姚 振，鄭曙村

(曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826)

公共行政

國(guó)家自主性視野下我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)路

姚 振，鄭曙村

(曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826)

國(guó)家治理現(xiàn)代化是中國(guó)當(dāng)前發(fā)展亟需解決的問(wèn)題。在對(duì)學(xué)界關(guān)于“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的概念進(jìn)行梳理和評(píng)析的基礎(chǔ)上，試圖從本質(zhì)屬性、涉及領(lǐng)域、具體內(nèi)容等方面重新闡釋?zhuān)\(yùn)用國(guó)家自主性理論為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供理論指導(dǎo)，主張建立有限合理的國(guó)家自主性，并提出抑制專(zhuān)斷性權(quán)力，增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力和建立“中性政府”三條實(shí)踐路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

國(guó)家自主性；國(guó)家治理現(xiàn)代化；專(zhuān)斷性權(quán)力；基礎(chǔ)性權(quán)力

黨的十八屆三中全會(huì)將全面深化改革的總目標(biāo)確定為：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！皣?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，這實(shí)際上是在國(guó)家建設(shè)問(wèn)題上提出了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的重大課題。如何推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化？這有待我們進(jìn)行探索和研究。國(guó)家自主性理論是現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中解釋性很強(qiáng)的理論。這一理論對(duì)當(dāng)下我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了某種理論依據(jù)和思路啟示。本文擬從國(guó)家自主性的獨(dú)特視角提出推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)路。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的概念厘清

“國(guó)家治理現(xiàn)代化”作為一個(gè)新的概念和命題，對(duì)其如何理解，目前學(xué)界爭(zhēng)議較大，需要進(jìn)一步厘清。界定“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，首先需要明確“國(guó)家治理”?！皣?guó)家治理”是對(duì)“國(guó)家統(tǒng)治”和“國(guó)家管理”兩個(gè)概念進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上形成的。國(guó)家統(tǒng)治與國(guó)家管理都依靠國(guó)家暴力機(jī)器，通過(guò)強(qiáng)制手段維持社會(huì)秩序，而不考慮公眾是否接受認(rèn)可制定的相關(guān)政策。國(guó)家治理則是以民主、合作為基礎(chǔ)通過(guò)談判協(xié)商來(lái)維持社會(huì)秩序。國(guó)家治理是一個(gè)自上而下與自下而上交相互動(dòng)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多種力量之間的合作與管理，各相關(guān)主體通過(guò)合作、協(xié)商求同存異，在確立共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，尋求實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

中國(guó)共產(chǎn)黨人的國(guó)家治理不同于西方的國(guó)家治理理論。它在遵循馬克思主義國(guó)家理論邏輯(國(guó)家的職能由政治統(tǒng)治與政治管理有機(jī)組成)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情和當(dāng)今的時(shí)代特征，提出符合中國(guó)人民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益的國(guó)家治理理論。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期探索中確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合的國(guó)家治理總體戰(zhàn)略。因此中國(guó)共產(chǎn)黨人的國(guó)家治理的基本含義就是，在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的話(huà)語(yǔ)語(yǔ)境和話(huà)語(yǔ)系統(tǒng)中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政。[1]

關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的涵義，學(xué)術(shù)界中主要有以下幾種觀點(diǎn)：

一是國(guó)家建設(shè)特征論。從現(xiàn)代國(guó)家的一般特征的角度理解，現(xiàn)代國(guó)家的特征是民主、法治、科學(xué)和文明等，國(guó)家治理的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為民主化、法治化、科學(xué)化和文明化。這“四化”既是現(xiàn)代化的內(nèi)容要素，同時(shí)也是衡量現(xiàn)代化的綜合標(biāo)準(zhǔn)。如俞可平指出，民主化是衡量一個(gè)國(guó)家治理是否現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。“即公共治理和制度安排，都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位”。[2]陳亮、王彩波認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上就是厘清政府在國(guó)家治理過(guò)程中的本職工作，推進(jìn)政府在公共事務(wù)治理上制定決策與執(zhí)行決策能力的民主化、法治化、科學(xué)化。[3]

二是制度化論。國(guó)家治理現(xiàn)代化是制度層面的現(xiàn)代化，而過(guò)去的“四個(gè)現(xiàn)代化”(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技)實(shí)質(zhì)上是器物的現(xiàn)代化。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家治理制度化，是一個(gè)國(guó)家的制度安排和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。虞崇勝認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化，離不開(kāi)治理現(xiàn)代化，更離不開(kāi)制度的現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目的和歸宿是為了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。[4]包心鑒指出，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須以制度現(xiàn)代化為基礎(chǔ)和前提，即在全面深化改革中不斷增強(qiáng)我國(guó)各項(xiàng)制度的人民性、適應(yīng)性、包容性等本質(zhì)屬性和制度張力。[5]

三是法治論。該觀點(diǎn)也是從制度的角度理解國(guó)家治理現(xiàn)代化，但突出法治的特性。使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法治方式治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。張文顯認(rèn)為，法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式，實(shí)行法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現(xiàn)‘良法善治’的要求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。[6]

四是政治現(xiàn)代化論。國(guó)家治理現(xiàn)代化，是上層建筑的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是中國(guó)特色的政治現(xiàn)代化。胡偉認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，屬于政治發(fā)展的范疇，政治發(fā)展就是解決從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的過(guò)渡，就是要實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化。[7]竹立家認(rèn)為，要有效地推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，意識(shí)形態(tài)的明確性和核心價(jià)值的堅(jiān)定性具有重大意義，是我國(guó)未來(lái)沿著社會(huì)主義改革道路奮然前行的基本前提，是凝聚民心的基礎(chǔ)性工程。[8]

五是治理轉(zhuǎn)型論。從治理體系轉(zhuǎn)型的視角看，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就是一個(gè)從傳統(tǒng)治理體系轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代治理體系、穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史過(guò)程。還有的認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是從國(guó)家統(tǒng)治向國(guó)家管理再向國(guó)家治理的發(fā)展過(guò)程。唐天偉認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，首先轉(zhuǎn)變治理模式由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理；其次改變治理方式由人治變?yōu)榉ㄖ?，?shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府所普遍實(shí)施的治理模式和治理方式。

上述學(xué)者雖然力圖從不同角度揭示國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，有些還不同程度地觸及了國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容和基本特征，可是由于認(rèn)識(shí)的局限性，他們往往把國(guó)家治理現(xiàn)代化局限于某一領(lǐng)域和某一特征對(duì)其進(jìn)行定義，沒(méi)有能夠深刻而全面地確定國(guó)家治理現(xiàn)代化的含義。筆者認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化從本質(zhì)屬性上說(shuō)是制度化，涉及的領(lǐng)域是國(guó)家政治領(lǐng)域。理解國(guó)家治理現(xiàn)代化需要從以下兩個(gè)角度加以界定。首先，國(guó)家治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是屬于制度的現(xiàn)代化。通常，我們可以把“現(xiàn)代化”理解為自近代以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程?，F(xiàn)代化涉及到人類(lèi)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的深刻變化，有物質(zhì)層面的物質(zhì)文明飛躍，有精神層面的思想觀念的升華，還有介于物質(zhì)和精神之間的制度體系的現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)際上涉及的是現(xiàn)代化在制度層面的基本要求，也就是治理制度的現(xiàn)代化。我們黨已經(jīng)提出物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)，現(xiàn)在提出的國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)制度文明問(wèn)題。制度文明是指社會(huì)制度的進(jìn)步,是制度變遷和創(chuàng)新的積極成果。它與精神文明不同，精神文明屬于社會(huì)意識(shí)范疇,是人類(lèi)改造主觀世界的成果。其次，國(guó)家治理現(xiàn)代化是政治領(lǐng)域的現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是國(guó)家制度的現(xiàn)代化，這個(gè)制度現(xiàn)代化不是一切領(lǐng)域里的制度現(xiàn)代化，主要應(yīng)該是政治領(lǐng)域的制度現(xiàn)代化，是國(guó)家上層建筑體系的制度現(xiàn)代化?！爸贫染褪钦紊蠈咏ㄖ?。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就是政治現(xiàn)代化，而且這個(gè)現(xiàn)代化才是最重要的?！盵9]在政治現(xiàn)代化中，最關(guān)鍵的是法治化。基于這個(gè)認(rèn)識(shí)可以把國(guó)家治理現(xiàn)代化作以下界定：國(guó)家治理現(xiàn)代化就是治國(guó)理政的國(guó)家制度的現(xiàn)代化，是指通過(guò)不斷完善和創(chuàng)新國(guó)家制度和法律，使國(guó)家治理者善于依靠法治思維和法治方式來(lái)治理國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、民主化、規(guī)范化、程序化，并把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能。

從國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容來(lái)看，包括國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系在我國(guó)是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各個(gè)領(lǐng)域行使國(guó)家權(quán)力、治國(guó)理政、維護(hù)公共秩序、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一整套制度設(shè)計(jì)和制度安排。它涉及到國(guó)家管理的各個(gè)領(lǐng)域的體制機(jī)制安排和法律規(guī)范。這些制度規(guī)范涉及的領(lǐng)域包括：政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大領(lǐng)域，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化也就是正確地定位政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自的角色，處理好三者的關(guān)系，使政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理各負(fù)其責(zé)、各展其能、協(xié)同共治、實(shí)現(xiàn)良治。

國(guó)家治理能力是指國(guó)家通過(guò)運(yùn)行國(guó)家治理體系充分向社會(huì)輸出治理功效，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的行動(dòng)力。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化主要是強(qiáng)調(diào)國(guó)家制度的貫徹執(zhí)行更加符合有效性、透明性、公平性、協(xié)調(diào)性，從而使治理體系的效能得到充分釋放，提升國(guó)家治理水平。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度關(guān)乎治理體系的效能轉(zhuǎn)換的大小。我國(guó)只有實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化才能將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能，讓各種治理主體在多元治理中迸發(fā)出生機(jī)與活力，充分調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。國(guó)家治理體系解決的是國(guó)家治理的制度性框架問(wèn)題，它構(gòu)成了國(guó)家治理的“骨骼”；國(guó)家治理能力則是為了解決將國(guó)家治理體系的獨(dú)特功能轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能問(wèn)題，它構(gòu)成國(guó)家治理的“血肉”。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，國(guó)家治理體系的完善與國(guó)家的治理能力提高，是一個(gè)硬幣的正反兩面。只有推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化；反之，國(guó)家治理能力的提高有助于國(guó)家治理體系的完善。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的一環(huán)是保持政府的權(quán)威。現(xiàn)代社會(huì)中一個(gè)有權(quán)威的政府是一個(gè)具有公信力的政府，是一個(gè)清正廉明的政府，因此防止權(quán)力的腐敗，讓人民監(jiān)督政府，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，借此保持政府的人民性，讓政府真正為人民服務(wù)，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、國(guó)家自主性思想的源與流

國(guó)家治理體系的建立和完善有助于為國(guó)家治理提供制度保障，國(guó)家治理能力的提高則有助于將國(guó)家治理體系的獨(dú)特功能轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。國(guó)家自主性理論與國(guó)家治理現(xiàn)代化理論存在著內(nèi)在契合:國(guó)家治理體系的制度保障使國(guó)家自主性得以存在，國(guó)家治理能力則確保國(guó)家自主性行為的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家自主性是西方馬克思主義者在20世紀(jì)70年代提出的重要概念，對(duì)現(xiàn)代西方國(guó)家學(xué)說(shuō)產(chǎn)生了廣泛影響。但關(guān)于國(guó)家自主性的探討，最早可以追溯到黑格爾在《法哲學(xué)原理》中關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的論述。由于國(guó)家現(xiàn)象的復(fù)雜性和人們觀察分析國(guó)家現(xiàn)象的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法的差異，人們對(duì)于國(guó)家自主性的含義有著迥然相異的看法。通過(guò)梳理學(xué)者們的國(guó)家自主性理論,可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)國(guó)家自主性的研究從總體上看，可以分為馬克思主義的國(guó)家自主性和非馬克思主義的國(guó)家自主性?xún)纱箢?lèi)。馬克思主義國(guó)家自主性是源于馬克思的，從馬克思主義到西方馬克思主義一脈相承的，均以國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系為基本分析框架的國(guó)家自主性。

就非馬克思主義的國(guó)家自主性來(lái)說(shuō)，其對(duì)于國(guó)家自主性的定義，具有代表性的主要是黑格爾和亨廷頓。黑格爾從精神合理性的角度出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家是絕對(duì)精神的自我實(shí)現(xiàn)，主張國(guó)家決定社會(huì)?！笆忻裆鐣?huì)代表的是特殊性，是不同個(gè)人和團(tuán)體特殊利益，而國(guó)家代表了一種普遍性，反映普遍的利益和意識(shí)?！盵10]亨廷頓則將自主性與國(guó)家制度聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)所達(dá)到的政治共同體的水平，反映了該社會(huì)的各種社會(huì)勢(shì)力和政治制度之間的關(guān)系，政治制度對(duì)各種社會(huì)勢(shì)力的超越，就是國(guó)家的自主性。[11]4

馬克思主義的國(guó)家自主性是馬克思主義者運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義，結(jié)合不同時(shí)期的社會(huì)政治實(shí)際，從不同角度研究和發(fā)展了的馬克思主義國(guó)家理論。馬克思和恩格斯在分析公共利益與特殊利益矛盾的基礎(chǔ)上提出“國(guó)家相對(duì)獨(dú)立性”，他們認(rèn)為，正是由于特殊利益和共同利益之間的這種矛盾，共同利益才采取國(guó)家這種與實(shí)際的單個(gè)利益和全體利益相脫離的獨(dú)立形式，同時(shí)采取虛幻的共同體的形式。[12]簡(jiǎn)單的說(shuō)就是公共利益借由國(guó)家這個(gè)虛幻的共同體實(shí)現(xiàn)了對(duì)特殊利益的超越。新馬克思主義學(xué)派密里本德試圖從統(tǒng)治階級(jí)與國(guó)家關(guān)系的角度來(lái)界定國(guó)家自主性，他認(rèn)為，如果國(guó)家要為實(shí)際上是擁有不同的和互相沖突的利益的資產(chǎn)階級(jí)的不同成分和不同部分進(jìn)行調(diào)解和調(diào)停的話(huà)，那么國(guó)家顯然必須對(duì)‘統(tǒng)治階級(jí)’有一定程度的自主權(quán)。[13]回歸國(guó)家學(xué)派的斯考切波在經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證的基礎(chǔ)上試圖“重新找回國(guó)家”，把國(guó)家自主性看作是“作為一種對(duì)特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國(guó)家可能會(huì)確立并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)?！盵14]新國(guó)家主義學(xué)派的埃文斯用“嵌入式自主性”的概念來(lái)描述和解釋國(guó)家與市場(chǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系。他認(rèn)為單純的國(guó)家自主性或只靠市場(chǎng)的力量都不能推動(dòng)欠發(fā)達(dá)國(guó)家成功實(shí)現(xiàn)工業(yè)化轉(zhuǎn)型，只有國(guó)家在保持自主性的同時(shí)，與市場(chǎng)保持適當(dāng)程度的聯(lián)系，才能有效推動(dòng)國(guó)家的工業(yè)化轉(zhuǎn)型。他主張官僚制度應(yīng)鑲嵌在社會(huì)中，只有官僚自主性與社會(huì)鑲嵌性相結(jié)合，才能有效推動(dòng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著國(guó)家自主性理論的引入，國(guó)內(nèi)學(xué)者一般從國(guó)家出于對(duì)公共利益的追求而具有超越于社會(huì)各階級(jí)的自主性出發(fā)來(lái)理解這一概念。比較有代表性的是孫立平，他認(rèn)為，國(guó)家對(duì)于各種社會(huì)力量的超越性就是國(guó)家自主性，一屆政府一旦上臺(tái)，就會(huì)擁有他的自主性。[15]

以上學(xué)者的研究推動(dòng)了國(guó)家自主性理論的發(fā)展，逐漸豐富了國(guó)家自主性問(wèn)題的內(nèi)涵和研究層次。學(xué)者較為一致的觀點(diǎn)是都將國(guó)家自主性看作是國(guó)家的一個(gè)屬性或制度化特征，即國(guó)家擁有自己的利益和偏好，可以做出不同于階級(jí)、階層甚至社會(huì)的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益或偏好。但國(guó)家自主性理論仍存在許多爭(zhēng)議：

一是關(guān)于“國(guó)家中心論”與“社會(huì)中心論”之間不同研究路徑的分歧。作為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不同解釋路徑，國(guó)家中心論與社會(huì)中心論都不應(yīng)走向極端，物極必反，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家或社會(huì)中的任何一方都不可能使兩者之間的關(guān)系得到正確處理?；貧w國(guó)家學(xué)派雖然對(duì)社會(huì)中心論進(jìn)行了矯正和批判，但理論的演繹也因此走向極端。

二是關(guān)于“國(guó)家自主性”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在爭(zhēng)議，對(duì)于國(guó)家自主性的基本屬性仍未達(dá)成共識(shí)。國(guó)家自主性中國(guó)家究竟是凌駕于統(tǒng)治階級(jí)之上還是對(duì)社會(huì)各階級(jí)、階層、利益集團(tuán)的超越。國(guó)家自主性是否僅僅存在于資本主義國(guó)家還是所有國(guó)家所固有的基本屬性。

通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于國(guó)家自主性的論述，本文將國(guó)家自主性界定為國(guó)家作為社會(huì)公共利益的代表，獨(dú)立于社會(huì)各利益集團(tuán)之外，可以排除外界干擾，通過(guò)國(guó)家能力的運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益的能力。按照這一定義，國(guó)家自主性包括以下兩方面的因素：

第一，不同利益主體之間的利益差異是國(guó)家自主性存在的根源。隨著生產(chǎn)力和社會(huì)分工的發(fā)展，出現(xiàn)了私有制，人們的一切活動(dòng)圍繞利益展開(kāi)。由于需求不同，人們追求的利益也不相同。因此不同利益主體之間產(chǎn)生了利益差別，乃至沖突。國(guó)家由此產(chǎn)生，國(guó)家自主性成為必要。國(guó)家自主性伴隨國(guó)家始終，貫穿國(guó)家產(chǎn)生，發(fā)展，消亡的整個(gè)過(guò)程。

人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史是社會(huì)各利益主體不斷博弈的過(guò)程。各利益主體在追逐和維護(hù)自身利益時(shí)不可避免與其他利益主體發(fā)生沖突，但在一定的條件下這種沖突可以緩和。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家自主性在不同時(shí)期具有不同的表現(xiàn)形式。和平時(shí)期，自主性在很大程度上反映了統(tǒng)治階級(jí)的利益和偏好；而在沖突時(shí)期，社會(huì)矛盾尖銳，階級(jí)利益對(duì)立，為了不使社會(huì)在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中被消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，來(lái)緩和沖突，把沖突控制在安全的范圍之內(nèi)，這時(shí)國(guó)家具有高度自主性。國(guó)家的行為既反映了統(tǒng)治階級(jí)的利益，又反映了被統(tǒng)治階級(jí)的利益，國(guó)家儼然成為全民的代表。

第二，國(guó)家能力是實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)國(guó)家秩序的保障，國(guó)家自主性通過(guò)國(guó)家能力來(lái)體現(xiàn)。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家自主性應(yīng)包括兩部分，一部分是對(duì)公共利益的追求和維護(hù)，另一部分是實(shí)現(xiàn)公共利益的能力即國(guó)家能力。兩者緊密相關(guān)，對(duì)公共利益的主張為國(guó)家能力提供價(jià)值指導(dǎo)，國(guó)家能力則保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家自主性正是在二者交融中得以實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。國(guó)家能力在國(guó)家自主性中居于基礎(chǔ)性地位，公共利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵在于國(guó)家能力的強(qiáng)弱。國(guó)家能力主要包括汲取能力、滲透能力、強(qiáng)制能力、調(diào)控能力、合法化能力。由于政府可分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)，這些能力相應(yīng)的可分為央地兩個(gè)層次，這些能力的高低取決于中央與地方的關(guān)系變化。

現(xiàn)階段，進(jìn)入改革深水區(qū)的我國(guó)由于利益關(guān)系的失衡使得國(guó)家自主性出現(xiàn)了雙重困境：國(guó)家自主性過(guò)大與國(guó)家自主性不足共存。國(guó)家自主性過(guò)大意味著國(guó)家權(quán)力過(guò)大，國(guó)家行為不受法律和各種社會(huì)力量的制約。國(guó)家權(quán)力可以分為專(zhuān)斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。我國(guó)國(guó)家權(quán)力過(guò)大的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為國(guó)家過(guò)于倚重專(zhuān)斷性權(quán)力，國(guó)家利用行政權(quán)力強(qiáng)行推行制定的政策法規(guī)，國(guó)家管的過(guò)寬，社會(huì)缺乏自主性。政治上，國(guó)家過(guò)強(qiáng)，社會(huì)過(guò)弱，社會(huì)無(wú)法對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督，使得貪污腐敗現(xiàn)象多發(fā)，影響社會(huì)穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)上，國(guó)家過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)的微觀行為，企業(yè)主動(dòng)性和創(chuàng)造性不足，影響經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。長(zhǎng)此以往，必然造成國(guó)家對(duì)社會(huì)的淹沒(méi)，造成嚴(yán)重的政治后果，進(jìn)而影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。為避免這種狀況的出現(xiàn)惟有抑制專(zhuān)斷性權(quán)力，加強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力，發(fā)展嵌入性自主。國(guó)家自主性不足意味著國(guó)家權(quán)力與各種利益集團(tuán)相結(jié)合，國(guó)家的政策傾向于某些社會(huì)利益集團(tuán)，使得國(guó)家無(wú)法發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益“仲裁者”的作用，最終削弱國(guó)家權(quán)力的公共功能。在處理社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系時(shí)，關(guān)鍵是找好維持社會(huì)與國(guó)家的平衡的中間點(diǎn)。實(shí)際上，社會(huì)的健康發(fā)育與國(guó)家自主性的提高是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程不可缺少的環(huán)節(jié)，平衡好社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系有助于國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此構(gòu)建有限合理的國(guó)家自主性顯得非常必要。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建的一整套制度有助于將國(guó)家自主性限定在合理的范圍內(nèi)，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的自主選擇有效能力。

三、國(guó)家自主性理論下我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)路

(一)抑制專(zhuān)斷性權(quán)力：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

國(guó)家自主性理論將國(guó)家權(quán)力分為專(zhuān)斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，這為我們正確看待和運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，進(jìn)行國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了很好的啟示。國(guó)家有不需要與社會(huì)各階級(jí)、階層或集團(tuán)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)而自主強(qiáng)行行使國(guó)家權(quán)力的權(quán)力，這實(shí)際上體現(xiàn)了國(guó)家暴力工具的本質(zhì)。承認(rèn)國(guó)家專(zhuān)斷性權(quán)力并不意味著允許國(guó)家權(quán)力的恣意妄為?；跈?quán)力具有天然被濫用的屬性，把國(guó)家專(zhuān)斷性權(quán)力納入受制度、法律規(guī)范的框架中來(lái)，建立強(qiáng)有力的約束機(jī)制，這是在提升國(guó)家自主性的同時(shí)必須作出的制度設(shè)計(jì)選擇。在當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下，國(guó)家建構(gòu)的重要任務(wù)就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，防治專(zhuān)斷性權(quán)力任意的危險(xiǎn)性。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”實(shí)質(zhì)上就是實(shí)行依法治國(guó)，讓權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。國(guó)家治理現(xiàn)代化的最終實(shí)現(xiàn)也迫使政府實(shí)行依法行政。依法治國(guó)的前提是科學(xué)立法。雖然我國(guó)建立了較為完備的法律體系，但多半法律是由行政主管部門(mén)先行起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦審查，由國(guó)務(wù)院上報(bào)全國(guó)人大審定成為法律。這些法律在起草時(shí)就帶有明顯的部門(mén)利益，立法過(guò)程中缺乏民主，漠視公民的合法利益，法律的公正性有待提高。這種局面亟需改變，將立法權(quán)還給全國(guó)人大。法律的制定最終需要人來(lái)遵守，在制定的過(guò)程中就應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)、公正的原則，加強(qiáng)群眾的參與，在立法的過(guò)程中進(jìn)行普法，以便得到群眾的認(rèn)可。

加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)的同時(shí)，必須完善法律法規(guī)的監(jiān)督制約機(jī)制。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無(wú)法橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵16]司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道屏障。人民可以借助司法機(jī)關(guān)與政府權(quán)力抗衡從而保障憲法允諾的自由與權(quán)利。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，避免行政權(quán)力干預(yù)司法顯得尤為重要。司法的獨(dú)立性是將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的重要組成機(jī)制。

(二)增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力：發(fā)展“嵌入性自主”，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，提升國(guó)家治理能力

抑制專(zhuān)斷性權(quán)力之后需要強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)。所謂基礎(chǔ)性權(quán)力是指國(guó)家事實(shí)上滲透社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。[17]通過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力，提高國(guó)家治理能力，這是國(guó)家自主性理論為我們進(jìn)行國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供的另一個(gè)努力的方向。現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是加強(qiáng)國(guó)家自主性，將其轉(zhuǎn)變成國(guó)家能力，這對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)尤其重要，它是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，造就國(guó)家繁榮強(qiáng)盛的根本保障。

許多發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家能力整體較弱，且發(fā)展不均衡。尤其是前現(xiàn)代國(guó)家，專(zhuān)斷性權(quán)力很強(qiáng)大，但國(guó)家能力卻很弱。表現(xiàn)之一就是國(guó)家汲取的社會(huì)資源，推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的能力有限。這主要是因?yàn)榛A(chǔ)性權(quán)力弱，國(guó)家滲透社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹國(guó)家決策的能力弱。固然國(guó)家具有自主性，可這種自主性需要借助于社會(huì)發(fā)生作用，一些前現(xiàn)代國(guó)家跟社會(huì)達(dá)成制度化的協(xié)商合作關(guān)系提高國(guó)家的滲透力、汲取力，從而提升發(fā)展的能力，使國(guó)家能力建設(shè)事半功倍。當(dāng)前我國(guó)也面臨著“基礎(chǔ)性權(quán)力”較弱的問(wèn)題，國(guó)家在基層社會(huì)滲透能力不足、貫徹其政治決策能力低下，這已經(jīng)成為抑制我國(guó)國(guó)家能力提升的“短板”，急需補(bǔ)強(qiáng)。加強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)的方向就是發(fā)展“嵌入式自主”，其理念就是改變過(guò)去國(guó)家管理建立在國(guó)家單向度的對(duì)社會(huì)的管制上，國(guó)家把自己作為多元行為主體之一嵌入社會(huì)中，在公共政策制定與執(zhí)行上積極與社會(huì)進(jìn)行合作，形成制度性的互動(dòng)治理體系。這樣既可以形成國(guó)家與社會(huì)的共贏，又可以有效提升基礎(chǔ)性國(guó)家權(quán)力，并轉(zhuǎn)化成更加強(qiáng)大的國(guó)家治理能力。

(三)超越集團(tuán)利益之上：建設(shè)“中性政府”，防治“既得利益集團(tuán)”，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化

國(guó)家自主性的核心理念是國(guó)家作為公平正義的化身超越社會(huì)各種群體或集團(tuán)利益獨(dú)立施政，追求公共利益的最大化。公共性、獨(dú)立性是自主性的內(nèi)在品質(zhì)，國(guó)家自主性大小就是看國(guó)家把持公共目的而獨(dú)立行動(dòng)能力的大小。獨(dú)立追求公共利益的特性要求國(guó)家堅(jiān)持中立性原則，充當(dāng)“中性政府”?！八^中性政府，是指政府對(duì)待社會(huì)各階層的利益沒(méi)有任何差別，這種組織的利益和整個(gè)社會(huì)的利益相重合，也就是說(shuō)，中性政府追求的是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而不是增加它所代表或與之相結(jié)合的特定集團(tuán)的利益?！盵18]這就是說(shuō)，“中性政府”應(yīng)以公共利益、整體利益的最大化為基準(zhǔn)，公正、不偏不倚地協(xié)調(diào)社會(huì)各階層及其利益。“中性政府”建設(shè)要防止政府為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所“俘獲”?！胺渤洚?dāng)某一特定社會(huì)團(tuán)體——家庭、宗族、階級(jí)——的工具的政治組織便談不上自主性和制度化”[11]16政府為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所俘獲，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家都程度不同地存在，在后發(fā)國(guó)家則愈加嚴(yán)重，這是國(guó)家自主性建設(shè)需要高度警惕的。

我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了國(guó)家自主的人民性、公共性的本質(zhì)屬性。但我國(guó)的國(guó)家自主性也面臨著“代理人行為”偏離人民性、公共性而使國(guó)家自主性行為發(fā)生異化的可能性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中在我國(guó)逐漸出現(xiàn)了利益分化，形成了利益群體多元化的格局。保護(hù)和尋求自身利益的企圖使得各利益群體會(huì)力圖對(duì)國(guó)家政策施加某種影響，爭(zhēng)取政策有利于本集團(tuán)。政府能否頂住壓力而不被俘獲這是對(duì)國(guó)家自主性的重大考驗(yàn)。遺憾的是，在一些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“糖衣炮彈”下，有些公共權(quán)力所有者被俘獲，導(dǎo)致公共政策偏向強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。有學(xué)者在評(píng)論公共政策改革不反映公眾利益，而反映既得利益集團(tuán)利益現(xiàn)象時(shí)指出：“無(wú)論這些措施或政策的取向是什么，在利益結(jié)果上幾乎都沒(méi)有太大的差別，該對(duì)誰(shuí)有利還是對(duì)誰(shuí)有利，該對(duì)誰(shuí)不利還是對(duì)誰(shuí)不利。即使是那些在價(jià)值或意識(shí)形態(tài)上會(huì)有很大差別的措施和政策，其最后的利益結(jié)果也還是差不多?！盵19]

當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)急需“去既得利益集團(tuán)化”，擺脫既得利益集團(tuán)對(duì)公共政策的干擾，提高“中性政府”的自主化程度。具體采取“遏制加扶持”的對(duì)策。其一，遏制既得利益集團(tuán)及行為。限制那些憑借著對(duì)公共權(quán)力、國(guó)企資源的壟斷而獨(dú)享壟斷利益的集團(tuán)行為；阻止特殊利益集團(tuán)利用手中掌握的資源操縱、控制政府及其行為，從而消除由利益集團(tuán)主導(dǎo)改革的現(xiàn)象；打擊非法利益集團(tuán)。其二，扶植弱勢(shì)集團(tuán)。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)打破國(guó)企等利益集團(tuán)獨(dú)享公共資源帶來(lái)紅利的利益分配格局，讓全體國(guó)民共享公共資源帶來(lái)的紅利；建立健全弱勢(shì)群體利益表達(dá)機(jī)制和渠道，使之有應(yīng)有的話(huà)語(yǔ)權(quán)，更好地表達(dá)和維護(hù)自己的利益。

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

Approach to Governance Modernization in China under the Perspective of State Autonomy

YAO Zhen，ZHENG Shu-cun

(School of Political Science and Public Administration，Qufu Normal University，Rizhao 276826，Shandong，China)

Governance modernization is an urgent problem needed to be solved in Chinese current development. Based on the concept of governance modernization in the academic circles, this paper attempts to comb and analyze this concept from the nature, the involving fields and the specific contents. Then it uses the theory of state autonomy as the theoretical guidance for governance modernization, and advocates the creation of a limited and reasonable state autonomy. It proposes three practical paths to realize governance modernization, i.e. to curb arbitrary powers, to strengthen basic powers and to establish a disinterested government.

state autonomy；governance modernization；arbitrary power；basic power

2015-02-19

姚 振(1988-)，男，山東滕州人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生； 鄭曙村(1962-)，男，山東安丘人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。

D630

A

1674-3199(2015)02-0007-07