王雅琴

（中共中央黨校 政法教研部，北京100091）

行政體制是由國(guó)家憲法和法律規(guī)定的政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。在中國(guó)，行政體制改革不僅影響著經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革能否繼續(xù)深入，也影響著法治國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程。行政體制改革遵循法治化路徑，是決定改革成功的決定性要素，法治政府是行政體制改革的一項(xiàng)基本目標(biāo)。一方面，法治為行政體制改革提供保障；另一方面，行政體制改革的深入推進(jìn)為政府管理走向法治化提供了動(dòng)力機(jī)制。

一、法治對(duì)行政體制改革的內(nèi)在要求

法治要求行政體制改革的推進(jìn)必須始終堅(jiān)持法治原則。行政體制改革堅(jiān)持法治原則，就是要以法治方式推進(jìn)改革。一方面，行政體制改革職權(quán)法定、改革權(quán)力行使的程序法定、責(zé)任法定；另一方面，法治原則并不排斥各級(jí)各類改革主體的積極探索與創(chuàng)新。

（一）行政體制改革權(quán)力于法有據(jù)、依程序獲得

法治原則內(nèi)在地要求一切改革權(quán)力的行使都必須依法享有、于法有據(jù)。行政體制改革應(yīng)當(dāng)由法定的主體實(shí)施，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院擁有全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行改革部署和籌劃的權(quán)力。各類各地方政府改革要獲得授權(quán)、基于授權(quán)進(jìn)行。我國(guó)的各級(jí)人大和各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)，依照《憲法》《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》等法律的規(guī)定，享有不同程度的行政體制改革權(quán)力。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第62、67條的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)修改憲法，制定和修改基本法律；此外，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃ǎ贫ê托薷幕痉梢酝獾囊话惴?。根?jù)相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)還可以通過(guò)采取抽象行政行為和制定具體行政決定的方式行使改革權(quán)力，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)行政體制改革的問(wèn)題作出規(guī)定，并開(kāi)展相應(yīng)的創(chuàng)新活動(dòng)。

（二）各項(xiàng)行政體制改革措施要遵循和貫徹憲法基本原則

各級(jí)政府實(shí)施改革，要與中央擬定的行政體制改革基本精神、基本政策相一致，更要以憲法的基本原則為指導(dǎo)。改革行為要有自主性，但自主性不等于隨意性。上世紀(jì)末，學(xué)術(shù)界曾針對(duì)“良性違憲”問(wèn)題進(jìn)行過(guò)激烈討論，［1］23“良性違憲”的概念首先由郝鐵川教授提出，在他看來(lái)，“良性違憲”是指那些雖然違反了憲法條文但符合人民根本利益的行為，例如或有利于維護(hù)國(guó)家根本利益或有利于促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展的行為，“良性違憲”與“惡性違憲”有著本質(zhì)不同。［1］23相反地，童之偉教授提出了不同觀點(diǎn)，認(rèn)為所謂“良性違憲”與“真正違憲”的區(qū)別并不能成立，或并不存在實(shí)質(zhì)性差別，只要是違憲行為就必須被追究責(zé)任。［2］韓大元教授認(rèn)為憲法規(guī)范調(diào)整社會(huì)生活的領(lǐng)域與制約的范圍是有限度的，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和變革時(shí)期，社會(huì)現(xiàn)實(shí)和憲法規(guī)范之間的沖突顯然不可避免?！傲夹赃`憲”的情況也正說(shuō)明了這一點(diǎn)?！霸谧裱瓚椃ɑ揪瘛⒒驹瓌t的前提下，社會(huì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的違背當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定的提法、作法，如果符合人民的根本利益，符合社會(huì)發(fā)展的客觀要求，就不應(yīng)把它認(rèn)定為違憲，而是應(yīng)當(dāng)作為正常的現(xiàn)實(shí)和規(guī)范的沖突加以分析和對(duì)待?！保?］13重提良性違憲的意義何在？這一討論實(shí)際涉及到了改革合法性的問(wèn)題。無(wú)疑，行政體制改革會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)行的憲法和法律相沖突的情況，而對(duì)于那些有利于生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于人民利益的改革措施，以實(shí)質(zhì)法治主義的視角，應(yīng)視為現(xiàn)實(shí)與規(guī)范沖突的范疇，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。當(dāng)然，“從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，強(qiáng)調(diào)變革時(shí)期改革措施的合憲性具有特別重要的意義。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的同憲法規(guī)定不一致的社會(huì)事實(shí)應(yīng)通過(guò)憲政程序使之盡快進(jìn)入規(guī)范之中；對(duì)于正在準(zhǔn)備出臺(tái)的改革措施，應(yīng)按照憲政程序提供其合憲基礎(chǔ)；對(duì)于地方的‘試點(diǎn)’也應(yīng)嚴(yán)格管理，確定其內(nèi)容與程序的規(guī)范化?！保?］13即違憲很難區(qū)分良性和惡性，而“良性違憲”現(xiàn)象的存在，說(shuō)明的是現(xiàn)實(shí)與規(guī)范之間的沖突的客觀性，超越所謂“良性違憲”來(lái)看待“良性違憲”的現(xiàn)象，結(jié)論有三點(diǎn)：一是改革于法有據(jù)首先就是要遵循憲法基本精神和原則；二是改革過(guò)程中，要運(yùn)用好憲法解釋等方式及時(shí)發(fā)展憲法以適應(yīng)社會(huì)變化的需要；三是及時(shí)進(jìn)行法律法規(guī)的立、改、廢，總結(jié)吸收改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）實(shí)施行政體制改革要運(yùn)用法治思維和法治方式

從依法治國(guó)方略的提出到“運(yùn)用法治思維和法治方式”的提出，表明了執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。這個(gè)要求就意味著，在進(jìn)一步深化改革、促進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中，各級(jí)政府不僅要有創(chuàng)新思維、管理思維，還要強(qiáng)化法治思維，謀求新時(shí)期行政能力的提升，各項(xiàng)工作必須在憲法和法律范圍內(nèi)開(kāi)展，尤其是與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，更加需要堅(jiān)持依法行政。法治思維強(qiáng)調(diào)理念層面，法治方式是強(qiáng)調(diào)行動(dòng)層面。用法治思維化解糾紛，更有利于妥善解決群眾實(shí)際問(wèn)題，更有利于增進(jìn)社會(huì)諒解，促進(jìn)社會(huì)和諧。

行政體制改革要以法治思維和法治方式推進(jìn)，并遵循法定程序。人類的法治實(shí)踐表明，權(quán)力行使的程序?qū)s束公權(quán)力具有工具價(jià)值。正當(dāng)法律程序有助于保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。設(shè)計(jì)嚴(yán)密、合理，充分體現(xiàn)各方面要求的程序，是保障行政權(quán)力得以正確行使，保障相對(duì)人合法權(quán)利的最有效措施。正當(dāng)法律程序要求行政主體不偏不倚地進(jìn)行裁量行政，它給予當(dāng)事人要求進(jìn)行聽(tīng)證、參與權(quán)力行使的機(jī)會(huì)，規(guī)定了行政主體的表明身份、告知理由、說(shuō)明依據(jù)等程序公開(kāi)的義務(wù)，從而保證行政權(quán)力得以公正、公平、公開(kāi)的行使，防止權(quán)力被濫用，促進(jìn)實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于改革行為來(lái)說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政體制改革的程序保障和程序規(guī)范，可以設(shè)定以下一些基本的程序制度：如專家論證、行政改革主體說(shuō)明理由、行政體制改革規(guī)劃公開(kāi)討論、上級(jí)部門備案審查等。

（四）對(duì)地方行政體制改革成果及時(shí)地進(jìn)行總結(jié)并制度化提煉

毋庸置疑，改革和法治確實(shí)存在緊張關(guān)系。隨著改革的深入人們逐漸清晰地認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，并尋求解決的方案。法律自身的悖論不等于改革創(chuàng)新就不受憲法和法律的約束，法治對(duì)于改革創(chuàng)新也要有適度的寬容。型塑行政體制改革的合法性，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)改革成果及時(shí)地進(jìn)行制度化提煉和提升。

概而言之，行政體制改革的法治化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。政府改革、創(chuàng)新既是行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，同時(shí)在本質(zhì)上，又是政府的常態(tài)。近現(xiàn)代法治確立后，包含行政體制改革在內(nèi)的政府改革必須要與法治的要求相契合。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，政府改革創(chuàng)新將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。改革作為政府的一種自我革命，不可避免地會(huì)與法治相抵觸。伴隨著改革的不斷深入，各種問(wèn)題的凸顯使人們一方面深刻地認(rèn)識(shí)到了這種矛盾和沖突；另一方面更加清晰地認(rèn)識(shí)到了以法治方式推進(jìn)政府改革的必要性。作為權(quán)力的一種常態(tài)，一切改革、創(chuàng)新納入法治化的軌道，各類主體依法進(jìn)行改革、變革，是法治的要義所在。

二、我國(guó)行政體制改革基本內(nèi)容的法理分析

法治的要義是約束政府權(quán)力?！胺ㄖ我馕吨娜炕顒?dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約，這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見(jiàn)到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)識(shí)規(guī)劃個(gè)人事務(wù)?！保?］因而，法治天然地與圍繞政府活動(dòng)的相關(guān)問(wèn)題發(fā)生聯(lián)系：如權(quán)力界限、體制、權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制和方式等，行政體制改革是政府改革的重要內(nèi)容，從法律視角審視行政體制改革意義重大。

（一）行政體制改革意味著重構(gòu)行政主體

行政體制改革意在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。在我國(guó)，行政體制改革一直被人們稱為機(jī)構(gòu)改革，甚至等同于機(jī)構(gòu)改革。其主要原因是：機(jī)構(gòu)改革一直被作為我國(guó)行政體制改革的突破口、作為政府理順與市場(chǎng)關(guān)系的切入點(diǎn)。迄今為止，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了七次。經(jīng)過(guò)了幾次改革，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量在減少，結(jié)構(gòu)也在優(yōu)化。進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，圍繞著優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理層次、工作流程進(jìn)行，并完善行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間相互協(xié)調(diào)、相互制約的職能運(yùn)行機(jī)制。無(wú)疑，行政體制改革對(duì)重塑行政主體提出了深刻要求。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變意味著重新界定行政權(quán)力和權(quán)限

政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的重要內(nèi)容。我國(guó)在1988年首次明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的改革任務(wù)和目標(biāo)，此后，歷次行政體制改革都關(guān)涉政府職能的轉(zhuǎn)變。改革前期主要是基于加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要而向市場(chǎng)和企業(yè)釋放了部分權(quán)力，改革后期主要表現(xiàn)為政府對(duì)公共服務(wù)職能的關(guān)注。尤其是2003年以后，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能日益加強(qiáng)。目前，我國(guó)還需要進(jìn)一步健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)的行政職能體系，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系仍然沒(méi)有理順，政府的宏觀調(diào)控方式有待改進(jìn)。深入調(diào)整政府和市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各種積極因素，使其各盡其責(zé)，市場(chǎng)的歸于市場(chǎng)，政府的歸于政府。這一切都離不開(kāi)法律的作用。從實(shí)質(zhì)來(lái)看，轉(zhuǎn)變政府職能就是對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人之間的權(quán)力（利）與自由的重新配置。

（三）政府管理方式創(chuàng)新離不開(kāi)法律的引領(lǐng)和規(guī)范

行政體制改革離不開(kāi)政府管理方式的創(chuàng)新，創(chuàng)新政府管理方式，政府應(yīng)該減少對(duì)市場(chǎng)主體的直接管理，更多地運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)，更多地運(yùn)用間接手段，從而以更為靈活、也更有效率的方法進(jìn)行政府宏觀調(diào)控。這些手段要符合法律精神，也依賴法律保障。政府要轉(zhuǎn)變行政方式，由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政，這就是要依法行政。推行公開(kāi)化和信息化管理，這即是行政民主、行政效率的要求，也是法治的要求。在我國(guó)，進(jìn)一步保障公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)、對(duì)重大公共項(xiàng)目決策的參與權(quán)，還需要法律的明確規(guī)定和法律的有效實(shí)施。

三、我國(guó)行政體制改革存在的主要問(wèn)題

總體來(lái)看，我國(guó)行政體制改革的路徑是自上而下的政府主導(dǎo)推進(jìn)型。回顧行政體制改革的歷程，改革由政府自上而下、運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)，改革很長(zhǎng)時(shí)期游離于法律之外，法律的作用沒(méi)有充分顯現(xiàn)，改革過(guò)程中的許多問(wèn)題由此產(chǎn)生。

（一）行政機(jī)制改革缺乏法律規(guī)范導(dǎo)致改革動(dòng)力不足

作為現(xiàn)代化后發(fā)型國(guó)家，中國(guó)的行政體制改革無(wú)疑是政府的自我革命，行政體制改革的動(dòng)因來(lái)自于社會(huì)的需要，也來(lái)自于改進(jìn)政府管理的需要。由于過(guò)去的行政機(jī)制改革都是政府由上而下推進(jìn)的，政府既是改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是改革的直接對(duì)象，政府既是改革的主體也是改革的客體，角色悖論在一定意義上阻礙著改革進(jìn)程。由于改革缺乏頂層、總體設(shè)計(jì)和制度規(guī)范，當(dāng)改革進(jìn)行到一定深度，就會(huì)體現(xiàn)出動(dòng)力不足的問(wèn)題。［5］總體來(lái)看，政府主導(dǎo)推進(jìn)型的改革有其優(yōu)勢(shì)，但更有顯著的不足，由于改革的過(guò)程、結(jié)果都缺乏法律的支持和保障，在很大程度上，改革是否能成功，要依賴改革實(shí)踐者的個(gè)人素質(zhì)、魄力，依賴社會(huì)的認(rèn)可。因此，改革方案的理性化程度、改革成果的鞏固程度都會(huì)因法律的缺席受到嚴(yán)重影響。

（二）組織法制體系不健全產(chǎn)生的行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與膨脹交替循環(huán)現(xiàn)象

縱觀行政機(jī)構(gòu)改革，其主要問(wèn)題表現(xiàn)為精簡(jiǎn)與膨脹交替。形成這一狀況的根本原因在于，行政機(jī)構(gòu)改革缺乏法律依據(jù)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與變更缺乏法律約束，相關(guān)的基本組織法制體系不健全。行政體制改革的法制建設(shè)滯后，不利于行政管理的法治化，也不利于制度化、常態(tài)化推進(jìn)行政改革。政府機(jī)構(gòu)之所以精簡(jiǎn)后輕松地再膨脹，就是由于行政內(nèi)部的員額控制沒(méi)有遵循法定原則，針對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府職能、人員變動(dòng)的變更，行政機(jī)關(guān)有很大的自由裁量權(quán)力，不接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束，從而欠缺外部的制約力量和糾錯(cuò)機(jī)制。同時(shí)，關(guān)于中央政府組成和地方政府構(gòu)成的相關(guān)法律規(guī)定太過(guò)原則，中央和地方間的事權(quán)范圍多缺乏詳細(xì)的法律依據(jù)，中央和地方的事權(quán)劃分在實(shí)踐中主要依靠政策的調(diào)整，導(dǎo)致隨意性過(guò)大。以上因素，都使得行政改革陷入放權(quán)——膨脹——收權(quán)——放權(quán)的循環(huán)。

（三）對(duì)地方政府改革經(jīng)驗(yàn)提煉、提升不夠源自于改革缺乏法律引領(lǐng)

綜觀行政體制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，改革由立法啟動(dòng)，改革的設(shè)計(jì)、程序、保障等方面全方位地實(shí)行法治化，而不是由行政機(jī)關(guān)自己來(lái)設(shè)計(jì)、主導(dǎo)改革。從我國(guó)的行政體制改革歷程來(lái)看，由于缺乏對(duì)改革的法制設(shè)計(jì)，各地方探索改革、創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、提煉沒(méi)有得到重視。這與行政體制改革程序缺乏法治化、改革沒(méi)有納入法治軌道有密切關(guān)聯(lián)，即改革中法律的引領(lǐng)和保障欠缺。憲法、行政組織法、行政編制法等關(guān)于政府職能配置的法律規(guī)定的不完善，不利于對(duì)行政體制改革的保障。在實(shí)踐中，法律供給不足使得中央與地方關(guān)系長(zhǎng)期呈現(xiàn)出復(fù)雜的不確定樣態(tài)，并形成了對(duì)行政體制改革推進(jìn)的直接障礙。

四、深化行政體制改革的法治化路徑

行政體制改革法治化就是通過(guò)各種法律、法規(guī)規(guī)范改革事務(wù)，國(guó)家各項(xiàng)改革工作依法進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)行政改革和行政管理的規(guī)范化和制度化。在我國(guó)，推進(jìn)行政體制改革法治化，就是要通過(guò)完善法律法規(guī)，規(guī)范改革主體的權(quán)力、職責(zé)、程序和方式，實(shí)現(xiàn)責(zé)任明晰，通過(guò)制度、規(guī)范使得行政體制改革獲得持續(xù)性的動(dòng)力。把改革、創(chuàng)新納入法治的軌道，推進(jìn)行政體制改革法治化建設(shè)，最大限度避免改革出現(xiàn)失誤，為改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造穩(wěn)定的秩序和良好的環(huán)境。

（一）以依法重塑政府與公民關(guān)系為動(dòng)力機(jī)制推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

法治要求公權(quán)力妨礙到個(gè)人自由時(shí)必須有既定的、明確的法律依據(jù)，還要求加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的外部監(jiān)督。在政府積極行政時(shí)代，一方面，“法無(wú)禁止即可為”的要求，對(duì)于市場(chǎng)主體而言，就是為了調(diào)動(dòng)其積極性，從而更加有效地促使市場(chǎng)發(fā)揮作用。另一方面，“法無(wú)授權(quán)即禁止”的要求，對(duì)于公權(quán)力來(lái)說(shuō)，就是要求公權(quán)力積極履行職責(zé)，積極為社會(huì)謀福利，這是實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)在要求。公權(quán)力既主動(dòng)進(jìn)行自我約束又積極履行職責(zé)，這既是中國(guó)推進(jìn)行政法治的宗旨，也是中國(guó)行政體制改革和行政法治的目標(biāo)。踐行“法無(wú)禁止即可為、法無(wú)授權(quán)即禁止”，既有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也有利于重新調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，從而有利于塑造有限的、有能力的政府。通過(guò)法治途徑，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系，是我國(guó)行政體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)，同樣需要長(zhǎng)期的、艱難的歷史過(guò)程。

程序權(quán)利既為體現(xiàn)公民人格尊嚴(yán)、保障公民權(quán)利而設(shè)，也為約束公權(quán)力而設(shè)。重塑政府與公民的關(guān)系，健全行政體制改革的程序，加強(qiáng)行政體制改革的程序法制建設(shè)，是我國(guó)行政法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也為深入推進(jìn)行政體制改革所必需。在行政法上，相對(duì)人的程序權(quán)利是指為了監(jiān)督、制約行政權(quán)力，在行政程序中專門為行政相對(duì)人設(shè)定的權(quán)利。普通法系國(guó)家對(duì)于程序的重視由來(lái)已久，這與他們歷史形成的“自然公正”觀念密切關(guān)聯(lián)，在普通法上，自然公正原則強(qiáng)調(diào)：公權(quán)力必須被公正地、遵循正當(dāng)程序地加以行使，尤其是當(dāng)公權(quán)力做出對(duì)當(dāng)事人不利的決定時(shí)必須給予他發(fā)表辯解意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。在行政法上更應(yīng)當(dāng)遵循自然公正、正當(dāng)程序原則。

為保障相對(duì)人的程序權(quán)利，行政主體必須承擔(dān)相應(yīng)的程序義務(wù)，成為義務(wù)主體。程序權(quán)利的獨(dú)立價(jià)值在于：在通過(guò)合法程序參與行政活動(dòng)的過(guò)程中，所有社會(huì)組織、全體公民都可以順暢地向政府提出建議、表達(dá)意見(jiàn)，人們平等地享有為謀取公共利益、謀求共同發(fā)展而貢獻(xiàn)自己才能的機(jī)會(huì)。推進(jìn)行政體制改革程序的法制建設(shè)，就要立足于保護(hù)公民的改革參與權(quán)，深入分析各類行政行為的程序規(guī)則，設(shè)定實(shí)施行政行為的程序標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政行為程序進(jìn)行科學(xué)分類。通過(guò)行政程序立法的完善和行政程序規(guī)則的實(shí)施，確保行政行為的合法、公正。行政決策是現(xiàn)代政府管理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，建立健全行政決策程序機(jī)制，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，同樣，健全改革決策的程序機(jī)制也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，要健全科學(xué)化、民主化決策機(jī)制，完善重大改革事項(xiàng)的集體決策、專家咨詢、社會(huì)公示和聽(tīng)證、決策失誤責(zé)任追究等制度。通過(guò)這些程序制度，提高改革決策的科學(xué)化和民主化水平，使決策更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，增加改革措施的合理性和可行性。

（二）健全行政組織法制以規(guī)范行政主體

在深化行政體制改革過(guò)程中，與行政組織相關(guān)的重大問(wèn)題則必須由憲法和法律進(jìn)行規(guī)范，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在行政組織設(shè)置和編制管理等方面的作用。當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步為國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府制定、完善和修訂各類組織法（或條例），從而更進(jìn)一步明確規(guī)定中央政府及地方各級(jí)政府組成部門的職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序等，可以考慮增加有關(guān)權(quán)限劃分、組織調(diào)整程序、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的具體內(nèi)容，可以以法律、法規(guī)的形式確定各級(jí)政府和政府部門的機(jī)構(gòu)、職能和編制等。

行政體制改革要突出行政組織法的作用，要通過(guò)加強(qiáng)行政立法體系建設(shè)，使行政組織立法體系更加具有合理性和可行性。轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順職責(zé)分工，降低行政成本，都需要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制的科學(xué)化、法定化，并依法恰當(dāng)劃分中央與地方之間、地方各級(jí)政府之間在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等政府職能方面的權(quán)責(zé)界限。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都有賴于行政組織法制建設(shè)的進(jìn)一步完善。

以行政服務(wù)中心運(yùn)行為例。本世紀(jì)初，全國(guó)各地政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)紛紛建立，給行政管理體制注入了強(qiáng)勁的活力。運(yùn)行多年來(lái)，行政服務(wù)中心在實(shí)踐中顯現(xiàn)出了一些問(wèn)題，需要加以重視和解決。這些問(wèn)題是：第一，推動(dòng)改革的個(gè)人因素帶有很大的不穩(wěn)定性和非持續(xù)性。第二，行政服務(wù)中心法律定位不明確。第三，雙重管理制度容易形成政務(wù)服務(wù)中心工作體制不順，力度不夠。第四，政府服務(wù)功能前移暴露了結(jié)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要有三個(gè)方面：第一，作為我國(guó)行政體制改革的新生事物，政務(wù)中心的建設(shè)缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)范和要求，各地對(duì)于政務(wù)服務(wù)中心改革、發(fā)展過(guò)程中遇到的深層困難，難以運(yùn)用現(xiàn)行的體制框架和法律加以解決。第二，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有明確地規(guī)定政務(wù)中心的執(zhí)法主體資格，也沒(méi)有賦予政務(wù)中心新的相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，行政合法性受到質(zhì)疑，影響了其作用的發(fā)揮。第三，政務(wù)中心權(quán)威尚有待于提高。“由于沒(méi)有法律法規(guī)提供的堅(jiān)強(qiáng)保障，作為改革的產(chǎn)物、作為新生事物，政務(wù)服務(wù)中心普遍存在著職責(zé)不明、級(jí)別不高、手段欠缺等問(wèn)題，同時(shí)，政務(wù)中心作用的發(fā)揮一直以來(lái)主要取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)以及態(tài)度?！保?］

（三）深化行政審批制度改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)

行政審批制度是現(xiàn)代國(guó)家最重要的政府規(guī)制手段，對(duì)于克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)社會(huì)秩序具有積極作用。然而行政審批設(shè)置不合理會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失去活力，政府喪失公信力。推進(jìn)行政審批制度改革，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹《行政許可法》，在充分運(yùn)用行政審批這一行政管理手段的同時(shí)，對(duì)行政審批行為進(jìn)行規(guī)范，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展需要，調(diào)整行政審批的范圍，取消不必要的審批制度，對(duì)行政審批的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

（四）強(qiáng)化行政執(zhí)法體制改革的法律保障

我國(guó)行政體制改革當(dāng)前以行政執(zhí)法體制改革為突破口。為實(shí)現(xiàn)各改革領(lǐng)域、范圍，各項(xiàng)改革措施的有機(jī)銜接，應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)立法以鼓勵(lì)、支持行政執(zhí)法體制改革的探索和試點(diǎn)，整體規(guī)劃行政執(zhí)法體制改革。法律的主要內(nèi)容是明確授權(quán)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在嚴(yán)格履行報(bào)批程序的基礎(chǔ)上可以進(jìn)行行政執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)，通過(guò)法律鞏固和推廣實(shí)踐證明有效的改革措施，如執(zhí)法重心下移、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政府績(jī)效考評(píng)的方法體系等，同時(shí)，依法鼓勵(lì)各地方各部門在相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、集中處罰權(quán)等方面，進(jìn)行新的改革措施的探索實(shí)踐。

（五）及時(shí)將地方改革的成功經(jīng)驗(yàn)上升為制度

幾十年來(lái)，在現(xiàn)有的國(guó)家制度框架內(nèi)，各級(jí)地方政府積極進(jìn)行改革創(chuàng)新和探索，取得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，但是由于缺乏制度層面的保障，一些成熟的地方經(jīng)驗(yàn)難以得到復(fù)制和推廣，也使得在某些關(guān)鍵領(lǐng)域的地方創(chuàng)新和突破的動(dòng)力顯現(xiàn)不足。這就需要從國(guó)家層面加強(qiáng)地方政府改革和體制改革的整體戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，善于不斷總結(jié)各級(jí)政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法律法規(guī)，及時(shí)通過(guò)法律的立、改、廢，使其上升為比較成熟的制度安排，既為政府改革創(chuàng)新提供良好的制度保障，也為持續(xù)深化行政體制改革提供持續(xù)性動(dòng)力。

［1］郝鐵川.論良性違憲［J］.法學(xué)研究，1996（4）.

［2］童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法［J］.法學(xué)研究，1996（6）：24.

［3］韓大元.社會(huì)變革與憲法的社會(huì)適應(yīng)性——評(píng)郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論［J］.法學(xué)，1997（5）.

［4］王人博.法治論［M］.山東：山東人民出版社，1998.

［5］王佑啟.行政體制改革的法治化［J］.法學(xué)評(píng)論，2014（6）.

［6］王佑啟.論行政體制改革與行政法制［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.