平正義標準，這一標準與農(nóng)戶們所想象的公平正義標準存在差異可能，但司法制度并無法確保實現(xiàn)農(nóng)戶們所想要的公平正義標準，因此農(nóng)戶們對使用司法制度存在較多疑慮。一旦通過司法制度無法獲得農(nóng)戶們所想要的實質(zhì)公平，他們?yōu)榇撕馁M的成本難以收回，司法制度在農(nóng)民的實用主義效用考量中就很容易被拋棄。

傳統(tǒng)調(diào)解制度：農(nóng)戶與村鎮(zhèn)干部的矛盾導(dǎo)致效用下降

矛盾糾紛的調(diào)解一直被視為“東方經(jīng)驗”，被賦予“眾望”與“重望”，有較多學(xué)者與實務(wù)工作者認為調(diào)解是解決矛盾糾紛的有效武器。農(nóng)村已經(jīng)建立起村鎮(zhèn)主導(dǎo)的人民調(diào)解委員會，以調(diào)解農(nóng)村矛盾糾紛，那么當(dāng)土地沖突發(fā)生時，農(nóng)民對村委會調(diào)解的選擇狀況究竟如何？

從表3和表4看出，未發(fā)生沖突的1083戶農(nóng)戶中，選擇調(diào)解制度占87%，比發(fā)生沖突的農(nóng)戶選擇高出33%。在479件沖突樣本中，未發(fā)生沖突時，選擇村委會調(diào)解的有61%，這意味著有39%不愿意村委會調(diào)解，而在實際發(fā)生沖突的農(nóng)民中，選擇村委會調(diào)解的有54%，比前者下降了7%，而選擇有威望人的調(diào)解有42%，上升了8.6%。這表明，原來較為信任基層政府與村委會正式調(diào)解組織的農(nóng)戶們，在遭遇現(xiàn)實沖突，尤其是與村鎮(zhèn)干部沖突后，逐漸不再信任基層政府與村委會的調(diào)解活動。與此同時，農(nóng)戶們對村集體中“精英人物”“草根領(lǐng)袖”越來越信任，并愿意將土地問題交由這些農(nóng)村中的“重要且有威望的人”調(diào)解。

在農(nóng)戶們逐漸不信任村鎮(zhèn)正式調(diào)解制度的同時，他們對村委會調(diào)解作用的認識也在變化，61%的農(nóng)戶認為村委會能夠起到一定作用，其中認為有重要作用的占28%；18%的農(nóng)戶認為新時期村委會調(diào)解作用不大，12%認為可有可無；9%的農(nóng)戶甚至認為可以創(chuàng)設(shè)新的組織（如股份公司等）代替村委會（表5）。endprint

從當(dāng)前農(nóng)村調(diào)解制度實際運行看，由村鎮(zhèn)所主導(dǎo)的正式調(diào)解制度并未獲得農(nóng)戶充分信任。一是基層村鎮(zhèn)干部的傳統(tǒng)權(quán)威被市場化和現(xiàn)代化不斷沖擊和瓦解，逐漸喪失解決農(nóng)村土地維權(quán)問題的權(quán)威和能力。尤其是現(xiàn)階段的浙江農(nóng)村，不再是傳統(tǒng)的單一均質(zhì)性社會，而是復(fù)雜多元社會，農(nóng)村治理模式已經(jīng)出現(xiàn)了一種獨特的多元精英治理結(jié)構(gòu)，不僅是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理的超越，也是對現(xiàn)代村民自治的超越。[8]127-129因此調(diào)解制度的運行不可避免地受到這一治理結(jié)構(gòu)影響，在基層干部傳統(tǒng)權(quán)威崩解情況下，農(nóng)戶逐漸不再信任正式調(diào)解制度。二是隨著基層干部對農(nóng)戶及所在村民小組利益的侵犯，導(dǎo)致農(nóng)戶與基層干部的矛盾日益增多，成為農(nóng)村土地維權(quán)的主要沖突主體（表6）。因此由基層干部所主導(dǎo)的正式調(diào)解制度更難以獲得信任。傳統(tǒng)調(diào)解制度效用日益降低，因此，我們有必要對其加以法治改造和民間化調(diào)適，使之既具有鄉(xiāng)土特性，又具有法治特性，從而能夠有效地解決農(nóng)村矛盾糾紛。

土地維權(quán)的行政制度包含行政調(diào)解、行政裁決和信訪制度等。在479件沖突樣本中，采用行政（包含信訪）制度解決的有62.4%（299件），其中采用行政調(diào)解等非信訪方式解決糾紛的有174件，占58.2%，采用信訪的有125件，占41.8%。農(nóng)戶為何信訪，是其他救濟途徑效用不足還是農(nóng)戶希望通過信訪尋求快速實現(xiàn)效用的途徑？從299件沖突樣本看，即便是未采取信訪解決的174件沖突樣本中，也有35%的農(nóng)戶曾經(jīng)考慮過信訪的效用，而在125件采取信訪解決維權(quán)問題的沖突樣本中，在糾紛發(fā)生時就已經(jīng)開始考慮信訪尋求快速實現(xiàn)效用的占22.4%，其中有12戶農(nóng)戶只愿意選擇信訪，占沖突樣本總量的2.5%，而有77.6%的農(nóng)戶一開始并未考慮信訪（表7）。

采用信訪維權(quán)，并不像農(nóng)戶所想象的那樣容易實現(xiàn)效用，因為信訪很容易進入基層政府維穩(wěn)工作范圍。各級政府為維護社會穩(wěn)定，在維穩(wěn)問題上一度采取“一票否決”考核機制，倒逼基層政府出現(xiàn)截訪等不當(dāng)維穩(wěn)方式。當(dāng)我們詢問農(nóng)戶在解決沖突時是否遭遇基層政府維穩(wěn)壓力與不當(dāng)維穩(wěn)，125件沖突樣本均表示遭遇過（表8）。但為了解決問題和實現(xiàn)效用，農(nóng)戶們同時表示還是必須依賴信訪，只有引起基層政府重視，問題才能得到有效解決。

調(diào)查顯示，各種不恰當(dāng)“維穩(wěn)”行為，并未能實現(xiàn)基層政府所期待的社會穩(wěn)定效用。因為它不僅未能阻止農(nóng)戶繼續(xù)信訪，反而可能促使其采取更激烈手段維護自身權(quán)益。事實上，在采取上訪解決沖突的農(nóng)戶中，97.5%的農(nóng)戶都曾經(jīng)試圖通過正式制度解決問題，而非一開始就直接信訪。但正式制度對土地維權(quán)問題的“效用不足”逼迫農(nóng)戶們選擇信訪。在我們對那些表現(xiàn)形式較激烈的沖突樣本中的農(nóng)戶訪談得知，在正式制度中得不到救濟，通過信訪途徑又遭遇到維穩(wěn)措施，導(dǎo)致他們對問題的解決喪失信心，從而采取極端行為來解決土地沖突（表9）?？梢姡鶎诱壳暗木S穩(wěn)措施只能實現(xiàn)短期穩(wěn)定和有限穩(wěn)定，它潛藏著再次爆發(fā)沖突導(dǎo)致更大不穩(wěn)定的可能，這種

“剛性維穩(wěn)”最終可能因不能承受不斷遞增的巨大社會政治成本而導(dǎo)致政治系統(tǒng)的斷裂和社會管治秩序的失范，[9]引發(fā)嚴重的群體性事件。

農(nóng)戶們在維穩(wěn)壓力下期待并尋求自身效用的實現(xiàn)，但因為土地問題的復(fù)雜性，農(nóng)戶們很難快速實現(xiàn)效用，因此即便他們對上訪有諸多經(jīng)驗，也僅僅是在現(xiàn)存制度框架內(nèi)的一種無奈抗爭，信訪并未完全解決他們的土地維權(quán)問題，125件沖突樣本中仍有13件未獲得解決。

事前效用的制度創(chuàng)造：農(nóng)戶參與權(quán)及其制度化

國家提供的正式維權(quán)制度均是一種事后維權(quán)制度，農(nóng)戶們對其事后效用并不滿意，尤其對國家維權(quán)制度無法實現(xiàn)其事前效用不滿意，因此，農(nóng)戶們在實踐中就會不斷朝著實現(xiàn)事前效用的目的進行制度探索。

為分析上述問題，課題組首先分析浙江省農(nóng)村發(fā)展水平和農(nóng)戶們的法治意識。從農(nóng)村發(fā)展水平而言，浙江省農(nóng)村逐漸走向城鎮(zhèn)化，開放程度較高，市場經(jīng)濟較發(fā)達，對農(nóng)村土地的利用方式日益多元復(fù)雜，集體土地收益也日漸增多，成為集體收益的重要來源。從農(nóng)民群體而言，因市場經(jīng)濟較為發(fā)達，農(nóng)村中從事商業(yè)活動的農(nóng)戶增多，出現(xiàn)了較多的“商業(yè)精英”，對村務(wù)具有較高的參與要求，對農(nóng)村自治具有較強期待。從法治意識而言，經(jīng)過商業(yè)化活動帶來更多權(quán)利意識和平等意識，經(jīng)過普法活動帶來更多法治意識，因此農(nóng)戶的維權(quán)意識比較濃厚和理性化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述環(huán)境下的農(nóng)戶們，更加關(guān)注四項民主權(quán)利：選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)（表10）。但農(nóng)戶們對這四項最重要民主權(quán)利的實現(xiàn)情況并不滿意（表11），只有191%的農(nóng)戶認為自身享有這四項民主權(quán)利，而高達644%的農(nóng)戶認為自己不完全享有上述四項權(quán)利。

因此，從現(xiàn)實角度出發(fā)，農(nóng)戶們?yōu)榱司S護自身的土地權(quán)利，維護自身從集體土地應(yīng)獲得的收益，就必然會從上述四項最重要的民主權(quán)利出發(fā)進行制度設(shè)計。對于選舉權(quán)和被選舉權(quán)，農(nóng)戶們十分重視并積極參與，但受限于選舉的法律規(guī)定，對此的創(chuàng)造力度較弱；對于知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，既是程序性權(quán)利，也是結(jié)果性權(quán)利，農(nóng)戶們選舉、參與的目的就是知情并監(jiān)督。從四項權(quán)利的聯(lián)系而言，只有通過具體參與，如參與選舉、討論、接觸活動、投訴活動或抗議活動等才能實現(xiàn)自身利益訴求，也即農(nóng)戶們“通過參與村里的公共生活從而影響村級權(quán)力運作，這種參與是一種特殊意義上的政治參與。”[8]145通過參與式治理，能夠有效實現(xiàn)公共管理，實現(xiàn)社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。[10]

參與權(quán)是一項程序性權(quán)利，通過參與權(quán)所構(gòu)建的程序制度符合程序正義的要求。程序正義在羅爾斯《正義論》中被視為介于實質(zhì)正義和形式正義之間的正義形態(tài)，[5]17是規(guī)則在制定和適用中程序的正當(dāng)性。而實質(zhì)上，通過積極推廣公民參與，一是通過更多公民參與，可以促使政府組織從自身意志轉(zhuǎn)向?qū)で蠊娭С?，因此?yīng)該能夠促進強有力公民社會的形成，二是通過政府不斷釋放更多公民參與機會，保證政府行動鑲嵌于社會中，獲得更多公眾支持，由此更加促成政府正當(dāng)性和合法性。[11]5

農(nóng)戶們對參與的重要性早有認識，并在實踐中直接展現(xiàn)出來。這種參與，更強調(diào)直接參與，表達自身意志、參與重大問題討論、監(jiān)督村級權(quán)力運作等，這里以A村為例說明。endprint

案例：A村位于浙江義烏，有531戶農(nóng)戶，從事小商品生產(chǎn)412戶，私人企業(yè)91家。集體財富因為小商品生產(chǎn)和土地收益不斷增加，A村決定進行舊村改造，舊村改造涉及集體土地分配、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)利等農(nóng)戶們非?？粗氐耐恋貦?quán)利，因此改造方案一直難以確定。村兩委為了緩解阻力，召開村民小組座談會和村中商業(yè)精英座談會，決定征集村民意見，讓村民直接參與舊村改造方案的設(shè)定。

直接參與主要體現(xiàn)為三種方式。首先是建議征集。A村以戶為單位，發(fā)動村民以書面或口頭方式直接提出舊村改造的意見和建議，無論是書面還是口頭意見或建議都將獲得村兩委的正式回執(zhí)和答復(fù)，因為意見建議受到重視并得到實現(xiàn)，農(nóng)戶們直接參與的積極性獲得提升，因此約有1/2農(nóng)戶通過書面和口頭方式提出意見和建議。

其次是民主懇談。對于未提出意見和建議的農(nóng)戶，村干部采用更深入的直接民主方式，分別以戶為單位、以黨員會議為單位、以村民小組為單位、以村民代表會議為單位進行懇談，促使村民關(guān)注舊村改造方案并提出意見和建議，由此獲得村民們對舊村改造方案的極大認同和支持，減少了舊村改造的現(xiàn)實壓力。

最后是民主協(xié)商。A村鼓勵村中精英更直接地參與舊村改造。A村出現(xiàn)明顯的村民分層現(xiàn)象，即“社會成員、社會群體因社會資源占有不同而產(chǎn)生的層化或差異現(xiàn)象。”[12]2A村村中精英，集黨員、村民小組代表、村民代表、企業(yè)家、企業(yè)管理者等身份為一體，見多識廣，具有較強管理能力和較多社會資本。因此在每次村兩委會議時，都會邀請部分村中精英列席討論，民主協(xié)商改造方案，既能夠吸收到建設(shè)性意見，同時也通過這些村民精英說服村民，減少舊村改造壓力。

A村所實踐的以參與權(quán)為基礎(chǔ)的程序制度，其基本邏輯是通過事前參與實現(xiàn)事前效用，這在我們所調(diào)研的80個行政村中90%以上均有以農(nóng)戶參與為基礎(chǔ)的制度實踐，因此我們特別關(guān)注農(nóng)戶們對此項制度效用的滿意度（表12）。對農(nóng)戶參與制度表示滿意的占625%，表示不滿意的占121%，滿意的原因在于農(nóng)戶們認為有參與就能夠?qū)崿F(xiàn)土地維權(quán)的公平，不滿意的原因在于農(nóng)戶們認為參與制度的具體設(shè)計還有待改進。

通過參與制度的設(shè)計，農(nóng)戶們在效用問題上實現(xiàn)了事前效用和事后效用的結(jié)合。并且，農(nóng)戶們更關(guān)注以事前效用為主實現(xiàn)其防損減損的安全目的，而以三大維權(quán)制度的事后效用作為安全保障有效補充的制度安排。

制度創(chuàng)造的法理反思：理想與現(xiàn)實

浙江省通過尊重農(nóng)戶們的參與權(quán)，以此為基礎(chǔ)探索具體實現(xiàn)方式，并在此后的村務(wù)管理活動中予以制度化，由此緩和了干群關(guān)系，避免了激烈的利益沖突（尤其是宅基地利益沖突），同時提升了村務(wù)管理的民主性和村民自治的有效性，兼顧了發(fā)展的經(jīng)濟效果與社會效果。[13]本文在肯定的同時，也將對此展開法理反思。很多時候，人們認為，“運動、革命和進步都在別處發(fā)生：在城市里，它們吸引著所有期望變化的人們”[1]6。但在廣大農(nóng)村，是否始終遵守著田野的永恒秩序？農(nóng)村的制度創(chuàng)造又是如何發(fā)生的？

首先，要理解農(nóng)村制度創(chuàng)造之所以可能和被允許的原因。農(nóng)村制度創(chuàng)造一開始可能只是一種探索，是先行先試的創(chuàng)新舉動，并沒有法律法規(guī)或政策的明確規(guī)定，這種創(chuàng)新可能具有合法性基礎(chǔ)，也可能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)難以找到法律依據(jù)，但變革都可從村民自治這一根本目的尋求法理支撐，因此對農(nóng)村制度變革，只要不違反法律強行性規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)允許而非禁止，這些地方創(chuàng)新是促進鄉(xiāng)村治理的重要方式。[8]172另一個更為深刻的原因是目前農(nóng)村自治范圍內(nèi)的基本單位都是一些較為初級的行動主體，如村兩委、村中精英、農(nóng)戶等，其權(quán)力結(jié)構(gòu)相對容易改變，制度變革也都是建立在行為主體自愿配合基礎(chǔ)上，不至于發(fā)生根本性或顛覆性變革，“制度的安排不至于影響政府的控制” [14]39，只要在這個限度內(nèi)，農(nóng)村社會規(guī)范可以被重新整合，并因此決定了制度創(chuàng)新方式。[15]270-274

其次，要反思農(nóng)村制度創(chuàng)造的現(xiàn)實基礎(chǔ)——實踐倒逼制度創(chuàng)造。目前法律框架內(nèi)的農(nóng)村為集體組織，農(nóng)村集體組織進行自治需要一定的集體財富支撐，但從法律安排上，并未提供農(nóng)村集體財富增長的法律機制，相反肯定了諸多“去集體化”的制度安排，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村鎮(zhèn)集體企業(yè)改制，嚴重削弱了集體經(jīng)濟基礎(chǔ)，與此同時，新生的農(nóng)村經(jīng)濟形態(tài)如私人企業(yè)、家庭作坊等表現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)上的“去社區(qū)化”和經(jīng)營上的“去政治化”特點，[16]96因此更無法提供那些集體并不富裕的農(nóng)村進行制度變革的經(jīng)濟基礎(chǔ)。只有在經(jīng)過商品化和市場化改造的農(nóng)村，集體財富因為土地征收、土地經(jīng)營與商品活動急劇增長，提供了農(nóng)村制度變革的堅實經(jīng)濟基礎(chǔ)，同時也帶來了村民參與意識的覺醒和參與能力的提升，與之相對應(yīng)的是傳統(tǒng)基層干部權(quán)威不斷消解，因此必須提供有效方案回應(yīng)村民日益高漲的參與意識。

第三，要關(guān)注農(nóng)村制度創(chuàng)造中三支重要力量的作用。當(dāng)前浙江省農(nóng)村基層民主建設(shè)不斷推進，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)日益完善，[17]248村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)在村莊管理者（村鎮(zhèn)干部）、村莊精英（非管理者）、普通村民之間不斷變遷，目前大致形成管理者控制型、村莊精英主導(dǎo)型和群眾自治型三種權(quán)力結(jié)構(gòu)。[18]19-21因此在農(nóng)村制度創(chuàng)造中必須特別關(guān)注三支力量：一是引領(lǐng)農(nóng)村制度創(chuàng)造的核心人物，如黨政領(lǐng)導(dǎo)等，他們作為制度創(chuàng)造核心人物角色似乎順理成章，但也存在不確定性，因為處于領(lǐng)導(dǎo)地位的他們，更加關(guān)注農(nóng)村社會穩(wěn)定問題，可能認為一切新事物、無論是技術(shù)的、社會的還是政治的，都是危險的。在這種情況下，那些想獲得一部分權(quán)力的人，即“上升的階級”，自然會成為促進變化的帶頭人，并把變化稱之為“進步”。[1]35二是村中精英的力量。在A村考慮村民參與方式之時，不得不提及村中精英的力量。因為浙江省經(jīng)濟的快速發(fā)展，村民中出現(xiàn)精英群體與一般群體的分化，而這些精英群體更愿意參與村務(wù)管理，更愿意在村務(wù)中發(fā)出更多聲音。因此對于村民參與，村中精英極為支持，除了自身積極參與村務(wù)管理之外，還對一般村民的參與方式進行多元化思考。村中精英或許在參與之時并未考慮過村民自治問題，甚至更多是為自身利益考量。但此種參與，確實在很大程度上提升了村民自治。三是村民的力量。自20世紀80年代構(gòu)建的村民自治制度是以均質(zhì)性農(nóng)村社會成員結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的，[19]它具有理想化色彩，即以村民作為變革的主導(dǎo)力量，不分層次的人人參與，不計成本的群眾決策，不講效率的事事民主。[18]7理論上，村民自治對于每一個村民而言都應(yīng)當(dāng)是平等的，但此種平等只是一種資格和可能性，它的實現(xiàn)需要具備一定條件。因此，對于現(xiàn)階段的村民自治而言，形式上開放平等機會給村民，實質(zhì)上從技術(shù)角度要實現(xiàn)全體村民的完全平等參與尚有困難，因此更多注重發(fā)揮村中精英的力量，看似與村民平等不相符合，但從長期而言，恰有助于實現(xiàn)村民平等。endprint

第四，制度的實現(xiàn)方式可以多元化。在當(dāng)前民主制度的實際運作中，直接民主和間接民主的實現(xiàn)方式很難一言而定。A村在設(shè)計村民參與的具體方式時，所面臨的情況相對復(fù)雜，有愿意參與和不愿意參與的，有村民參與積極性很高和很低的，有固執(zhí)保守和開放寬容的，有理解和不理解的，如何才能有效實現(xiàn)村民參與并真正落實村民參與？通過村兩委和村中精英座談，A村并沒有急躁地推進直接參與的方式，一是村民尚不完全具備此種直接參與的意識和能力，二是過快地推進直接參與方式，很可能會導(dǎo)致村務(wù)管理的失控，導(dǎo)致村莊治理的危機。在村務(wù)管理中，A村同時提供直接參與和間接參與相結(jié)合的較為靈活的參與方式，既對農(nóng)戶的平等參與有所考慮，也照顧部分參與積極性更高的農(nóng)戶?？梢?，在制度實現(xiàn)方式上，并不一定是統(tǒng)一化的，而是具體而微的，只要有助于實現(xiàn)村民參與和村民自治的目的，都可以作為制度的實現(xiàn)方式。對此，未來法律修改時應(yīng)當(dāng)吸收民間經(jīng)驗，可以規(guī)定基本的參與方式，也可以規(guī)定較為靈活的參與方式。在一體化的村民自治制度安排下，可以探索村民自治的具體實現(xiàn)方式。兩者并不矛盾。

值得一提的是，當(dāng)農(nóng)民通過實踐經(jīng)驗探索出上述制度后，如何加以推廣是一個重要的問題，比如農(nóng)戶參與制度，目前尚未獲得立法認同，不僅需要進一步的實踐探索，同時也需要更多推廣力量的參與。

本文對農(nóng)村制度創(chuàng)造的理想是：通過時間的推移，村民自治自下而上的沖力會不斷擴大而日漸顯示，這種不可逆的特點會使我國農(nóng)村政治體制出現(xiàn)一種超越。[20]并且這種超越將在未來某一天實現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：汪效駟endprint