閻國華

本文系2012年度江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目（2012SJD880106）研究成果。

摘要：作為地方分權(quán)型高等教育管理體制的典型代表，美國聯(lián)邦、州以及學(xué)區(qū)教育管理部門形成了從宏觀管理、行政管理再到日常管理的分工協(xié)作機制。美國高等教育管理體系現(xiàn)行格局是根深蒂固的追求自由思想、大學(xué)與管理機構(gòu)建立的時間邏輯、地廣人稀與文化風(fēng)格迥異、政治經(jīng)濟因素的投射、主流教育理念影響等因素共同作用的結(jié)果。這種格局成就了美國高等教育的繁榮和發(fā)展，但教育行動一致性、教育受控于地方利益集團、更大范圍競爭機制、區(qū)域教育發(fā)展不均衡等問題也在隨時間推移不斷暴露，未來直接和間接管理的博弈將進一步加劇，構(gòu)建新的調(diào)適機制勢在必行。

關(guān)鍵詞：美國高等教育管理體制;分權(quán)型;成因;調(diào)適如果把各個國家的教育管理體制依照中央教育管理機關(guān)與地方教育管理機關(guān)權(quán)力分配關(guān)系進行劃分的話，一般可分為三類：中央集權(quán)型（國家直接管理、干預(yù)教育，地方遵從中央）;地方分權(quán)型（中央不直接干預(yù)教育，地方政府在其管轄范圍內(nèi)有完全獨立能力）;中間型（由中央和地方共同合作管理教育）。美國是地方分權(quán)型的典型，其最顯著的特點就是教育管理體制的底部沉重，正如美國教育學(xué)家伯頓·克拉克（Burton R. Clark）所說的下層權(quán)力較大[1]。

一、宏觀與具體的分工模式—美國高等教育管理體制的總體介紹

美國的教育管理組織分為聯(lián)邦、州和地方三級。按照其工作范圍的大小，行政管理機構(gòu)可以分為：聯(lián)邦教育管理組織——聯(lián)邦教育部，州教育管理組織——州教育委員會（含執(zhí)行機關(guān)州教育廳），地方教育管理機關(guān)——地方教育委員會（含執(zhí)行機關(guān)地方教育局）。但這種看似“自上而下”的結(jié)構(gòu)并不是美國高等教育管理體系的真實寫照。要弄清他們之間的本質(zhì)性關(guān)系，還需要厘清其結(jié)構(gòu)特點和職能分工。

1.美國高等教育管理體制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)

美國聯(lián)邦教育部（U.S.Department of Education）總部設(shè)在華盛頓，在全國十個地區(qū)設(shè)有辦事處。聯(lián)邦教育部的成立過程十分曲折，可以說是受到了層層阻撓。聯(lián)邦教育部的前身聯(lián)邦教育局本已成立較晚，在1867年才開始設(shè)立，在經(jīng)歷了112年的教育局、教育辦公室反復(fù)震蕩之后，直到1979年才在卡特（James Earl Carter）總統(tǒng)任職期間升格為聯(lián)邦政府內(nèi)閣部門。雖然自1980年開始，聯(lián)邦教育部成為聯(lián)邦政府的內(nèi)閣部門，但其權(quán)力、編制乃至資源掌握都非常有限。而且，在里根（Ronald Wilson Reagan）總統(tǒng)任職期間還曾提議取消教育部，雖最終未獲國會通過，但也對教育部的規(guī)模產(chǎn)生了不小的影響，以致于今天的聯(lián)邦教育部從各個方面講都可以算作是美國內(nèi)閣成員部門中權(quán)力最有限的部門之一。美國聯(lián)邦教育部代表國家對整個教育行業(yè)實行宏觀管理;州教育部代表各州政府管理本州的教育事業(yè);學(xué)區(qū)的教育管理機構(gòu)負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校的具體事務(wù)。[2]這種體制與我國高等教育領(lǐng)域現(xiàn)行的分級管理的體制相類似，但其各自的職責(zé)與角色卻不盡相同。教育管理權(quán)屬于各州，而不屬于聯(lián)邦中央政府，而且各州又把管理權(quán)大量地交給地方。

2.美國高等教育管理體制的職能分工

作為聯(lián)邦層面的管理機構(gòu)，美國聯(lián)邦教育部的主要職責(zé)可以概括為三個方面：（1）負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府財政投入教育的資金、資源進行合理分配，監(jiān)督科學(xué)合理使用，同時保證其不受種族、膚色、國籍、性別、殘疾或年齡的影響[3]。（2）調(diào)研全國教育發(fā)展宏觀狀況，收集、統(tǒng)計、分析教育機構(gòu)運行數(shù)據(jù)和信息，并將相關(guān)研究結(jié)論提供給政府機構(gòu)和社會公眾，以推動國家教育事業(yè)的發(fā)展。（3）對教育領(lǐng)域出現(xiàn)的問題和動向進行研究，并依據(jù)研究情況及時向聯(lián)邦政府提出教育改革的思路和建議。因此，教育部的職權(quán)主要是三項：經(jīng)費補助、教育研究與教育統(tǒng)計。相對于聯(lián)邦教育部比較宏觀的管理職能，州高等教育管理部門的職權(quán)更加具體和直接。州高等教育管理部門的職能主要包括：（1）高校建立的資質(zhì)審批、注冊登記;（2）管理轄區(qū)內(nèi)高校培養(yǎng)計劃審定，教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控，教師培訓(xùn)、監(jiān)督與考核;（3）高校財政投入，資產(chǎn)管理;（4）學(xué)校與學(xué)生權(quán)益保障;（5）學(xué)生注冊，畢業(yè)證書印制;（6）信息交流，教育技術(shù)支持等等。相對于聯(lián)邦教育部，州高教管理部門在職能方面與之最大的區(qū)別在于兩點，其一是具有高校辦學(xué)審批權(quán)，其二是日常性管理。學(xué)區(qū)高等教育管理部門的管理職能主要體現(xiàn)在更加細(xì)致的日常管理，一般不涉及到各類審批權(quán)。

二、歷史與現(xiàn)實的協(xié)同作用—美國高等教育管理體制的成因

美國高等教育管理體系的現(xiàn)行格局是多因素共同作用的結(jié)果，有歷史的也有現(xiàn)代的，有政治的也有經(jīng)濟的，有地域的也有文化的。這些因素概括起來主要可以歸結(jié)為以下幾個方面。

1.公民思想上根深蒂固的自由追求

縱觀美國歷史可以知道，美國是一個以歐洲移民（尤以英國移民較多）為主而建立、建國歷史相對較短的移民國家。最初的歐洲移民之所以遠渡重洋來到北美大陸，多是為了逃避當(dāng)?shù)刈诮毯蜕鐣膲浩葋碜非笞杂伞⑵降群兔裰鞯纳?，他們的這種追求在后來的《獨立宣言》（The Declaration of Independence）中表露無遺。美國獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，對于國家層面如何處理教育的問題在討論時始終沒有被列為主要問題。造成這種局面的原因有很多：其一，各州都并不愿意出讓太多利益給聯(lián)邦政府。其二，當(dāng)時歐洲大陸也沒有開始大規(guī)模的、統(tǒng)一規(guī)劃的公立高等教育，這種狀況也影響了美國人的教育開辦理念。其三，美國大學(xué)的早期發(fā)展受到了清教主義和加爾文公理制這兩個社會因素的重要影響[4]。清教主義強調(diào)個體自由，而公理制則強調(diào)契信，這兩大思想使得早期的美國大學(xué)具有了強烈的自治觀念[5]。受幾個方面因素的共同作用，以致于整個教育問題都沒有在1789年通過的《聯(lián)邦憲法》（Constitution of the United States）中得到體現(xiàn)。這部未對教育活動作出約定的聯(lián)邦憲法的通過為后來各州保留教育行政權(quán)埋下了伏筆，而1791年聯(lián)邦憲法修正案則徹底讓各州留住了教育管理權(quán)限，因為其第十條規(guī)定了“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或由人民保留”。

2.大學(xué)與管理機構(gòu)產(chǎn)生的時間邏輯

傳統(tǒng)歐州大學(xué)的創(chuàng)辦多在國家至少是地方政府的倡導(dǎo)和審批之下建立，而美國則是先有大學(xué)。早期的美國大學(xué)建立以后，最初先由大學(xué)所在村鎮(zhèn)自己管理，后來隨著大學(xué)發(fā)展，才有了學(xué)務(wù)委員會，再到地方教育委員會，最后到地方教育局。各州涉及教育管理工作又相對晚于地方，而聯(lián)邦政府參與教育管理則又晚于各個州。這種時間邏輯造就了美國比較獨特的先有大學(xué)，后有管理機構(gòu)的局面。美國聯(lián)邦教育部的前身美國聯(lián)邦教育局成立于1867年，這個時間晚于很多大學(xué)的建立時間。例如，哈佛大學(xué)（初名“哈佛學(xué)院”，Harvard College）成立于1636年，耶魯大學(xué)（初名“大學(xué)學(xué)院”，Collegiate School）成立于1701年，普林斯頓大學(xué)（初名“新澤西學(xué)院”，College of New Jersey）成立于1746年。而且，地方在教育管理上的不斷摸索也成果顯著，形成了一套行之有效的管理方法。例如，在18世紀(jì)中葉（美國尚未獨立以前），北美新英格蘭地區(qū)（New England）就已經(jīng)形成了關(guān)于校董推薦、捐稅征收、教師遴選等在內(nèi)的成套的學(xué)區(qū)教育管理制度。所以，這種時間邏輯的“先來后到”，導(dǎo)致了管理部門對學(xué)校的管轄權(quán)不是自上而下的“釋放”，而有點像自下而上的“繳納”。

3.地廣人稀與文化迥異的現(xiàn)實需要

美國地方分權(quán)型高等教育管理體系的建立受到了其地理和文化因素的影響。從地理分布上看，美國幅員遼闊且地廣人稀，尤其是中西部地區(qū)更是如此。受限于當(dāng)時交通和通信的雙重欠發(fā)達，這種地廣人稀的格局造成行政權(quán)力比較難以集中。同時，由于地廣人稀、村落分散和交通不便，歐洲移民北美初期時各村鎮(zhèn)的子女教育一般都是靠自辦學(xué)校加以實施，而這種學(xué)校的相關(guān)管理又通過村鎮(zhèn)會議來完成。一邊是政府管理能力鞭長莫及，另一邊是地方教育管理能力不斷成長，再加上各地本就普遍傾向于自由行動，共同催生了教育監(jiān)督管理的地方分權(quán)和民主化因素。從人文上看，地廣人稀的同時還潛藏著文化迥異。由于幅員遼闊，美國東、中和西部在地形地貌、氣候季節(jié)、作業(yè)方式、風(fēng)土人情、文化習(xí)俗、資源分布、生活方式等因素上都存在較大差別。同時，作為一個移民國家，美國呈現(xiàn)多種族、多民族的文化共存，這也使得教育管理的地方分權(quán)存在強烈的必要與可能。

4.政治經(jīng)濟制度在教育領(lǐng)域的投射

美國教育的地方分權(quán)也是與美國在政治經(jīng)濟體制上實行地方分權(quán)相適應(yīng)的一種配套措施。作為聯(lián)邦制國家，美國中央政府和州政府之間在執(zhí)政領(lǐng)域上有著相應(yīng)的分工。當(dāng)前的國家干預(yù)、地方分權(quán)、學(xué)校自治三者互相依存的高等教育管理和運行體制也強烈地反映了政治、經(jīng)濟制度在教育領(lǐng)域的投射。從政治上看，中央政府和各州嚴(yán)格奉行美國憲法，而憲法將教育管理權(quán)留給地方已經(jīng)屬于歷史上無爭議的問題。而從經(jīng)濟上看，美國實行自由經(jīng)濟政策，鼓勵社會的自由競爭，反對政府的過度管制。這種觀念應(yīng)用到教育管理上，就是容許各地方有相當(dāng)程度的自由來處理自己的教育事宜。另外，從實際投資和管理情況看，美國高等教育的財務(wù)運行在很長一段時間主要依靠州財政、地方財政以及后臺財團的支持。因此，按照傳統(tǒng)歸屬觀念，地方對其具有更強的歸屬感，同時也有維護自身利益的需要。

5.所崇尚主流教育理念的深層影響

從教育哲學(xué)的層面上看，對美國教育哲學(xué)思想影響最大的當(dāng)屬杜威（John Dewey）的實用主義教育思想。在杜威的實用主義教育思想中，有兩個方面的內(nèi)容顯著推動了美國地方分權(quán)型教育管理體制的傳承。其一，強調(diào)外在世界的不斷變化。正如杜威在其《民主主義與教育》一書中提到的：“人類的最大特性是努力求生存，生存的持續(xù)唯賴不斷的更新?！币虼?，美國教育界認(rèn)為容許不同的教育制度有利于形成對教育問題的不同嘗試和集思廣益，同時也擔(dān)心過度追求統(tǒng)一化的體制框架會制約高等教育對外界快速變化的適應(yīng)。其二，注重學(xué)習(xí)者或者當(dāng)事者的意愿。實用主義教育思想反對傳統(tǒng)教育忽視學(xué)習(xí)者或者當(dāng)事人主觀欲望、需求、興趣、態(tài)度以及動機等因素的做法，認(rèn)為教育不應(yīng)該是先預(yù)設(shè)目的、再由外到內(nèi)予以給予的外在過程。這就要求反對過度追求統(tǒng)一，而應(yīng)該提倡主體自由、機制靈活，而這無形中也就使其充當(dāng)了美國教育管理體制地方分權(quán)化和民主化的重要因素。

三、直接與間接的博弈加劇—美國高等教育管理體制的動向

雖然美國的地方分權(quán)型高等教育管理體制已經(jīng)實現(xiàn)體系完備且地位穩(wěn)固，但對高等教育的直接管理和間接管理問題一直是美國教育界爭論的焦點。就目前來講，主要形成了這樣幾個方面的共識或者發(fā)展方向。

1.繼續(xù)穩(wěn)固執(zhí)行間接管理為主的方針

美國的高等教育管理體制雖不斷改革創(chuàng)新，但對地方分權(quán)制度的地位并沒有動搖，而且對更大范圍、更加深入的推行間接管理矢志不渝。近年來，不光是聯(lián)邦教育部，州教育主管部門也在逐漸提高對高校實行間接管理的頻率。之所以如此推崇間接管理，其根深蒂固的理由還是對間接管理獨有優(yōu)勢的推崇，具體主要包括：（1）間接管理保障了地方或高校在教育行政上的相對獨立性，有利于地方主人翁意識的培育，對調(diào)動地方和高校參與教育積極性有很大促動。[6]（2）間接管理賦予了地方或高校更多的自由空間，有利于發(fā)揮他們的創(chuàng)新性和獨特性，使其更容易因地制宜，創(chuàng)辦出更好發(fā)揮自身優(yōu)勢、獨具特色的教育。（3）間接管理更容易實現(xiàn)分類管理。直接管理往往具有更強的剛性，對很多高校可能會形成一刀切的命令，這對于美國這種大學(xué)數(shù)量眾多、辦學(xué)類型各異、公立與私立并存的局面無疑很難契合。（4）間接管理可以減少層層管理規(guī)則的制定過程，實質(zhì)性減少了管理的層次，既有利于實現(xiàn)權(quán)力制衡，又利于提高相應(yīng)的管理效率。[7]

2.不斷反思和檢討間接管理所存弱點

近年來，學(xué)界也在不斷剖析分權(quán)型教育管理體制所存在的弊端，并且建議部分實行分權(quán)型的西方國家逐漸收回部分政府對高等教育的管理權(quán)[8]。美國高等教育雖然堅持強調(diào)間接管理，但近年來也高度關(guān)注和思考間接管理可能帶來的問題。就目前來講，美國教育界由于地方分權(quán)、間接管理帶來的問題主要聚焦在如下幾點：（1）教育目標(biāo)和行動的一致性問題。因為聯(lián)邦教育部不具備監(jiān)管和約束地方的權(quán)力，使得在美國很難協(xié)調(diào)、組織各地的統(tǒng)一行動，要想形成全國或某較大范圍的一致行動十分困難，因而教育領(lǐng)域的許多研究和改革方案推行進展緩慢。（2）教育容易被地方利益集團所左右。一方面各州教育環(huán)境差異較大，教學(xué)內(nèi)容各異，存在修改課程大綱以滿足相關(guān)利益的操作空間。另一方面，由于教育經(jīng)費的縮減，高校領(lǐng)導(dǎo)變得更加進取，為當(dāng)?shù)厣虡I(yè)提供教育和培訓(xùn)正在成為高校流行的創(chuàng)收手段[9]。（3）難以在全國更多范圍內(nèi)形成競爭機制。由于聯(lián)邦教育部門權(quán)力的偏弱，全國沒有統(tǒng)一性的課程方案、統(tǒng)一的教材，也沒有統(tǒng)一的教學(xué)目標(biāo)，這些都影響了更大范圍競爭機制的形成。（4）教育不平衡狀況的不斷加劇。由于缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量控制，不同區(qū)域教育發(fā)展差別巨大，經(jīng)濟發(fā)展、財政投入等與教育發(fā)展之間的互動性關(guān)系過于明顯，極易引起兩極分化。

3.探索適度直接管理以形成有效干預(yù)

一方面是對間接管理的堅持，一方面又時刻檢測其存在的弊端。這種看似矛盾的做法不僅是美國高等教育持續(xù)高速發(fā)展的重要保障，也正是美國高等教育管理體制未來變革的促動因素。近一個時期，美國聯(lián)邦教育部對既有體制帶來的問題也有充分認(rèn)識，也在積極探索間接性為主的教育體制背景下，如何通過增加管理部門權(quán)力和管理手段來加強中央的影響力，實現(xiàn)對全國教育的統(tǒng)籌兼顧的問題。具體主要采取的措施有：（1）教育立法。利用聯(lián)邦憲法第一條和第八條留下的空隙，聯(lián)邦教育部不斷推進教育立法來支撐美國教育管理體制的改革與探索，如《國防教育法》、《高等教育法》、《2000年目標(biāo)——美國教育法》、《美國研究開發(fā)、傳播和改進法》。[10]（2）導(dǎo)向聯(lián)邦教育撥款的分配。聯(lián)邦教育部承擔(dān)著向各州撥付國會教育撥款的職責(zé)，而國家撥款的不斷增多加劇了在其中滲入一定政策倡導(dǎo)的可操作性[11]。例如，奧巴馬（Barack Hussein Obama）總統(tǒng)執(zhí)政期間多次強調(diào)的“按照績效進行撥款”（pay for Performance），其潛在的意義勢必包括要求大學(xué)接受政府制定的績效評估方式[12]。當(dāng)然，美國地方政府對聯(lián)邦政府的管理存在戒備心理，加上聯(lián)邦政府撥給州和地方的經(jīng)費力度不夠，所以聯(lián)邦僅靠此來宏觀調(diào)控州和地方的高等教育在當(dāng)前還比較困難。（3）引入教育中介組織完成對院校的曲線干預(yù)。教育中介組織既不屬于政府，也不屬于高校，但可以通過評價、咨詢來監(jiān)督高校過激行為，充當(dāng)政府與高校之間的橋梁。

總的來看，作為地方分權(quán)型高等教育管理體制的典型代表，美國聯(lián)邦、州以及學(xué)區(qū)教育管理部門多年來探索形成了一套行之有效的從宏觀管理、行政管理再到日常管理的分工協(xié)作機制，有效保障了美國高等教育的健康和有效發(fā)展，是值得各國學(xué)習(xí)和研究的重要資源。但每個國家都有自己的實際國情，不存在沒有邊界條件、可直接移植的高等教育管理體系。美國選擇現(xiàn)行的高等教育管理體系也是基于美國獨特的歷史文化背景，是其國民根深蒂固的追求自由思想、大學(xué)與管理機構(gòu)建立的時間邏輯、不同區(qū)域的風(fēng)格迥異、政治經(jīng)濟制度的投射、主流教育哲學(xué)理念等因素共同作用的結(jié)果。這種格局成就了美國高等教育的繁榮和發(fā)展，但也在教育行動一致性、受控于地方利益集團、缺乏更大范圍競爭機制、區(qū)域教育發(fā)展不均衡等問題上存在著相當(dāng)?shù)睦_。因此，未來美國的高等教育管理體系發(fā)展將會在繼續(xù)貫徹間接管理為主體不動搖的基礎(chǔ)上，持續(xù)監(jiān)控間接管理存在的相應(yīng)弱點，并通過加大適度直接管理形成對地方和高等教育的有效干預(yù)手段的探索力度，以實現(xiàn)聯(lián)邦和地方的雙贏、統(tǒng)一性和靈活性的雙贏。

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