史繼霞

（華東政法大學(xué) 法學(xué)院，上海200042）

一、問題的提出

所謂失獨(dú)者，是指自國(guó)家實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，獨(dú)生子女因疾病、意外或其他原因亡故后未再生育或收養(yǎng)的人。據(jù)估計(jì)，在現(xiàn)行生育政策下，預(yù)計(jì)到2050年，全國(guó)獨(dú)生子女總量將達(dá)3億左右，累計(jì)死亡獨(dú)生子女將超過1 184萬(wàn)，每年新增死亡獨(dú)生子女的總量將由目前的9.6萬(wàn)上升到2050年的56萬(wàn)左右。［1］情感創(chuàng)傷之外，生存的艱難和窘迫更給失獨(dú)者蒙上了巨大的陰影，經(jīng)濟(jì)困難和養(yǎng)老問題的妥善解決，不僅是他們的迫切要求，也關(guān)涉到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。2012年6月，兩千多名失獨(dú)父母聯(lián)名向國(guó)家計(jì)生委遞交了《關(guān)于要求給予失獨(dú)父母國(guó)家補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)》，2014年4月25日下午，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的答復(fù)意見書稱，給予失獨(dú)家庭國(guó)家行政補(bǔ)償沒有法律依據(jù)。［2］

針對(duì)如何救助失獨(dú)者、保障其生活和養(yǎng)老等一系列問題，社會(huì)學(xué)方面的研究頗為豐富，涉及失獨(dú)者社會(huì)生活的重建［3］、完善社會(huì)保障及社會(huì)福利制度的路徑等方面的內(nèi)容。社會(huì)學(xué)的研究著重于通過社會(huì)管理的方式解決失獨(dú)者所面臨的精神及物質(zhì)困境，但是，相比法律的國(guó)家強(qiáng)制力，社會(huì)救助難以達(dá)到強(qiáng)制保障作用，讓失獨(dú)者得到及時(shí)救濟(jì)。目前，從法學(xué)視域探討失獨(dú)者國(guó)家救助的文章相當(dāng)少，尤其研究國(guó)家救助失獨(dú)者的法理基礎(chǔ)更是寥寥無(wú)幾。有學(xué)者主張對(duì)失獨(dú)家庭人員進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償，認(rèn)為我國(guó)目前的《國(guó)家賠償法》并沒有規(guī)定立法賠償?shù)膬?nèi)容，而且立法賠償?shù)睦碚?、立法和?shí)踐很難在短期內(nèi)尋求突破，要求國(guó)家立法賠償?shù)臅r(shí)機(jī)尚不成熟，但權(quán)利與義務(wù)對(duì)等是法律的基本原則，應(yīng)該對(duì)失獨(dú)家庭人員進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償。［4］但筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)并沒有詳細(xì)分析國(guó)家承擔(dān)立法賠償義務(wù)的構(gòu)成要件，對(duì)堅(jiān)持國(guó)家補(bǔ)償?shù)睦碛梢矝]有進(jìn)行完善的論證。也有學(xué)者從公民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該由國(guó)家救濟(jì)“失獨(dú)者”，負(fù)擔(dān)給付義務(wù)。［5］盡管以上觀點(diǎn)都認(rèn)為國(guó)家對(duì)失獨(dú)者負(fù)有給付義務(wù)，但對(duì)這種國(guó)家給付義務(wù)應(yīng)該具體化為哪種類型，卻著墨甚少，既不能有效回應(yīng)失獨(dú)者要求國(guó)家行政補(bǔ)償?shù)脑V求是否合理的問題，也很難為建立救助失獨(dú)者法律制度提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。那么，國(guó)家對(duì)失獨(dú)者的救助究竟應(yīng)該以什么為理論依據(jù)，國(guó)家立法賠償還是行政補(bǔ)償？本文認(rèn)為，對(duì)于失獨(dú)者面臨的生活、養(yǎng)老等問題，主張國(guó)家進(jìn)行立法賠償沒有理論作支撐，而履行救助義務(wù)，是國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本責(zé)任，由國(guó)家進(jìn)行行政補(bǔ)償，可以作為國(guó)家救助失獨(dú)者的法律基礎(chǔ)。

二、國(guó)家救助失獨(dú)者的必要性

（一）失獨(dú)者的生存權(quán)急需國(guó)家救助

自古以來(lái)，我國(guó)一直延續(xù)著“養(yǎng)兒防老”的思想，子女不僅是父母血緣的延續(xù)，更是父母精神及經(jīng)濟(jì)的依靠和寄托。然而，一旦失去獨(dú)生子女，除了難以彌補(bǔ)的精神創(chuàng)傷之外，經(jīng)濟(jì)返貧和無(wú)力養(yǎng)老問題的凸顯，都是失獨(dú)者淪為社會(huì)弱者的重要因素。

首先，多種因素導(dǎo)致失獨(dú)者經(jīng)濟(jì)返貧。一方面是疾病，對(duì)于子女久病不愈而去世的家庭，巨額的醫(yī)療費(fèi)用會(huì)花費(fèi)家庭的長(zhǎng)期積蓄，對(duì)經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)村獨(dú)生子女家庭而言，甚至可能帶來(lái)負(fù)債累累。同時(shí)，人近中年，再加之喪子之痛的折磨，很多失獨(dú)者會(huì)身患疾病。根據(jù)張瑞凱對(duì)774戶獨(dú)生子女傷殘或死亡家庭的調(diào)查，被訪者平均年齡為58歲，其配偶平均年齡為55歲，即此類家庭夫妻平均年齡為57歲，55%的被訪者身患疾病，6%的被訪者有嚴(yán)重疾病，被訪者配偶的身體狀況與被訪者相似，51.2%的染有某種疾病，5%的患有嚴(yán)重疾病。［6］另一方面，失去成年獨(dú)生子女的家庭，則會(huì)喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力，導(dǎo)致家庭收入減少，長(zhǎng)期積貧積弱。

其次，養(yǎng)老保障成為失獨(dú)者難以應(yīng)對(duì)的巨大難題。傳統(tǒng)上，我國(guó)養(yǎng)老保障基本上以家庭保障為主、社會(huì)保障為輔，與傳統(tǒng)社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)相比，如今獨(dú)生子女家庭比例逐漸增多，社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變后，家庭養(yǎng)老已不能滿足養(yǎng)老的需求，社會(huì)保障理應(yīng)成為主要的養(yǎng)老保障方式。盡管我國(guó)也在健全養(yǎng)老保障制度，但失獨(dú)老人入住養(yǎng)老院仍存在一定的困難。一方面，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要一定的經(jīng)濟(jì)支撐，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入微薄的失獨(dú)老人，根本無(wú)力涉足養(yǎng)老院。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“擔(dān)保條款”成了失獨(dú)老人入住養(yǎng)老院的“高門檻”。老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，都需要與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂一份入住協(xié)議，協(xié)議中規(guī)定，老年人需要有擔(dān)保人簽字才可以入住。一般由子女簽字擔(dān)保，沒有子女的，由所在的工作單位或者街道提供相應(yīng)的證明材料。但是，老人原供職單位或街道為避免擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，很多不愿為失獨(dú)老人進(jìn)行擔(dān)保，無(wú)人擔(dān)保成了失獨(dú)老人進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要阻礙。

雙重困境迫使失獨(dú)者成為社會(huì)弱者，由國(guó)家對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)，就顯得異為重要。如果說(shuō)權(quán)利救助是正常人自由和幸福的保護(hù)傘，那么它更是弱者的守護(hù)神，在救助失獨(dú)者這一特殊的弱勢(shì)群體上，國(guó)家承擔(dān)救助責(zé)任不僅是尊重和保障人權(quán)的基本要求，也有利于實(shí)現(xiàn)“有權(quán)利必有救濟(jì)”，保證社會(huì)的公平正義。

（二）大量失獨(dú)者的出現(xiàn)深受計(jì)劃生育法律和政策的影響

人口學(xué)專家易富賢根據(jù)權(quán)威部門公布的年齡死亡率推算，現(xiàn)有的2.18億獨(dú)生子女中有1 009萬(wàn)人會(huì)在25歲之前死亡，至獨(dú)生子女人到中年，死亡人數(shù)則更為驚人，即便不計(jì)算2010年后新增獨(dú)生子女家庭和死亡孩子數(shù)量，到2035年也會(huì)有1 000萬(wàn)失獨(dú)家庭。［7］如此龐大且不斷增加的失獨(dú)者的出現(xiàn)，與我國(guó)上世紀(jì)六、七十年代推行計(jì)劃生育密切相關(guān)。1962年12月起，國(guó)家開始實(shí)施計(jì)劃生育，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育政策的指示》提出，“在城市和人口密集的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長(zhǎng)率，提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子?！?982年《憲法》將計(jì)劃生育當(dāng)作一項(xiàng)基本國(guó)策在憲法中規(guī)定下來(lái)。1980年，《廣東省計(jì)劃生育條例》成為專門地、系統(tǒng)地規(guī)定計(jì)劃生育事項(xiàng)的第一部地方性法規(guī)。隨后，類似的地方性法規(guī)在全國(guó)各地逐漸普遍化。1998年《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》和2001年《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》的通過，則從中央層次進(jìn)一步完善整個(gè)行政管理的規(guī)范依據(jù)體系，至2002年《人口與計(jì)劃生育法》通過前，全國(guó)從中央到地方已經(jīng)形成了一個(gè)較為完整的法制支持系統(tǒng)。［8］隨著計(jì)劃生育不斷推進(jìn)和落實(shí)，全國(guó)生育率明顯下降，獨(dú)生子女家庭數(shù)量比例也在提高。國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)展規(guī)劃與信息司發(fā)布的《人口與計(jì)劃生育常用數(shù)據(jù)手冊(cè)》顯示，2004～2008年，全國(guó)各地區(qū)出生政策符合率（計(jì)劃生育率）分別為94.13%、93.93%、92.66%、92.89%、92.53。［9］這意味著全國(guó)大多數(shù)家庭都依照《人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定，一對(duì)夫婦生育一個(gè)子女，符合法律、法規(guī)規(guī)定的，才生育兩個(gè)子女。而根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查，1975年到1979年出生人口中獨(dú)生子女占15.6%，1990年之后生育率急劇下降，獨(dú)生子女比例也不斷提高到1995年的35.1%、2000年的49.5%、2005年的64%。［10］由此可見，計(jì)劃生育的推行直接導(dǎo)致了獨(dú)生子女家庭的增多。而獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭，風(fēng)險(xiǎn)性就在于唯一性。［11］也就是說(shuō)，國(guó)家計(jì)劃生育政策和法律的實(shí)施直接增加了父母失獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)。盡管事實(shí)上疾病或者意外引起失獨(dú)比重也很大，但不可否認(rèn)的是，國(guó)家的計(jì)劃生育政策及法律間接地對(duì)失獨(dú)者發(fā)生了作用，國(guó)家有責(zé)任救助失獨(dú)者，解決其面臨的經(jīng)濟(jì)問題和養(yǎng)老困境。

（三）失獨(dú)者因公平負(fù)擔(dān)計(jì)劃生育產(chǎn)生了特別犧牲

公共負(fù)擔(dān)平等理論認(rèn)為，國(guó)家公務(wù)活動(dòng)的目的是為了社會(huì)公共利益，人民同等享受公務(wù)活動(dòng)的利益結(jié)果，同時(shí)應(yīng)由全體成員平等地分擔(dān)費(fèi)用，如果因公務(wù)作用致個(gè)人遭受損害，實(shí)際上是受害人在一般納稅負(fù)擔(dān)以外的額外負(fù)擔(dān)。［12］這種額外負(fù)擔(dān)是受害人為了公共利益而做出的犧牲，從平等原則出發(fā)，不應(yīng)該由受害人自己承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)平等地分配于全體社會(huì)成員。［13］與公共負(fù)擔(dān)平等理論相通的是特別犧牲說(shuō)，特別犧牲說(shuō)注重從結(jié)果出發(fā)來(lái)考慮國(guó)家責(zé)任，它認(rèn)為，國(guó)家為了公共利益而實(shí)施的活動(dòng)，其成本由社會(huì)全體成員公平負(fù)擔(dān)時(shí)，不需要賠償或補(bǔ)償，然而，當(dāng)這種負(fù)擔(dān)落到某個(gè)公民頭上變?yōu)橐环N特殊的犧牲時(shí)，國(guó)家就必須給予賠償或補(bǔ)償。根據(jù)這兩種理論學(xué)說(shuō)，國(guó)家為社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益而實(shí)施計(jì)劃生育，社會(huì)全體成員承擔(dān)計(jì)劃生育義務(wù)，就是對(duì)公共利益的一種公平負(fù)擔(dān)，不產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任。對(duì)于失獨(dú)者而言，承擔(dān)公平負(fù)擔(dān)義務(wù)本身沒有不公正之處，但要注意的是，在承受公共負(fù)擔(dān)的同時(shí)有些社會(huì)成員喪失了獨(dú)生子女，受有特別犧牲，這種犧牲既包括難以彌補(bǔ)的精神痛苦，也包括喪子之后面臨的經(jīng)濟(jì)問題及養(yǎng)老困難。然這種特別犧牲是為整個(gè)社會(huì)公共利益而作出，應(yīng)由社會(huì)公共負(fù)擔(dān)。因而，對(duì)無(wú)力通過自身能力保障自身權(quán)利的失獨(dú)者，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救助責(zé)任。

三、不宜將國(guó)家對(duì)失獨(dú)者的救助定性為國(guó)家立法賠償

所謂立法賠償，是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法行為侵犯公民、法人、或者其他組織的合法權(quán)益，造成損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。雖然我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》并沒有立法賠償?shù)囊?guī)定，但目前，法國(guó)、德國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家均承認(rèn)立法賠償，因此，探討立法賠償仍有必要。那么，失獨(dú)者可否以全國(guó)人大常委會(huì)制定《人口與計(jì)劃生育法》的行為損害其合法權(quán)益，進(jìn)而提出立法賠償?shù)恼?qǐng)求呢？本文認(rèn)為不能，理由主要有兩個(gè)：

（一）我國(guó)目前不承認(rèn)立法賠償，立法賠償?shù)臍w責(zé)原則缺乏法律規(guī)定

歸責(zé)原則在國(guó)家賠償制度中是根本性的制度，它決定著國(guó)家是否賠償和在什么范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任，反映國(guó)家賠償?shù)膬r(jià)值取向和賠償政策。［14］關(guān)于立法賠償?shù)臍w責(zé)要件，各國(guó)的立法實(shí)踐各有差異，世界范圍內(nèi)只有法、德、日等少數(shù)國(guó)家確定了國(guó)家立法賠償責(zé)任，其歸責(zé)原則大致分為“公平責(zé)任”原則［15］、違法原則［16］、“違法＋過錯(cuò)”原則［17］三種類型。我國(guó)在制定國(guó)家賠償法之初，曾有草案建議納入立法賠償，但最終未能實(shí)現(xiàn)［18］，只在國(guó)家賠償法中規(guī)定了行政和司法機(jī)關(guān)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任，因此，目前并不承認(rèn)立法賠償責(zé)任。假使我國(guó)將來(lái)承認(rèn)立法賠償，在歸責(zé)原則上是可選擇的。這種選擇性導(dǎo)致的不確定性，決定了泛泛談?wù)撊珖?guó)人大常委會(huì)是否負(fù)有立法賠償責(zé)任是毫無(wú)意義的。倘若將來(lái)我國(guó)確定違法歸責(zé)原則，那么，就需要通過違憲審查，確定《人口與計(jì)劃生育法》是否具有違法性，在審查之后判決或決定國(guó)家是否應(yīng)該承擔(dān)立法賠償責(zé)任；倘若我國(guó)法律確定公共負(fù)擔(dān)平等原則為歸責(zé)原則，就無(wú)需審查《人口與計(jì)劃生育法》本身是否具有違法性，只要認(rèn)定全國(guó)人大常委會(huì)的立法行為違反公共負(fù)擔(dān)平等的原則，就可以判決或決定國(guó)家進(jìn)行立法賠償。當(dāng)前問題在于我國(guó)的國(guó)家賠償制度不包括立法賠償，在沒有法定的立法賠償歸責(zé)原則之前，以探討《人口與計(jì)劃生育法》是否違法為路徑，試圖要求國(guó)家對(duì)失獨(dú)者承擔(dān)立法賠償責(zé)任是行不通的。

（二）全國(guó)人大行使立法職權(quán)的行為與失獨(dú)者的損害沒有因果關(guān)系

所謂立法賠償，是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法行為侵犯公民、法人、或者其他組織的合法權(quán)益，造成損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。［19］從該概念中可以分析出國(guó)家立法賠償?shù)臉?gòu)成要件：主體要件、行為要件、損害結(jié)果要件和因果關(guān)系要件。其中，因果關(guān)系是立法賠償?shù)闹匾獦?gòu)成要件，也是損害賠償法的核心問題。根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償采用的相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)，［20］只有全國(guó)人大常委會(huì)行使立法職權(quán)、制定《人口與計(jì)劃生育法》通常導(dǎo)致父母失獨(dú)時(shí)，才能被視為具有相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系。而事實(shí)上，《人口與計(jì)劃生育法》的實(shí)施具有普遍性，適用于全國(guó)所有的家庭，而且并不是所有遵守《人口與計(jì)劃生育法》的家庭都出現(xiàn)了失獨(dú)現(xiàn)象，也就是說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)行使立法職權(quán)制定《人口與計(jì)劃生育法》的行為，并不通常導(dǎo)致父母失獨(dú)。因而，立法賠償與失獨(dú)者的損害沒有因果關(guān)系。即使不采用通說(shuō)的觀點(diǎn)，直接因果關(guān)系也難以成立。根據(jù)查波在2003～2004年對(duì)上海市郊的金山、南匯、奉賢、青浦四個(gè)區(qū)的調(diào)查，獨(dú)生子女的死亡均是由于疾病或者意外導(dǎo)致的，正常死亡（指疾病，其中白血病6.2%，心臟病7.3%，癌癥5.4%，其他疾病22.3%）的獨(dú)生子女占41%，非正常死亡（指除疾病外的其他原因，其中溺水35.4%，車禍11.3%，其他12.3%）的占59%。［21］從以上調(diào)查結(jié)果可以看出，失獨(dú)家庭基本上是疾病或意外原因造成的，與全國(guó)人大常委會(huì)的立法行為沒有直接的因果關(guān)系。另外，全國(guó)人大常委會(huì)的立法行為并不是導(dǎo)致父母失獨(dú)的必然因素，因而，其立法行為與失獨(dú)者的損害之間也沒有必然因果關(guān)系。

綜上所述，阻礙失獨(dú)者主張國(guó)家立法賠償?shù)囊蛩刂饕袃蓚€(gè)：一是我國(guó)不承認(rèn)立法賠償，且立法賠償?shù)臍w責(zé)原則有待確定；二是全國(guó)人大常委會(huì)制定《人口與計(jì)劃生育法》的行為與失獨(dú)之間沒有因果關(guān)系，立法賠償?shù)臉?gòu)成要件不能滿足，失獨(dú)者不能主張立法賠償。

四、衡平補(bǔ)償理論是救濟(jì)失獨(dú)者的法理基礎(chǔ)

傳統(tǒng)理論上的行政補(bǔ)償以公權(quán)力主體的權(quán)力侵害行為為要件，而作為行政補(bǔ)償?shù)男屡d類型，衡平補(bǔ)償理論則強(qiáng)調(diào)基于公共利益、社會(huì)公平和正義而提供救助。本文認(rèn)為，衡平補(bǔ)償理論可作為救濟(jì)失獨(dú)者所受損失之理論基礎(chǔ)。

（一）衡平補(bǔ)償?shù)呐d起及其理論基礎(chǔ)

所謂衡平補(bǔ)償，是指非公權(quán)力主體合法侵害所導(dǎo)致的損害，比如自然和社會(huì)事故導(dǎo)致的損害，在侵害致?lián)p過程中，或者國(guó)家不是加害人，或者受害人范圍較廣，由一個(gè)歷史時(shí)期政策所造成的，且沒有單獨(dú)立法規(guī)定受害人有尋求補(bǔ)償救濟(jì)的權(quán)利。［22］與傳統(tǒng)意義上的行政補(bǔ)償不同，衡平補(bǔ)償基于國(guó)家政治及社會(huì)政策而設(shè)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、社會(huì)公平和正義而設(shè)，并非因?yàn)楣珯?quán)力主體的權(quán)力侵害行為。衡平補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是二戰(zhàn)后興起的“法治國(guó)”理念，所謂“法治”，不僅僅是“依法治國(guó)”的意義，而且含有用于治國(guó)的法律必須遵循的原則、規(guī)范或理想的意思，如“公正原則”“平等原則”“維護(hù)人性尊嚴(yán)原則”［23］。該理念廣泛地運(yùn)用“公共負(fù)擔(dān)平衡”的概念，來(lái)對(duì)處于社會(huì)弱勢(shì)的公民提供救助，“衡平補(bǔ)償”理論就是以“法治國(guó)”為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的，而且它并不僅僅停留在理論之上，德國(guó)是實(shí)踐衡平補(bǔ)償理論的典型國(guó)家。二戰(zhàn)后，為救濟(jì)難民或者戰(zhàn)爭(zhēng)受害者，德國(guó)制定了《戰(zhàn)爭(zhēng)補(bǔ)償法》，明確規(guī)定國(guó)家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任，該行政補(bǔ)償是在沒有單獨(dú)立法規(guī)定受害人有尋求補(bǔ)償救濟(jì)的權(quán)利的情況下，從社會(huì)正義和公平的理念出發(fā)，由國(guó)家給予受害人補(bǔ)償?？梢哉f(shuō)，國(guó)家衡平補(bǔ)償是行政補(bǔ)償?shù)囊环N特殊類型，它更重視政治和社會(huì)意義。

（二）對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行衡平補(bǔ)償符合社會(huì)主義“法治國(guó)”理念

我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，從憲法上確立了我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)理念。雖然衡平補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是法治國(guó)原則所延伸出的社會(huì)公平原則、正義原則，但是衡平補(bǔ)償并不救濟(jì)所有非因公權(quán)力主體侵害所導(dǎo)致的損害，救助對(duì)象是歷史時(shí)期政策所造成的范圍較廣的受害人，且沒有單獨(dú)立法規(guī)定受害人有尋求補(bǔ)償救濟(jì)的權(quán)利。首先，失獨(dú)者是我國(guó)歷史性計(jì)劃生育政策產(chǎn)生的獨(dú)特產(chǎn)物。隨著人口結(jié)構(gòu)老齡化的加速，原有的計(jì)劃生育政策正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，黨的政策就是最好的體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”，標(biāo)志著“單獨(dú)二孩”政策將正式實(shí)施，這一新政策意味著今后獨(dú)生子女家庭可能會(huì)減少。其次，缺乏立法規(guī)定失獨(dú)者有尋求補(bǔ)償救濟(jì)的權(quán)利。目前，法律層面專門規(guī)定救濟(jì)失獨(dú)者權(quán)利的只有《人口和計(jì)劃生育法》，其第27條規(guī)定，“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。但是對(duì)于失獨(dú)者而言，無(wú)法通過現(xiàn)行的法律規(guī)定得到補(bǔ)償救濟(jì)。在這種特殊歷史政策下，基于社會(huì)的公平、正義理念的考慮，給予受害人衡平補(bǔ)償救濟(jì)是符合社會(huì)主義“法治國(guó)”理念要求的。

（三）對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)目尚行?/h3>

1.補(bǔ)償?shù)氖И?dú)者范圍特定，行政補(bǔ)償金可控。建立行政補(bǔ)償制度，國(guó)家支付能力是要考察的重要因素，如果政府財(cái)力無(wú)法支持失獨(dú)者的救助，必然導(dǎo)致這一制度無(wú)法從根本上落實(shí)，救助失獨(dú)者也只能是天方夜譚。我國(guó)計(jì)劃生育政策從上世紀(jì)六、七十年代起實(shí)施，其核心內(nèi)容是提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女，符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的可以生育第二個(gè)孩子。①《人口與計(jì)劃生育法》第18條規(guī)定，國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，原有的計(jì)劃生育政策近年來(lái)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2013年12月28日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》指出，“同意啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》和本決議，結(jié)合本地實(shí)際情況，及時(shí)修改相關(guān)地方性法規(guī)或者作出規(guī)定?！彪S著國(guó)家政策的調(diào)整，各省已經(jīng)通過修改《人口與計(jì)劃生育條例》，或增加補(bǔ)充規(guī)定，將“單獨(dú)生育二胎”條款納入一對(duì)夫妻合法生育第二個(gè)孩子的條件。②北京市十四屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議2014年2月21日表決通過《北京市人口與計(jì)劃生育條例修正案》；上海市第十四屆人大常委會(huì)十一次會(huì)議2014年2月25日表決通過了《上海市人口與計(jì)劃生育條例修正案》；浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議2014年1月13日通過《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈浙江省人口與計(jì)劃生育條例〉第十九條的決定》；湖南省十二屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議2014年3月28日表決通過《湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，其余省份均進(jìn)行了修改，在此不一一列舉。在人口結(jié)構(gòu)加速老齡化的壓力下，“只生一個(gè)好”的生育政策，已經(jīng)被“單獨(dú)二孩”新政策替代。新的計(jì)劃生育政策必然會(huì)減少獨(dú)生子女家庭的出現(xiàn)，也就意味著失獨(dú)者的數(shù)量會(huì)減少到一定的數(shù)量范圍，而不是無(wú)限增長(zhǎng)、難以預(yù)測(cè)的。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)失獨(dú)者的行政補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支出是可控制的，這是給行政補(bǔ)償制度的建立提供了有利條件。

2.行政補(bǔ)償可以借鑒現(xiàn)有失獨(dú)者扶助制度。目前，我國(guó)以扶助制度對(duì)失獨(dú)者提供救助，扶助制度主要規(guī)定在規(guī)范性文件中，大致如下：（1）2007年，國(guó)家計(jì)生委在全國(guó)開展獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)工作，制定了《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》，該方案規(guī)定，女方年滿49 周歲時(shí)，夫妻雙方才能同時(shí)納入扶助范圍。其中，規(guī)定的扶助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止。（2）2011年12月，《財(cái)政部、人口計(jì)生委關(guān)于調(diào)整全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和計(jì)劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)一步規(guī)定，將特扶標(biāo)準(zhǔn)（獨(dú)生子女死亡家庭）從每人每月不低于100元提高到每人每年不低于135元。（3）根據(jù)《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》，各省均以《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本省情況，紛紛出臺(tái)了《獨(dú)生子女傷殘家庭（或稱計(jì)劃生育家庭）特別扶助制度實(shí)施方案》。在各省的《獨(dú)生子女傷殘家庭（或計(jì)劃生育家庭）特別扶助制度實(shí)施方案》中，都具體的規(guī)定了特別扶助對(duì)象、申請(qǐng)條件、資格確認(rèn)、資金來(lái)源、資金管理、資金發(fā)放和社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容，形成了一套比較完整的體系。

以上規(guī)定主要存在兩個(gè)問題：一是接受扶助條件太高，按照現(xiàn)有規(guī)定，只有在女方年滿49周歲時(shí)才能獲得救助，這一標(biāo)準(zhǔn)使得不滿49周歲、且經(jīng)濟(jì)困難的失獨(dú)者得不到保障；二是扶助標(biāo)準(zhǔn)太低，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)③中位數(shù)是指把數(shù)據(jù)按大小順序依次排列，形成一個(gè)數(shù)列，居于數(shù)列中間位置的那個(gè)數(shù)據(jù)，可以反映一組數(shù)的一般情況。為26 635元，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出19 968元，而農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)為9 497元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出8 383元。按每人每月不低于135元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每人每年可以獲得1 620元的扶助資金，僅占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)的8.11%，農(nóng)村居民人均消費(fèi)的17.06%。另外，近年來(lái)居民消費(fèi)水平也在不斷提高，每人每月135元的扶助標(biāo)準(zhǔn)，用來(lái)維持失獨(dú)者基本生活是杯水車薪。由于接受扶助的條件關(guān)系到失獨(dú)者能否獲得救助的資格，扶助的標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到失獨(dú)者獲得救助的充分程度，對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行行政補(bǔ)償應(yīng)該以此為鑒，制定適當(dāng)?shù)纳暾?qǐng)補(bǔ)償條件和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

另外，現(xiàn)有的扶助制度對(duì)于扶助資金來(lái)源、資金管理、資金發(fā)放作了專門規(guī)定，行政補(bǔ)償?shù)馁Y金運(yùn)行可以參照現(xiàn)行做法。扶助資金的合法有效運(yùn)轉(zhuǎn)是失獨(dú)者得到救濟(jì)的必要因素，2010年財(cái)政部和人口計(jì)生委制定了《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，建立了“資格確認(rèn)、資金管理、資金發(fā)放、社會(huì)監(jiān)督”四個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接、相互制約的制度運(yùn)行機(jī)制，有效地確保了特別扶助金安全運(yùn)行。行政補(bǔ)償可以借鑒《暫行辦法》，規(guī)定補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、資金管理、資金發(fā)放等內(nèi)容。

（四）建立行政補(bǔ)償制度救助失獨(dú)者

從實(shí)定法上看，各國(guó)往往都把法律規(guī)定作為國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的唯一發(fā)生原因。目前，我國(guó)關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定分散于各法律之中，并沒有一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。本文認(rèn)為，可以通過兩種方式完善行政補(bǔ)償制度，作為救助失獨(dú)者的法律基礎(chǔ)。

1.建立包含衡平補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一行政補(bǔ)償法。我國(guó)目前還沒有行政補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一法律制度，有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都分散在各種法律之中。但是行政補(bǔ)償事項(xiàng)是難以窮盡的，由各種法律規(guī)定可能會(huì)造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，執(zhí)行不統(tǒng)一等問題，因而，有必要建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。但是關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)耐庋樱瑢W(xué)者們認(rèn)識(shí)不一，主要有以下幾種觀點(diǎn)：（1）行政補(bǔ)償是因國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的適法行為造成公民特定利益之損害，國(guó)家依照法律規(guī)定承擔(dān)的特殊責(zé)任，又稱為狹義的行政補(bǔ)償［24］；（2）行政補(bǔ)償是因行政主體的合法行為造成相對(duì)人權(quán)利受到特別損害，或因相對(duì)人承擔(dān)行政公務(wù)而受特別損失時(shí)，行政主體承擔(dān)的對(duì)相對(duì)人損失予以補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，又稱為廣義的行政補(bǔ)償［25］；（3）行政補(bǔ)償除了狹義行政補(bǔ)償與公法上無(wú)因管理補(bǔ)償外，還有國(guó)家衡平補(bǔ)償。［26］總結(jié)這些觀點(diǎn)，主要涉及三類補(bǔ)償事項(xiàng)，一是國(guó)家機(jī)關(guān)合法行為造成公民利益的損害，二是公民為公共利益無(wú)因管理行為引起的自我損失，三是國(guó)家為社會(huì)公平正義進(jìn)行的補(bǔ)償。關(guān)于第一類和第二類，我國(guó)現(xiàn)有的法律均已涉及，例如，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償”，屬于第一類，而《人民警察法》第34條第2款規(guī)定，“公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)，造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償”就屬于第二類，然而，我國(guó)并沒有第三類型的行政補(bǔ)償。反觀衡平補(bǔ)償?shù)睦碚摷暗聡?guó)的立法實(shí)踐，衡平補(bǔ)償有效的發(fā)揮了救助社會(huì)弱者、維護(hù)社會(huì)公平和正義的作用，為救助特定歷史時(shí)期形成的社會(huì)弱者，本文認(rèn)為，可以將衡平補(bǔ)償作為補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，納入行政補(bǔ)償法之中，然后，根據(jù)行政補(bǔ)償法中的衡平補(bǔ)償規(guī)定對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行救助。

建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，最好是采用列舉的方式，將失獨(dú)者納入衡平補(bǔ)償?shù)姆秶?。主要是出于兩種考慮，一是避免立法過于抽象，行政部門誤讀立法原意，在實(shí)踐操作過程中對(duì)是否補(bǔ)償失獨(dú)者產(chǎn)生爭(zhēng)議，失獨(dú)者的補(bǔ)償權(quán)利被一拖再拖、難以實(shí)現(xiàn)。二是將國(guó)家責(zé)任限定在可控范圍之內(nèi)，避免補(bǔ)償范圍覆蓋面太大，政府財(cái)政難以支撐。除此之外，還應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)，細(xì)化補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，以及行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任等等，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，確保失獨(dú)者的權(quán)利得到有效救濟(jì)。但是目前，行政補(bǔ)償理論研究尚不成熟，建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法律制度時(shí)機(jī)尚不成熟。

2.建立單行的行政補(bǔ)償立法救助失獨(dú)者。在國(guó)家統(tǒng)一的行政補(bǔ)償立法時(shí)機(jī)尚不成熟時(shí)，考慮到失獨(dú)者權(quán)利救助的緊迫性和必要性，可以先行制定專門針對(duì)失獨(dú)者群體的補(bǔ)償性立法，這種立法既可以通過制定法律實(shí)現(xiàn)，也可以先行制定行政法規(guī)。在制定法律條件不成熟時(shí)，可以由國(guó)務(wù)院制定補(bǔ)償失獨(dú)者的行政法規(guī)，待時(shí)機(jī)成熟再制定法律。這種做法在我國(guó)已有立法先例，如為了保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，確保其得到合理補(bǔ)償，2007年專門修正了《城市房地產(chǎn)管理法》，該法第6條規(guī)定，“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”為落實(shí)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并于2011年1月19日實(shí)施。這說(shuō)明，針對(duì)急迫需要解決的社會(huì)問題，通過單行補(bǔ)償立法或先行行政法規(guī)的方式進(jìn)行救濟(jì)是可行的。對(duì)失獨(dú)者的權(quán)利救助，可以通過法律或行政法規(guī)，系統(tǒng)規(guī)定補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、救濟(jì)途徑等進(jìn)行，從而切實(shí)補(bǔ)救失獨(dú)者受損權(quán)利，保障為國(guó)家作出犧牲的特殊歷史群體主張權(quán)利有法可依，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。

五、結(jié) 語(yǔ)

失獨(dú)是計(jì)劃生育調(diào)控下的特殊產(chǎn)物，救助失獨(dú)者使其免受經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老問題的困擾，不僅是失獨(dú)者的強(qiáng)烈要求和愿望，也是社會(huì)和國(guó)家的重要關(guān)切。由于救助失獨(dú)者沒有法律依據(jù)，國(guó)家機(jī)關(guān)只能依法拒絕。理論上，衡平補(bǔ)償是行政補(bǔ)償?shù)莫?dú)特類型，其形成背景是為救助社會(huì)弱者、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，可以將衡平補(bǔ)償作為救助失獨(dú)者的法理基礎(chǔ)，由國(guó)家制定單行的行政補(bǔ)償立法，提供行政補(bǔ)償，保障國(guó)家救助失獨(dú)者有法可依，待時(shí)機(jī)成熟后，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。

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