陳偉，高力

（云南大學公共管理學院，云南昆明，650500）

間斷
——均衡模型：中央“一號文件”農業(yè)政策變遷的一種分析框架

陳偉1，高力2

（云南大學公共管理學院，云南昆明，650500）

政策變遷的間斷-均衡模型起源于西方，政策圖景、政策場域等概念構成了其核心要素。本文基于間斷-均衡模型的分析框架，以中央“一號文件”農業(yè)政策的變遷為研究樣本，發(fā)現(xiàn)在觸發(fā)事件的影響以及政策圖景和政策場域的互動下，中央“一號文件”農業(yè)政策的變遷呈現(xiàn)“間斷均衡”特征。最后指出間斷—均衡模型對中央“一號文件”農業(yè)政策變遷具有較強的解釋力和較高的契合度，但同時發(fā)現(xiàn)，該模型具有其解釋限度，二者也并非完全契合，需要對該模型進行本土化發(fā)展。

一號文件；政策變遷；政策間斷；政策均衡

一、分析框架：政策變遷與間斷——均衡模型

（一）模型引入

美國學者安德森較早對政策變遷做出定義。在他看來，所謂政策變遷是一個或多個政策取代現(xiàn)有的政策，包括新政策的采行和現(xiàn)存政策的修正或廢止［1］。

政策變遷分為漸進式政策變遷和突變式政策變遷。漸進式政策變遷以邏輯經(jīng)驗主義為基礎，以穩(wěn)定性、連續(xù)性和均衡性為表征，也稱為線性政策過程，是20世紀50年代到70年代末政策變遷研究的主流；突變式政策變遷的提出肇始于20世紀70年代末80年代初，其以范式為基礎，以變動性、中斷性以及失衡性為表征，又叫做非線性政策過程。在突變式政策變遷研究興起的這個時期，政策變遷是兼具漸進發(fā)展與間斷發(fā)生的復雜演變過程成為學界共識。在此背景下，涌現(xiàn)了許多解釋模型，其中由鮑姆加特納和瓊斯提出的間斷—均衡模型（Punctuated Equilibrium Model）是影響較大的代表性模型之一。他們認為從歷史的角度看，許多政策都經(jīng)歷了長期的穩(wěn)定和短期的急劇逆轉這兩個時期，但是長期的穩(wěn)定使得政治科學家只關注到當前政策妥協(xié)的平衡，而不關注在這平衡中由急劇變化帶來的間斷［2］。他們用間斷——均衡模型對政策實踐中的這種現(xiàn)象做出解釋，指出政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進主義邏輯所驅動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷［3］。

（二）核心要素

間斷——均衡模型的解釋功能發(fā)揮基于一系列核心要素。（1）政策圖景和政策場域：政策圖景指某個政策在公眾和媒體中怎樣被理解和討論，又分為正面政策圖景和負面政策圖景，兩者之間會因為一些科學發(fā)現(xiàn)或重大事件相互轉化［4］。

政策場域指社會中有權力決定某一問題的機構和團體，它們組成子系統(tǒng)政治，它們可能是壟斷的也可能是開放的。政策圖景和政策場域有密切聯(lián)系，場域變化，圖景也將隨之變化；政策圖景的變化更容易引起場域變化［5］。政策圖景與政策場域的互動影響政策議程設置。（2）政策壟斷和政策崩潰：政策壟斷是指在政策制定中，由最重要的行動者所組成的集中的、封閉的體系［6］。政策壟斷是長時間政策均衡固化后的結果。政策崩潰也稱作政策解體，簡言之，就是指具有壟斷性質的舊政策的終止和瓦解。政策壟斷不會永久存在，當外在壓力達到最大限度并突破臨界點，舊政策崩潰的產(chǎn)生就不可避免，此時新的政策也就應運而生。（3）觸發(fā)事件和關注轉移：觸發(fā)事件是指引起公眾、媒體和決策者關注的重大事件，具有聚焦性強的特點，是政策變遷的關鍵引發(fā)機制。關注轉移的主體包括公眾、媒體和決策者，三者的關注點轉移源于觸發(fā)事件的產(chǎn)生和推動，但關注的實質是觸發(fā)事件背后的特定社會議題。

二、樣本選?。褐醒搿耙惶栁募鞭r業(yè)政策變遷

中央“一號文件”是指中共中央每年發(fā)布的第一份文件。在某種意義上，它是國家政策走向的風向標，現(xiàn)已成為中央重視“三農”問題的專有名詞。本文選取中央關于農業(yè)政策的“一號文件”為研究樣本，主要基于以下考慮：

（一）代表性

中央“一號文件”農業(yè)政策變遷是我國改革開放30多年來宏觀政策變遷的一個縮影，與不同階段的改革發(fā)展戰(zhàn)略基本吻合，具有典型代表性。我國的改革從農村啟動，從1978年開始，中央將改革中心置于農村，對農村生產(chǎn)制度等方面進行了一系列改革，確立并鞏固了農業(yè)生產(chǎn)責任制，極大解放了農村生產(chǎn)力。在這期間，中央連續(xù)發(fā)布的5個關于農村政策的“一號文件”（1982-1986）為農村改革發(fā)展提供了強有力的政策保障，這個時期成為農業(yè)議題的強勢均衡期。1984年，我國改革的中心逐漸由農村向城市和工業(yè)轉換，到1987年，“一號文件”不再以“三農”問題為主題。以此為間斷點到2003年，農業(yè)政策在整個國家宏觀政策體系中處于弱勢均衡狀態(tài)。中共十六大以及2003年中央政府換屆后，新一屆中央做出了把“三農”問題作為中央工作的“重中之重”的戰(zhàn)略決策。2004年，中央發(fā)布《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，標志著時隔18年，中央“一號文件”復歸“三農”主題，之后每年的“一號文件”都聚焦“三農”，農業(yè)議題進入第二輪強勢均衡期。

（二）兼容性

中央“一號文件”農業(yè)政策變遷體現(xiàn)了間斷——均衡模型的一般特性，該模型的核心要素對于“一號文件”農業(yè)政策變遷具有較強的解釋力，二者具有兼容性。從目前來看，中央業(yè)已發(fā)布的16個關于農業(yè)政策的“一號文件”的兩個均衡期分別是1982年—1986年以及2004年—2014年，間斷期為1987年—2003年，宏觀上呈現(xiàn)“均衡——間斷——新均衡”的演進特征。在微觀層面，兩個均衡期的形成都是在觸發(fā)事件的催化作用下，歷經(jīng)政策圖景變幻、政策場域轉換等環(huán)節(jié)的演進結果。以首個均衡期為例：1978年，安徽鳳陽小崗村18戶農民率先在全國實行“包產(chǎn)到戶”后實現(xiàn)糧食大豐收。這一觸發(fā)事件激起廣大農民的熱烈討論，一些地方積極行動，推行“包產(chǎn)到戶”后糧食也是大豐收。此時廣大農民積極支持“包產(chǎn)到戶”，意味著“包產(chǎn)到戶”的正面政策圖景的形成。同時，中共十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期，形成了有利于農村改革發(fā)展的政策場域，以改革農村生產(chǎn)制度為核心的農業(yè)議題進入到國家最高政策議程。以1982年“一號文件”《中共中央批轉<全國農村工作會議紀要>》的出臺為標志，農業(yè)議題進入到首輪強勢均衡期。

三、具體闡釋：中央“一號文件”農業(yè)政策變遷的間斷——均衡呈現(xiàn)

（一）政策均衡：農業(yè)議題的強勢均衡期（1982-1986）

為準確和直觀的呈現(xiàn)這種演進特點，本文在認真研讀和梳理了這5份“一號文件”的文本內容后，制作了中央“一號文件”（1982-1986）農業(yè)政策核心要點變化表（見表1）。本表以1982年“一號文件”農業(yè)政策的核心要點為基點和參照，用符號★來表示政策核心要點，展示5份“一號文件”的政策核心要點的變與不變。具體分析如下：1982年“一號文件”列出的5個政策核心要點分別是完善農業(yè)生產(chǎn)責任制、改善農村商品流通、增加農業(yè)科技投入、改善農業(yè)生產(chǎn)條件以及加強農村基層工作；1983年“一號文件”的鮮明特點是在上年“一號文件”的基礎上把調整農業(yè)經(jīng)濟結構和發(fā)展農村合作經(jīng)濟兩點重點列入，這是為適應自給半自給經(jīng)濟向較大規(guī)模商品生產(chǎn)轉換而作的特別強調；1984年“一號文件”的文本開頭部分特別指出“保持黨的政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性”。按照這一原則，這份文件基本延續(xù)了1983年“一號文件”政策核心要點。同時，基于當時我國農村商品經(jīng)濟發(fā)展中面臨的問題，首次對發(fā)展農村商品經(jīng)濟作特別列出；相比前3份“一號文件”，1985年“一號文件”的政策核心要點變動幅度較大，一方面1982年“一號文件”所列的政策核心要點僅剩一項，另一方面新增了加強農業(yè)金融支持、改革農產(chǎn)品統(tǒng)派購制度以及加強農業(yè)基礎設施建設等內容；1986年的“一號文件”有18項具體內容，幾乎囊括了前4份“一號文件”的核心要點，它也成為我國改革開放初期最后一份有關農業(yè)議題的“一號文件”。要說明的是，部分前后“一號文件”的政策核心要點出現(xiàn)較大變動，甚至有間斷情況出現(xiàn)是基于農業(yè)實踐而做出的符合時宜的適度調整，沒有根本性變化，從整體層面審視，5份“一號文件”仍呈現(xiàn)漸進均衡發(fā)展軌跡。

表1　中央“一號文件”（1982-1986）農業(yè)政策核心要點變化表

（二）政策間斷：農業(yè)議題的弱勢均衡期（1987-2003）

1984年中共十二屆三中全會通過了作為城市經(jīng)濟體制改革的綱領性文件《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，標志著我國的改革中心開始由農村向城市轉變。在1986年《中共中央國務院關于一九八六年農村工作的部署》頒布后，第二年，中央“一號文件”不再以農村和農業(yè)為議題，直到18年后的2004年才復歸“三農”。中央“一號文件”長達18年不以“三農”議題為主題，表明“三農”政策議題在國家宏觀政策體系中處于弱勢地位，而這種弱勢地位保持長期均衡穩(wěn)定狀態(tài)。農業(yè)議題的這種穩(wěn)定均衡狀態(tài)，并不表明我國農業(yè)領域不存在問題，恰恰相反，這個時期我國的農業(yè)經(jīng)濟總體上處于徘徊不前的狀態(tài)，農業(yè)建設發(fā)展緩慢。尤其在90年代中后期，受糧價持續(xù)下跌等因素影響，農民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距拉大加劇等問題更加突出。有資料顯示，1997年至2003年間，農民收入年均增長4%，只有城鎮(zhèn)居民收入增長速度的一半；1997年至2002年，農民人均年收入增長了380元，而城鎮(zhèn)居民收入增長了2500元，增加額不足城鎮(zhèn)居民的1/6［8］。需要承認，這個時期國家在重點發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的同時，也采取了許多農業(yè)政策來推進農業(yè)和農村改革，取得了一些成績，但沒有取得實質性重大進展，一系列改革沒有較大突破。

（三）新政策均衡：農業(yè)議題的新強勢政策均衡期（2004-2014）

在一系列綜合因素的融合推動下，2004年1月，中央以“一號文件”的形式發(fā)布《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，標志著時隔18年，中央“一號文件”再次回歸“三農”。這年的“一號文件”以促進農民增收為主題，抓住了“三農”問題的核心，它的頒布扭轉了多年來農民收入增長緩慢的局面，贏得民眾的廣泛好評，呈現(xiàn)正面政策圖景。從2004年起，“一號文件”11年“鎖定”三農主題，盡管每年的側重點有變，但實質未變，均是在推進農業(yè)現(xiàn)代化的總基調上在農民增收、農業(yè)發(fā)展、農村建設以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等農業(yè)議題方面進行切換。同時，前后“一號文件”有機銜接、梯度遞進、漸進發(fā)展，體現(xiàn)了農業(yè)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和均衡性。

進一步分析：2004年“一號文件”在標題中就旗幟鮮明地表達了促進農民增收的政策意圖。文件從支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)、推進農業(yè)結構調整、發(fā)展農村二、三產(chǎn)業(yè)以及改善農民進城就業(yè)環(huán)境等九個方面具體闡述了促進農民增收的綜合性政策措施；在2004年農民增收、糧食增產(chǎn)的背景下，2005年“一號文件”指出：加強農業(yè)基礎，繁榮農村經(jīng)濟，必須繼續(xù)采取綜合措施。為此，該文件基本延續(xù)了2004年“一號文件”的政策要點，提出了進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力的若干政策；中共十六屆五中全會提出了社會主義新農村建設的歷史任務，為貫徹中央部署，2006年和2007年的“一號文件”的主題都是推進社會主義新農村建設。2006年的“一號文件”從社會發(fā)展、農業(yè)建設、促進增收、農村建設、社會事業(yè)、農村改革、政治建設和加強領導八個方面全方位、組合式對如何推進新農村建設指明了方向。在此基礎上，2007年的“一號文件”重點強調了如何積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)來推進社會主義新農村建設；2008年的“一號文件”整合了2004年以來4份“一號文件”的政策要點，鮮明體現(xiàn)了前后政策一脈相承的關系；2009年“一號文件”《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》、2010“一號文件”《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》，是在應對國際金融危機對我國農業(yè)農村發(fā)展的沖擊背景下提出的。兩份文件按照穩(wěn)糧增收、夯實農基、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、惠民安民的基本思路，進一步強化惠農政策、加大投入力度、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、推進城鄉(xiāng)改革，打出了抓好農業(yè)農村工作的政策組合拳；2011年和2012的“一號文件”的一個突出特點在于在繼續(xù)延續(xù)既有政策的同時，選取影響“三農”發(fā)展的某一薄弱點進行重點突破，2011年和2012年“一號文件”的主題分別是加快農田水利建設和加快農業(yè)科技創(chuàng)新；2013年和2014年的“一號文件”的主題基本一致，即加快推進農業(yè)現(xiàn)代化。實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化是我國農業(yè)發(fā)展的最終目標，貫穿于包括改革開放初期5份“一號文件”在內的16份有關農業(yè)政策的中央“一號文件”中的一條主線就是實現(xiàn)農業(yè)的現(xiàn)代化。特別是2014年的“一號文件”是在我國全面深化改革的背景下，續(xù)接前面10份“一號文件”基礎上的農業(yè)領域的綜合指導性文件，正持續(xù)性推進我國農業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

四、結論與展望：間斷——均衡模型的本土化發(fā)展

上文基于間斷——均衡模型的分析框架對中央“一號文件”農業(yè)政策變遷進行了較為具體的闡釋，隱藏在其背后的“間斷均衡”圖景得以清晰呈現(xiàn)?？傮w來看，間斷——均衡模型對中央“一號文件”農業(yè)政策變遷具有較強的解釋力和較高的契合度，但同時發(fā)現(xiàn)，該模型具有其解釋限度，二者也并非完全契合。中央“一號文件”農業(yè)政策變遷體現(xiàn)了我國政策變遷中的一些顯著特征：一是觸發(fā)事件對政策變遷的驅動作用更為明顯。在我國，觸發(fā)事件的通俗化表述就是“出事”，“出事”后，決策機關在外力驅動下廢止舊政策或出臺新政策，這種政策變遷具有鮮明的“刺激——反應”特點。除“一號文件”農業(yè)政策變遷的實例外，“SARS事件”引發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的公布實施和深層次衛(wèi)生政策的變遷、由“孫志剛事件”促成的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺，都強有力驗證了這一點。二是一元化決策機關對政策變遷具有決定性影響。西方國家的決策機關是由利益集團、議會和政府構成的所謂的“鐵三角”，在政策過程中，“鐵三角”中的各角之間相互角力，政策變遷成為三角妥協(xié)的產(chǎn)物。換言之，“鐵三角”中的各角都不可能對政策變遷產(chǎn)生決定性影響。與西方國家不同，我國一元化的政治體制決定了在決策過程中黨委和政府是絕對意義上的政策中心，對政策變遷具有決定性影響。這么說來，鑒于中西方政治體制等現(xiàn)實差異，我們不能對間斷——均衡模型全盤照搬和形式主義的效仿，要注意基于中國情景對其進行修正，從而實現(xiàn)本土化發(fā)展，為我國政策變遷提供更為精準有效的分析框架。

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（責任編輯高云）

D63-3

A

1671-0681（2015）02-0104-04

陳偉，男，云南大學公共管理學院研究生；高力，男，云南大學公共管理學院教授。

2014-10-18