玉苗

（桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，廣西桂林，541004）

完善我國社會組織分類管理體系的思考*

玉苗

（桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，廣西桂林，541004）

當(dāng)前我國政府對社會組織實際形成了以社會組織潛在功能之性質(zhì)為核心的分類管理體系，將社會組織分為中性組織、潛在正功能組織和潛在負功能組織三類，實施不同的管理策略。在政府分類管理體系的基礎(chǔ)上，可將社會組織規(guī)模納入分類標準中，形成以社會組織潛在功能之性質(zhì)（中性、正功能、負功能三種）與大?。ㄐ⌒?、中型、大型和巨型四種），即社會組織潛在功能之質(zhì)量為核心的分類體系，根據(jù)社會組織潛在功能質(zhì)量的差異實行分類登記、分類扶持和分類監(jiān)管。

社會組織；非營利組織；非政府組織；分類管理

社會組織種類繁多、數(shù)量龐大、內(nèi)部差異懸殊、管理難度大，對社會組織實行分類管理是實現(xiàn)科學(xué)、高效管理的關(guān)鍵。分類管理的理論基礎(chǔ)是差異化管理，實質(zhì)是在異質(zhì)中求同治，從數(shù)量龐大、紛繁復(fù)雜的形形色色的社會組織中梳理出具有共同特征、共同需求、共同管理特征等共同規(guī)律的類型，從而設(shè)計具有針對性、差異化的管理策略和方法，達到化繁為簡、優(yōu)化管理資源配置、降低管理成本、提高管理水平和效能的目的［1］。

一、當(dāng)前我國政府對社會組織的分類管理體系

對社會組織實施分類管理的前提是對社會組織進行科學(xué)、合理的分類。從已有文獻和研究成果來看，社會組織的分類有兩個大的思路，一是單一標準分類法，簡單歸納起來，至少有組織性質(zhì)、組織功能、法律地位、活動領(lǐng)域、活動范圍、法律形式、規(guī)模大小、民間性程度、服務(wù)對象等分類法。二是復(fù)合標準分類法，即同時依據(jù)多個分類標準進行分類［2］。分類的標準除了具有科學(xué)性、互斥性、窮盡性、可操作性之外，更重要的是其現(xiàn)實的有效性。鑒于社會組織的復(fù)雜性，單一標準的分類方法難以完全把握和區(qū)分社會組織類別，因此，更多的學(xué)者主張按照復(fù)合分類標準對社會組織進行分類管理?，F(xiàn)階段，我國政府對社會組織的分類實際上可歸結(jié)為以單一標準為核心，融入其他標準的復(fù)合分類法，具體實踐中表現(xiàn)為以社會組織潛在功能之性質(zhì)為核心，將組織的民間性、活動范圍、組織規(guī)模、服務(wù)對象、組織形式等納入其中的復(fù)合分類標準。

（一）以社會組織的潛功能為核心的復(fù)合分類標準及邏輯

正確判斷社會組織所具有的潛功能的性質(zhì)是保障管理效力的基本前提，對具有潛在正功能的社會組織因勢利導(dǎo)，促其正功能的實現(xiàn)；對具有潛在負功能的社會組織進行防范、適當(dāng)引導(dǎo)、促其轉(zhuǎn)化等是社會組織管理的基本原則。在管理實踐中，我國政府實際上形成了以社會組織潛功能之性質(zhì)為核心的社會組織分類管理體系。

首先，政府通過社會組織與政府的親和程度來判斷社會組織是否存在潛在負功能，從而將社會組織分為有潛在負功能和無潛在負功能兩大類。社會組織與政府的親和程度指的是社會組織在運作和認知情感等方面與政府的親疏關(guān)系，包含兩個層面。其一是運作上與政府的親疏關(guān)系，組織成立是否和政府部門有關(guān)；組織運作是否在政府相關(guān)部門的直接控制和掌握中；或者組織和政府在業(yè)務(wù)上是否有合作關(guān)系等等。當(dāng)社會組織對以上問題的回答是肯定的，則被認為屬于相對安全，無潛在負功能的社會組織類別；反之，則被歸為具有潛在負功能的社會組織類別。其二，社會組織在認知和情感上與政府的親疏關(guān)系，即社會組織是否認同政府的執(zhí)政理念、和執(zhí)政地位等。當(dāng)社會組織認同政府，并向政府靠攏則被政府視為相對安全，無潛在負功能，反之，則被歸入具有潛在負功能的類別。

其次，政府通過社會組織的活動領(lǐng)域界定社會組織潛在功能的性質(zhì)。按照活動領(lǐng)域劃分社會組織的類別是常見的一種分類標準。如最早對非營利組織（社會組織）進行分類的霍布金斯就是參照國際產(chǎn)業(yè)分類標準，按活動領(lǐng)域?qū)⒃O(shè)立非營利組織（社會組織）分為12大類27小類。聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系把非營利組織劃分為3大類，15小類。歐共體經(jīng)濟活動產(chǎn)業(yè)分類體系把非營利組織劃分為5類18項。2007年，我國民政部為了更好地與國民經(jīng)濟行業(yè)分類標準及聯(lián)合國推薦的非營利組織分類標準銜接，出臺了社會組織的分類標準，將我國社會組織分為經(jīng)濟、科學(xué)研究、社會事業(yè)、慈善和綜合5大類，工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、科學(xué)研究、教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、社會服務(wù)、法律、宗教、職業(yè)及從業(yè)者組織、國際及涉外組織和其他14個小類［3］（P140）。由于社會組織涉及的活動領(lǐng)域廣泛，對于政府部門的管理而言，僅按活動領(lǐng)域的具體內(nèi)容進行分類仍顯不足。因此，在管理實踐中，我國政府又進一步按照社會組織潛在功能之性質(zhì)將活動領(lǐng)域劃分為了普通領(lǐng)域、重要領(lǐng)域和特殊領(lǐng)域三大類。普通領(lǐng)域是對國家安全和社會秩序相對安全的領(lǐng)域，主要包括娛樂健身、經(jīng)濟、自然科學(xué)與技術(shù)。重要領(lǐng)域是與政府職能轉(zhuǎn)移亟需或者社會亟需的領(lǐng)域，主要是社會事業(yè)（公益）、慈善（社會服務(wù)）等。特殊領(lǐng)域?qū)野踩蜕鐣刃虻挠绊戄^為復(fù)雜，潛在負功能較大，在政府社會組織分類中實際上就是“綜合”這一大類，包括法律、宗教、國際及涉外組織、職業(yè)者和從業(yè)者組織，以及其他可能危及國家安全和社會秩序的組織。

第三，社會組織的工作對象、利益導(dǎo)向也是政府進行社會組織功能分類的重要參考。以社會弱勢困難群體或普通大眾為工作對象，以利他或公共利益為利益導(dǎo)向的社會組織，即為公益性社會組織，是具有潛在正功能的組織類別；而以組織成員為服務(wù)對象，以組織成員的互助互益為利益導(dǎo)向的社會組織即為互益性社會組織，一般為中性的社會組織類別。

（二）逐漸嚴格的三級管理體系

我國政府根據(jù)社會組織潛在功能的性質(zhì)差異實行不同的管理策略：對于相對安全的社會組織，政府予以免于登記或者不干預(yù)，限制較少；對于具有潛在正功能的社會組織，政府以鼓勵和加大扶持力度為主，采取的是直接登記的管理方式；對于具有潛在負功能的社會組織，政府以控制、限制、引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展管理策略，采取雙重嚴格管理?？禃怨獾纫舱J為政府是根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品的類型，對不同的社會組織采取不同的控制策略［4］：對具有較強的潛在挑戰(zhàn)能力，政府的策略是將其作為準政府組織或者限制其發(fā)展；對潛在挑戰(zhàn)能力較弱的社會組織類型，政府的策略是鼓勵和支持或者不干預(yù)。

1.相對安全的社會組織———免于登記

現(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》（1998）規(guī)定了三類免于登記的社團組織：一是參加中國人民政治協(xié)商會議的八大人民團體。二是由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準免于登記的團體。三是機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體。這三類社會組織都有一個共同的特點，即安全性高。參加政協(xié)會議的八大人民團體和國務(wù)院規(guī)定免于登記的14類社會組織都和政府具有高度的親和度。首先，在組織運作層面，它們大都是由黨和政府的相關(guān)部門發(fā)起成立，它們主要任務(wù)、機構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由中央機構(gòu)編制管理部門直接確定，在機構(gòu)的運作和管理上也是參照政府部門。它們雖然是非政府性的組織，但在很大程度上行使著部分政府職能。其次，在認知和情感方面，由于長期在黨和政府的直接或間接控制下，這類組織對政府認同度很高，挑戰(zhàn)政府權(quán)威的意識很弱。而第三類免于登記的社會組織，則主要是由于其活動范圍僅限于單位內(nèi)部，社會影響力有限，并且已經(jīng)由其所在單位全權(quán)負責(zé)掌控，對政府的潛在威脅能力小，因此，黨政部門對其的政治安全性也較為放心，準許這類組織免于登記。

2.具有潛在正功能的社會組織——直接登記

2013年3月14日在十二屆全國人大一次會議上通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確規(guī)定：“重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！彼念惈@得直接登記權(quán)利的社會組織也有一個共同的特點是，它們的潛在正功能強，能夠同時滿足政府和社會的雙重需要。從活動領(lǐng)域來看，這四類社會組織不僅處于意識形態(tài)無涉、被政府認定為相對安全的領(lǐng)域，而且還是政府職能轉(zhuǎn)移和社會需求旺盛的領(lǐng)域。尤其是公益慈善類及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織與當(dāng)下多元旺盛的社會需求，以及政府的公共服務(wù)職能的增加有關(guān)。這兩類社會組織的優(yōu)先和重點發(fā)展能夠向社會提供公共產(chǎn)品，緩解政府的公共服務(wù)壓力，同時還具有提升社會主義道德文明的作用。因此，慈善公益類組織不僅獲得了優(yōu)先發(fā)展的權(quán)利，準入門檻降低，獲得直接登記，并在稅收優(yōu)惠、政府購買、政策支持等方面也較其他類型的社會組織獲得更多的傾斜，體現(xiàn)了政府對這類社會組織的所持的鼓勵和扶持的管理策略。

3.具有潛在負功能的社會組織———雙重管理

除了《社會管理條例》規(guī)定的免于登記的三類社會組織和《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（2013）明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織四類進行直接登記的社會組織，其他類型的社會組織，尤其是政治法律類、宗教類、社科文化類、涉外類社會組織在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，執(zhí)行雙重管理制度。實施雙重管理的社會組織，它們的共性是組織與政府的親和度不確定，組織活動領(lǐng)域涉及意識形態(tài)的幾率較高，挑戰(zhàn)政府權(quán)威的可能性和能力都較大，對國家安全和社會秩序具有較強的潛在負功能。因此，政府對這類組織十分謹慎小心，采取雙重管理制度加以防范和限制。

二、我國現(xiàn)行的社會組織分類管理所存在的問題和困難

我國現(xiàn)行的以社會組織潛在功能之性質(zhì)為核心的分類管理體系，較之前一刀切的雙重管理體制已經(jīng)是一大進步，其優(yōu)點在于簡便、明了，具有針對性，使行政部門的管理資源能夠按照管理的重點和難點進行科學(xué)合理的分配，從而提高管理的水平和效果。但這樣的分類標準還存在一些不足和有待完善的地方，其中有三點尤為值得注意。

其一，對中性組織和潛在正功能組織的分類管理還不夠突出。當(dāng)前，我國政府對社會組織的分類管理重點在于將潛在負功能組織與無潛在負功能組織區(qū)別對待，加強對潛在負功能組織的控制和防范，而將中性組織和潛在正功能組織共同歸入無潛在負功能組織的大類中進行管理，在管理上中性的互益組織與具有正功能的公益組織大同小異，未明顯體現(xiàn)出對潛在正功能組織，尤其是公益性組織更大的扶持和更嚴的監(jiān)管力度。

其二，我國政府現(xiàn)行的社會組織分類標準主要是從潛在功能的性質(zhì)，即“質(zhì)”的方面來劃分類別，而沒有加入“量”的維度，也就是說，沒有充分考慮到潛在功能的大小。實際上，同一類別的社會組織其潛在功能的大小也因組織規(guī)模的差異而不同。組織規(guī)模主要體現(xiàn)在組織年收入、組織的活動范圍以及組織人數(shù)（全兼職工作人員或者會員）。社會組織的規(guī)模與其功能大小成正比，組織規(guī)模大，則潛在功能大，組織規(guī)模小，則潛在功能小。因此，在管理上，不僅要區(qū)分不同功能類型的社會組織，對具有同一類功能的社會組織也要按照其功能大小的不同，實施具有差異化的管理，將管理資源合理分配，集中優(yōu)勢資源解決管理的重點和難點，而不是處處使力，平均使力。然而，在現(xiàn)實中，由于我國政府并沒有明確將組織規(guī)模納入分類管理的標準，導(dǎo)致民政部門在四類社會組織直接登記之后面臨管理壓力增大及管理力量不夠的現(xiàn)實矛盾［5］：一方面免于登記的社會組織類別較少，其他類型的社會組織無論規(guī)模大小一律要求登記注冊，民政部門擔(dān)負的管理責(zé)任、風(fēng)險和壓力加大；另一方面是民政部門管理力量嚴重不足，面對激增的管理工作量，民政部門缺乏足夠的人手應(yīng)對，面對升級的管理任務(wù)和管理難度，民政部門既缺乏足夠的時間和精力，更缺乏有效的管理策略和技能［6］。

其三，靜止地而不是動態(tài)地、辯證地看待社會組織潛在功能性質(zhì)，沒有注意到社會組織潛在功能的性質(zhì)存在轉(zhuǎn)化的可能性，對潛在正功能組織的監(jiān)管以及對潛在負功能組織的引導(dǎo)不夠。在現(xiàn)實中，社會組織的功能是辯證的、動態(tài)發(fā)展的，正功能和負功能同時潛在于一個社會組織身上，在一定條件下正負功能還會向彼此轉(zhuǎn)化。當(dāng)具有潛在正功能的社會組織由于組織運作和管理不當(dāng)、缺乏自律和他律等情況下可能向負功能轉(zhuǎn)化；而具有潛在負功能的社會組織通過正確的引導(dǎo)、加強組織自律和他律，也可能實現(xiàn)功能的轉(zhuǎn)化。這就要求行政部門在對社會組織進行管理時要用辯證的眼光看待具有不同潛在功能傾向的社會組織：對于具有潛在正功能的社會組織，實施以鼓勵和支持為主的管理策略，給予較為寬松的發(fā)展環(huán)境，但同時也要加強管理，規(guī)范其發(fā)展，強化組織的自律和他律，以防止其蛻變，產(chǎn)生負功能；對于具有潛在負功能的社會組織在加強監(jiān)督、防范其負功能之不良影響的同時，也應(yīng)該加強引導(dǎo)，使其為我所用，成為具有正功能的社會組織。然而，在現(xiàn)實中，由于政府較為忽略社會組織功能性質(zhì)的可變及轉(zhuǎn)換性，對于具有潛在正功能的社會組織功能蛻變的防范策略不足；而對具有潛在負功能的社會組織的引導(dǎo)不足。

表一以社會組織潛在功能質(zhì)量為核心的分類管理體系

三、完善以功能為核心的社會組織分類管理體系

我們認為，對社會組織進行分類，不僅要考慮其潛在功能性質(zhì)的不同，還要在此基礎(chǔ)上，引入“量”的維度，進一步劃分出社會組織潛在功能的大小。然后根據(jù)社會組織潛在功能“質(zhì)”與“量”的組合，確定不同的管理類別，實施不同的管理策略。

（一）分類的基本原則：“質(zhì)”與“量”的統(tǒng)一

首先，根據(jù)社會組織與政府的親和程度（是否具有政府背景、認同政府的程度等）和社會組織活動的領(lǐng)域（普通領(lǐng)域、重要領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域），并參考社會組織的工作對象（組織成員、弱勢困難群體、普通大眾）和利益導(dǎo)向（互益、利他、公益）確定社會組織潛在功能的性質(zhì)（中性、潛在正功能、潛在負功能）。

其次，將組織規(guī)模操作化為組織年收入、組織的活動范圍、組織人數(shù)（全職工作人員或會員數(shù)量）三個具體的指標，納入分類標準，劃分出小型、中型、大型和巨型四種組織規(guī)模類型。需要特別說明的是，在進行社會組織規(guī)模劃分時，仍要以其潛在功能的性質(zhì)為參考，對具有潛在正功能的社會組織以鼓勵發(fā)展為傾向，其組織規(guī)模的具體指標要求較為寬松；而對具有潛在負功能的社會組織以抑制發(fā)展和加強監(jiān)管為傾向，確定組織規(guī)模的具體標準要求更嚴格。

第三，將社會組織的潛在功能性質(zhì)與組織規(guī)模結(jié)合起來考慮，形成12種潛在功能質(zhì)量不同的社會組織，即小型中性組織、小型正功能組織、小型負功能組織、中型中性組織、中型正功能組織、中型負功能組織、大型中性組織、大型正功能組織、大型負功能組織、巨型中性組織、巨型正功能組織和巨型負功能組織。

（二）以社會組織潛在功能質(zhì)量為核心的分類管理

我們認為應(yīng)該根據(jù)社會組織潛在功能質(zhì)量的差異實行分類登記、分類扶持和分類監(jiān)管的分類分級管理體系，其中有四大基本原則。其一，按照社會組織的潛在功能質(zhì)量進行分類登記，功能質(zhì)量由低到高，準入機制由寬至嚴；其二，按照社會組織潛在功能的質(zhì)量實施分類扶持，功能質(zhì)量由低到高，扶持力度逐步加大，扶持方式逐漸多元化；其三，按照社會組織潛在功能之質(zhì)量實施分類監(jiān)督，功能質(zhì)量由低到高，監(jiān)督手段逐漸多元，嚴格程度逐漸升級。其四，按照社會組織的潛在功能質(zhì)量進行分級管理，功能質(zhì)量由低到高，管理部門的級別逐漸上升。按照社會組織潛在功能質(zhì)量進行分類管理的具體設(shè)計如表一。

［1］陳曉春，施卓宏.在華境外非政府組織的分類管理探析［J］.中國行政管理，2014，（3）.

［2］周秀平，劉求實.以社管社：創(chuàng)新社會組織管理制度［J］.中國非營利評論，2011，（3）.

［3］關(guān)于修改民政事業(yè)統(tǒng)計臺賬民間組織分類的通知（民辦函〔2007〕210號.國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部課題組.社會組織建設(shè)：現(xiàn)實、挑戰(zhàn)與前景［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2011.

［4］康曉光，韓恒.分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究［J］.社會學(xué)研究，2005，（6）.

［5］童瀟.直接注冊時期社會組織管理模式創(chuàng)新———社會組織管理體制改革面臨的新問題及應(yīng)對［J］.探索，2013，（6）.

［6］宋漢波，胡昌輝.孝感市社會組織直接登記工作的做法及困難［J］.中國社會組織，2013，（6）.

［7］熊小斌，高勇強.非正式組織分類管理研究［J］.現(xiàn)代管理科學(xué)，2005，（5）.

（責(zé)任編輯高云）

C912.2

A

1671-0681（2015）02-0122-05

玉苗（1984-），女，壯族，廣西南寧人，社會學(xué)博士，桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師。

2014-12-11

國家社會科學(xué)基金青年項目《政府購買服務(wù)背景下社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展研究》（12CGL122）。