徐麗紅

本文系2015年度上海政法學院青年科研基金項目（第五批）“大學生‘勤學、‘修德、‘明辨、‘篤實精神培養(yǎng)機制研究——高校資助工作合理性理論視角”（2015XQN19）階段性成果。

摘要：“阿喀琉斯之踵”意指即使再強大的英雄，他也有致命的死穴或軟肋。中國現(xiàn)行高校幫困資助政策體系自2007年實施至今，在解決貧困生就學、資助貧困生完成學業(yè)過程中發(fā)揮了積極有效的作用，但作為開展資助工作前提的貧困認定卻始終不盡如人意。由于貧困本身的多元性與標準的多樣性、中國城鄉(xiāng)居民收入的模糊性與調(diào)查的困難性、人類動機的內(nèi)隱性與表現(xiàn)的復雜性以及中國社會信用體系的缺失性與建設(shè)的艱難性，貧困認定在較長一段時間內(nèi)都將成為高校資助工作的“阿喀琉斯之踵”。

關(guān)鍵詞：貧困;居民收入;動機;社會信用體系;貧困認定;高校阿喀琉斯之踵（Achilles Heel），原指阿喀琉斯的腳跟。阿喀琉斯是荷馬史詩中的英雄，她的母親忒提斯為了讓兒子煉成“金鐘罩”，在他剛出生時就將其倒提著浸進冥河，腳跟因為是其全身唯一一個沒有浸泡到神水的地方，所以是其唯一的弱點。今天，人們以“阿喀琉斯之踵”譬喻這樣一個道理：即使是再強大的英雄，他也有致命的死穴或軟肋。

中國現(xiàn)行高校幫困資助政策體系自2007年實施至今，“獎”、“助”、“貸”、“勤”、“減（免）”、“補”、“償”等各項資助措施已近乎全面而完備，在解決貧困生就學、資助貧困生完成學業(yè)過程中發(fā)揮了積極有效的作用，但作為開展資助工作前提的貧困認定卻始終不盡如人意。一定程度上可以說，貧困認定已成為現(xiàn)行幫困資助體系的死穴。認定依據(jù)不夠確切、困難申請動機多元、困難程度難以衡量、真假貧困難以辨別等問題始終困擾著資助工作，且長期無法得以解決。遺憾且無奈的是，現(xiàn)行高校幫困資助體系依然在這樣的前提下繼續(xù)運行。那么，貧困認定緣何成為高校資助工作的“阿喀琉斯之踵”？

一、貧困本身的多元性與標準的多樣性

貧困原本就是一個歷史性、地域性和動態(tài)性的概念。不同社會制度、不同時期、不同地區(qū)、不同文化背景、不同思想價值觀念對貧困的認識和感知是不同的。對于貧困的認識和感知是多元、多角度的，有社會學上的貧困，經(jīng)濟學上的貧困，政治學上的貧困，以及倫理學的貧困等。從經(jīng)濟學的角度看，貧困是個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入不能維持其基本生存的一種狀態(tài)，是貨幣和實物收入低下的表現(xiàn)。從政治學和社會學的角度看，貧困是機會和能力的剝奪，實質(zhì)是公民權(quán)利和能力的貧困，即貧困者享受不到作為一個正常的“社會人”所應享受的物質(zhì)和精神文化生活。他們不僅在經(jīng)濟收入方面被“社會剝奪”，而且在就業(yè)、教育、發(fā)展機會、健康、生育、精神、自由等個人發(fā)展和享受方面的權(quán)利也被“社會剝奪”。[1]什么是貧困？這本身就是一個非常復雜的問題，我們很難有一個清晰的定性和準確的定量。

關(guān)于貧困，不同的國家有不同的標準，同一個國家不同時期也有不同的標準，標準也分為不同層面的標準。國際貧困標準（International Poverty Line Standard）實際上是一種收入比例法。1976年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織對其成員國進行了一次大規(guī)模調(diào)查，在調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了一個貧困標準，即以一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區(qū)的貧困線。這一標準成為被廣泛運用的國際貧困標準。相對于國際貧困標準這一較為宏觀的規(guī)定來說，世界銀行關(guān)于貧困的標準是比較具體的。世界銀行有兩條貧困線：把日收入2美元作為貧困線，用于小康社會;日收入1.25美元的那條叫絕對貧困線或極端貧困線。世界各國基本上都制定了本國的貧困線。中國發(fā)展研究基金會在《在發(fā)展中消除貧困》一書中把貧困分為：絕對貧困、相對貧困和發(fā)展貧困線。絕對貧困，又叫生存貧困，是指在一定的社會生產(chǎn)方式和生活方式下，個人和家庭依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需要，這樣的個人或家庭就稱之為貧困人口或貧困戶。相對貧困是指與社會平均水平相比收入水平少到一定程度時所維持的生活狀況，通常是把人口的一定比例確定生活在相對的貧困之中。發(fā)展貧困線是在生存貧困線之上的一條收入線或消費支出線，它不僅包括了維持基本生存水平所需要的收入，也包括了社會平均水平的教育、醫(yī)療保障所需要的支付能力。[2]可見，貧困標準本身就是多樣的。

現(xiàn)行高校幫困資助體系下，貧困認定標準制定不明確、執(zhí)行不嚴格。教育部、財政部《關(guān)于認真做好高等學校家庭經(jīng)濟困難學生認定工作的指導意見》（教財〔2007〕8號文）第五條規(guī)定：合理確定家庭經(jīng)濟困難學生的認定標準。各省、自治區(qū)、直轄市教育、財政部門參照本行政區(qū)域內(nèi)各地（市、州）的城市居民最低生活保障標準，確定各地（市、州）的家庭經(jīng)濟困難學生認定標準。認定標準可設(shè)置一般困難、困難和特殊困難等2-3檔。

從該規(guī)定來看，首先條文中采用了“參照”一詞，既然是“參照”，就表明可以有自主選擇的權(quán)利和余地。在教財〔2007〕8號文的基礎(chǔ)上，各高校一般都制定了本校的貧困認定標準，量化的標準就是參照城市居民最低生活保障標準。以上海市為例，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活總體水平和物價指數(shù)的升高，近年來上海市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準和農(nóng)村居民最低生活保障標準是不斷調(diào)整和變化的。然而據(jù)了解，上海市一些高校并沒有嚴格按照城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的調(diào)整而逐年調(diào)整貧困生認定標準。因為，“參照”的措詞并沒有約束力，而更多具有指導性和建設(shè)性的效力。

其次，該條文缺少關(guān)于“法律后果”的規(guī)定。眾所周知，法律規(guī)則的構(gòu)成有三要素：條件假設(shè)、行為模式和法律后果。該規(guī)定僅要求各省、自治區(qū)、直轄市教育、財政部門參照本行政區(qū)域內(nèi)各地（市、州）的城市居民最低生活保障標準，確定各地（市、州）的家庭經(jīng)濟困難學生認定標準，而沒有對于如果不按照規(guī)定執(zhí)行應承擔何種后果的規(guī)定。既然沒有對于“法律后果”的規(guī)定，那么操作中就有未按照規(guī)定執(zhí)行的情況，且不需承擔任何的后果和責任。

二、城鄉(xiāng)居民收入的模糊性與調(diào)查的困難性“在國際上，社會救助普遍被稱為家計調(diào)查或收入調(diào)查（Means Testing or Income Assessment）型轉(zhuǎn)移支付制度。家庭收入調(diào)查是社會救助的核心內(nèi)容之一，也是確定救助對象獲得救助待遇的主要依據(jù)?！盵3]在有完善稅收體系的國家，居民家庭經(jīng)濟收入是非常清晰的，而中國城鄉(xiāng)居民收入具有相當?shù)碾[蔽性和復雜性。截至目前，中國沒有完善的稅收體系，且缺乏相應完備的技術(shù)手段進行居民家庭經(jīng)濟收入的調(diào)查與統(tǒng)計。近年，黨和政府已確立官員財產(chǎn)申報制度，但這僅是針對官員的。從中國居民整體來說，家庭經(jīng)濟收入始終是一個說不清楚的問題?，F(xiàn)行高校幫困資助體系需要核實學生家庭經(jīng)濟收入，而且把這一任務交給了高校，這似乎不盡合理，高校執(zhí)行該任務確實難以勝任。

首先，學生家庭經(jīng)濟貧困情況多樣。貧困認定的前提是學生自行提交申請，申請表的關(guān)鍵內(nèi)容就是人均家庭收入及家庭困難情況。鑒于中國城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟收入的隱蔽性和復雜性，學生所申報的家庭經(jīng)濟貧困情況的確存在多種情況：有的家庭父母一方或雙方?jīng)]有工作，家庭經(jīng)濟收入較少甚至為“0”，但家庭實際有其他收入來源，且該項收入可能并不少;有的家庭人均收入計算過程中包括了需要贍養(yǎng)的、確實占據(jù)家中開銷的祖父母、外祖父母，甚至其他親屬;有的家庭經(jīng)濟原本不困難，但短時間內(nèi)發(fā)生了重大變故，導致了經(jīng)濟困難，出現(xiàn)了不僅沒有收入甚至背負外債的情況等。這些情況都給貧困認定帶來了非常棘手的問題。

其次，有關(guān)部門審核不確切。學生填報的家庭經(jīng)濟收入情況及困難情況由學生家庭所在地居委會（或村委會）和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助所（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門）審核蓋章。在中國這樣一個“人情”社會，居委會（或村委會）和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助所（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門）加蓋一個公章不是什么難事，但表格中具體所填的內(nèi)容，相關(guān)部門是否切實履行了審核的義務就不得而知了。

再次，高校抽查核實形同虛設(shè)。貧困認定程序要求高校結(jié)合學生實際生活狀況進行評定，并通過信件、電話、實地走訪等方式對家庭經(jīng)濟困難學生情況進行核實。在實踐中，這一責任落在了輔導員身上，而輔導員在瑣碎繁重的學生工作中遠做不到對學生家庭經(jīng)濟情況的深入了解，即使抽查，也往往無果而終。經(jīng)費所限，工作職責所限，實地走訪不具可行性;信件調(diào)查時間周期長，也難以有實質(zhì)性收獲;電話調(diào)查是最高效最直接的，但往往出現(xiàn)所填電話無法聯(lián)系，或語言不通無法有效溝通等困境。

鑒于以上種種原因，高校在無法保證實體正義的情況下更多地側(cè)重于程序正義，基本上只對學生所提交的材料進行書面審核。即只要貧困證明加蓋符合規(guī)定的公章，就以城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準和農(nóng)村居民最低生活保障標準為“基準線”，對家庭收入低于“基準線”的就認定為困難，并相應區(qū)分特別困難和一般困難兩檔，在每一檔內(nèi)再按照家庭收入的多少從低到高排序，確定優(yōu)先順序。這樣的認定結(jié)果不排除“假貧困生”現(xiàn)象的存在。

在中國，家庭收入調(diào)查始終是社會救助工作中普遍存在的“老大難”問題?！爸袊呢毨藴蕬撌嵌嗌?？全國有多少貧困人口？目前尚無有效的、令人信服的答案?！盵4]核實居民家庭經(jīng)濟收入，本應由社會，具體來說應該是由民政部門承擔，但在中國目前情況下，即使民政部門也無法核準居民家庭經(jīng)濟收入。高校本沒有職責，更沒有能力去核實學生家庭經(jīng)濟收入。貧困生認定工作，高校本不該做，現(xiàn)在做了也做不好。如同曾經(jīng)沒有理順關(guān)系的政府職能，政府管了許多不該管的事，管不了也管不好。

三、人類動機的內(nèi)隱性與表現(xiàn)的復雜性

動機是指由特定需要引起的，欲滿足各種需要的特殊心理狀態(tài)和意愿推動，是人從事某種行為的念頭或愿望。亞當斯說：“動機主要是指引起或者傾向于引起行為的需要和欲望?！盵5]

由于學生不同的需要和欲望，學生個體性格的差異，以及學生本人及家庭對貧困和受助觀念的不同，學生對于是否提出困難認定申請出現(xiàn)不同情形，大致可以歸納為三類：第一類是學生確實因為家庭經(jīng)濟困難而提出困難認定申請。第二類是學生家庭經(jīng)濟原本不困難，但鑒于困難認定后就能獲得種種資助，看中“免費午餐”進而想方設(shè)法提出申請。第三類是家庭經(jīng)濟原本困難，卻因種種原因沒有提出申請。如有的性格內(nèi)向、膽小，不敢提出申請;有的好“面子”、貪慕虛榮，怕老師和同學知道自己貧困而另眼相看，不愿提出申請;有的缺乏權(quán)利保障意識，不知道申請;有的做事拖沓延誤相關(guān)工作時間節(jié)點，不能申請等。

動機，作為一種心理狀態(tài)和意愿，它是內(nèi)在的，具有相當?shù)膹碗s性。首先，動機是內(nèi)隱的。人的動機一開始從外在是無法直接知曉的，除非當事人自己如實表露。動機一般只有在出現(xiàn)一定的情況和結(jié)果時才能進行估計和推測。上述第二類和第三類情況就是在困難認定的基礎(chǔ)上實施幫困資助過程中發(fā)現(xiàn)有“假貧困生”或有學生貧困卻未受到資助的現(xiàn)象后，經(jīng)過調(diào)查、了解，或經(jīng)同學反映后才得知的。

其次，動機是變化的。人在不同情況下對待同一事物或做同一舉措的動機可能是不同的。有的學生第一學年申請困難認定確實基于家庭經(jīng)濟困難，第二學年家庭經(jīng)濟好轉(zhuǎn)已不符合貧困生認定條件，但依然想方設(shè)法申請困難認定。動機也許在于享受到了國家和高校給予貧困生的所謂的“好處”，嘗到了享受資助的“甜頭”，覺得這是一份“免費午餐”。當然，此種情況能夠申請認定成功，此間涉及另一個問題，即道德的自我約束機制和信息的甄別機制，下文予以論述。同一個人不同時段提出困難認定申請，申請的動機可能并不相同。當然，對這種動機變化的估計和推測也是在出現(xiàn)一定的情況和結(jié)果后才能作出的。因為“動機的‘善與‘惡來自于動機產(chǎn)生的行為所帶來的效果”[6]。這也印證了動機的內(nèi)隱性。

再次，動機是多樣的。從上述第三種情況可以看出，那些家庭實際貧困、但卻未申請困難認定的學生，他們的動機是多樣的。從負有審核學生家庭經(jīng)濟收入及家庭困難情況責任的居委會（或村委會）以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助所（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門）角度來講，他們的動機也是復雜多樣的。學生提交《困難認定申請表》要求蓋章，一則，情況屬實直接蓋章確認無可厚非;二則，情況略有不實、出入不大的，睜眼閉眼也就通過了。因為中國人講“人情”，“人情社會”里鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的一般也不好意思較真;三則，情況嚴重不實的，既然能來蓋章，往往有某種關(guān)系在背后支撐，不得不辦。中國人講“關(guān)系”，“關(guān)系社會”里做下屬的不敢不為。審核部門的公章之所以加蓋得如此“輕巧”，也許更為關(guān)鍵的是，資助的錢不用他們掏腰包，僅是蓋章就能“做好人”、“賣人情”，何樂而不為呢？但問題是不甄別信息，不盡審核之責便輕易加蓋了象征權(quán)威的公章，這暴露的是社會信用體系的缺失。

四、社會信用體系的缺失性和建設(shè)的艱難性

動機是內(nèi)在的，其“善”與“惡”僅僅是就其所產(chǎn)生的行為效果而言的。如果有外在的約束機制，那么不良動機自然會因為受到約束或消失或遏制或轉(zhuǎn)化。但中國社會信用體系的缺失，使得不良動機順利得以產(chǎn)生行為效果。

傳統(tǒng)中國社會禮法合一，禮治天下。在此基礎(chǔ)上，中國建立了長達數(shù)千年的超穩(wěn)定制度結(jié)構(gòu)。然而，作為“禮”應有之意的“誠信”，在現(xiàn)代社會卻嚴重缺失。在貧困生認定中，有對貧困生如實提供材料，不得弄虛作假的要求，有對相關(guān)部門審核學生所提供材料的要求。但無論是學生個體還是有關(guān)部門，都存在未能自律踐行誠信的情況，且都沒有因為未履行誠信而承擔應有的責任。由于缺乏道德的自我約束機制和信息審核和甄別機制，缺乏應有的責任承擔和處罰機制，學生能夠提供虛假的家庭經(jīng)濟收入情況，負有審核學生家庭經(jīng)濟狀況責任的居委會（或村委會）以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助所（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門）未嚴盡審核之責，便加蓋了代表權(quán)威的公章。由于社會信用體系缺失，現(xiàn)行高校幫困資助體系下“假貧困生”現(xiàn)象盡管不多，但始終無以制約。正如學者所言：“在實際操作過程中，之所以有些人成了‘貧困專業(yè)戶，而有些人盼望的‘雪中送炭始終來不了，是因為學生的機會主義或僥幸心理，以及實際操作過程中對貧困生貧困狀況缺乏相應的信息甄別機制，或者對提供虛假貧困信息的學生缺乏相應的懲罰手段所致?！盵7]

“社會信用問題產(chǎn)生是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，它是熟人社會到現(xiàn)代原子化社會變遷的‘時代副產(chǎn)品?！盵8]中國的傳統(tǒng)社會是一個熟人社會，社會關(guān)系以及人與人的信任建立在血緣、地緣、姻緣等基礎(chǔ)上，信息是透明的、對稱的。在計劃經(jīng)濟時代，工業(yè)化和城市化的進程雖然也對社會信用產(chǎn)生沖擊，但“當時中國所采取的全能型政府體制，基本上維持住了傳統(tǒng)社會建立起來的信任關(guān)系”[9]。隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，傳統(tǒng)的熟人社會逐漸解體，人與人在交往中開始面對陌生的人際關(guān)系，遭遇信息不對稱和不透明的困境?！八槠纳鐣淼氖莻鹘y(tǒng)信任的缺失，面對日益頻繁的商業(yè)交往，血緣、地緣關(guān)系建立的信任關(guān)系日漸式微，這就為社會信任問題的產(chǎn)生提供了客觀的社會基礎(chǔ)。”[10]

信用體系是大到國家治理、小到個人安身立命的基石，其成熟度是國家文明與社會現(xiàn)代化的標志。建設(shè)社會信用體系，建立國家信用機制，需要現(xiàn)代技術(shù)的支持，但從目前中國來看，阻礙國家信用體系建設(shè)進程的并不是技術(shù)本身，這一進程的真正障礙在于未能實現(xiàn)對權(quán)力的約束，未能發(fā)揮政府在社會誠信體系中的基礎(chǔ)性作用?！敖倚庞皿w系在上不在下，在道不在技，在權(quán)力而不在權(quán)利。當政府自身失信于民成為最大的問題之后，信用體系的建立和完善就無法破題?！盵11]

對于貧困生認定的重要性，有學者如是說：“其準確性直接影響到高校貧困生資助的效益與效率，影響到高等教育機會的公平與均等，甚至影響到我國高等教育改革和發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)?！盵12]但鑒于貧困本身的多元性與標準的多樣性、中國城鄉(xiāng)居民家庭收入的模糊性與調(diào)查的困難性、人類動機的內(nèi)隱性與表現(xiàn)的復雜性、中國社會信用體系的缺失性與建設(shè)的艱難性，貧困認定在較長一段時間內(nèi)都將成為高校資助工作的“阿喀琉斯之踵”。

參考文獻：

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[11] [12] 唐吉偉德.建立社會信用體系需發(fā)揮政府主導作用[EB/OL]. http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2014-03-10/content_11368087.html.2014-03-19.