張輝

[摘 要]新型城市治理模式下，“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變使得城市社區(qū)組織承擔(dān)了過去由單位負(fù)責(zé)的安全保障職能，社區(qū)已成為我國協(xié)調(diào)城市治理和保障城市安全的基礎(chǔ)性載體。尤其是面臨各種難以預(yù)知的突發(fā)災(zāi)害時(shí)，其社會防災(zāi)救災(zāi)功能就顯得日益重要。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍作為城市應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)成為政府應(yīng)急管理體系中優(yōu)先發(fā)展的方向。針對當(dāng)前我國社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀，必須充分發(fā)揮政府的積極性和主導(dǎo)性作用，采取多種對策不斷完善城市社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]社區(qū);應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍;自救互救;依法應(yīng)急;專業(yè)技能

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0070 — 03

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐不斷加快，約以年均增加19個(gè)城市和1.39%城鎮(zhèn)人口的速度快速發(fā)展。目前僅大陸的新增城鎮(zhèn)人口就達(dá)5.59億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.73%，特大城市更是有66座，城市規(guī)模的擴(kuò)大并沒有相應(yīng)地帶來城市安全的增加。相反，城市快速發(fā)展背后暗藏的是社會各種風(fēng)險(xiǎn)的加劇，各種突發(fā)公共事件的頻繁發(fā)生，對城市健康發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。城市突發(fā)事件若得不到正確、及時(shí)的處理，會衍生巨大的社會危害和治理“后遺癥”。鑒于突發(fā)事件的發(fā)生在一定的地域、時(shí)間、環(huán)境層面有其特殊性、復(fù)雜性，政府專業(yè)救援力量能夠發(fā)揮的作用是有限的，而社區(qū)通過組織自身的應(yīng)急志愿隊(duì)伍開展自救互救行動，則有力的配合了政府救援的行動和過程，成為降低次生影響的重要依托。因此，面臨不確定的自然和社會發(fā)展預(yù)期要求，必須加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)，從最基礎(chǔ)的社區(qū)出發(fā)為中國夢增添安全色彩。

一、城市社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍的現(xiàn)狀

城市社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍是指在城市各社區(qū)中，為預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等多種領(lǐng)域突發(fā)事件，而形成的自愿參加社區(qū)應(yīng)急管理事業(yè)、推動社區(qū)安全和和諧建設(shè)的公益性隊(duì)伍。近年來，特別是經(jīng)歷了多次重大突發(fā)事件以后，從中央到地方各級政府都非常重視發(fā)展應(yīng)急工作，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國的社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍依然處于不規(guī)范、不健全的階段。

（一）我國社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍及人員數(shù)量少，成員結(jié)構(gòu)老化

根據(jù)民政部政策研究中心的一項(xiàng)境外社區(qū)志愿者服務(wù)調(diào)查顯示，美國、加拿大、英國、德國等一些國家志愿者隊(duì)伍人數(shù)占該國總?cè)丝诘谋壤^高，最高峰值達(dá)到56%，最低峰值也達(dá)到20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我國志愿者的人數(shù)占比?！耙缘聡戎w系為例，它擁有120多萬現(xiàn)役志愿消防隊(duì)員，擁有50萬義務(wù)工作者以及聯(lián)邦技術(shù)救援機(jī)構(gòu)提供的7.6萬名志愿工作者” ?！?〕根據(jù)相關(guān)資料查證，2002年當(dāng)時(shí)我國的志愿者群體人數(shù)有8000多萬，約占人口總數(shù)的7%，但到2006年時(shí)這一人數(shù)下降到1800萬，僅占人口總數(shù)比例的1.4%。可見隨著人口的增長，我國的志愿者隊(duì)伍人數(shù)不但沒有呈正相關(guān)增加，反而出現(xiàn)了銳減趨勢。并且在人員的實(shí)際構(gòu)成當(dāng)中，老年人居多，社區(qū)非專業(yè)人士居多，中青年人數(shù)較少，隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)的單一化，成員結(jié)構(gòu)不合理。

（二）社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍整體缺乏良好的專業(yè)知識和技能

技能是體現(xiàn)水平的關(guān)鍵，應(yīng)急服務(wù)技能與應(yīng)急服務(wù)知識考量著社區(qū)應(yīng)急服務(wù)工作的質(zhì)量。但就相關(guān)資料和歷次應(yīng)急事件處理情況來看，我國社區(qū)志愿者隊(duì)伍整體技能不高，知識儲備不足，特別是專業(yè)知識更是嚴(yán)重匱乏。就應(yīng)急志愿者的文化程度來講，相關(guān)調(diào)查表明，“小學(xué)或小學(xué)以下學(xué)歷的占14.5%，初中學(xué)歷的占32.5%，高中學(xué)歷的占27.2%，大學(xué)學(xué)歷的占24.5%，研究生學(xué)歷占1.3%”?！?〕專業(yè)知識的不足和技能培訓(xùn)的開展流于形式主義是造成整體水平差的一個(gè)深層原因，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)應(yīng)急志愿者被臨時(shí)動員參與施救的現(xiàn)象。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，突發(fā)情況的發(fā)生方式日益多元化、復(fù)雜化，而現(xiàn)有社區(qū)志愿者服務(wù)者的知識儲備還停留在傳統(tǒng)的入門水平上，試問如何應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社區(qū)突發(fā)事件？

（三）志愿服務(wù)管理體制較混亂，運(yùn)行效能低

一是多頭管理體制。志愿者隊(duì)伍管理體制出現(xiàn)出多頭管理、交叉管理的情況，缺乏統(tǒng)一的管理體制。例如團(tuán)中央負(fù)責(zé)管理青年志愿者，婦聯(lián)組織負(fù)責(zé)管理婦女志愿者，民政部門負(fù)責(zé)管理社區(qū)志愿者。二是管理形式各具特色。由于沒有相關(guān)的法律法規(guī)來明確界定志愿組織的形式和性質(zhì)，于是許多機(jī)構(gòu)采取了各具特色的注冊形式，進(jìn)而形成了性質(zhì)不同的志愿組織。三是管理方式混亂。實(shí)行企業(yè)管理形式的組織繳納營業(yè)稅，變成名副其實(shí)的“志愿企業(yè)”;采取行政管理的機(jī)構(gòu)則變身為“官家機(jī)構(gòu)”，領(lǐng)導(dǎo)也由所掛靠的上級部門領(lǐng)導(dǎo)任命;采取會員制的似乎還保留志愿組織的特色，但離服務(wù)目標(biāo)的初衷漸行漸遠(yuǎn)。

（四）應(yīng)急志愿服務(wù)的續(xù)航發(fā)展能力弱

首先，社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍不穩(wěn)定，人才缺乏且流失嚴(yán)重，特別是專業(yè)骨干人才流失嚴(yán)重。我國當(dāng)前志愿者隊(duì)伍存在的高流失率問題在一定程度上影響和抑制了志愿者服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。目前雖然沒有統(tǒng)一的官方數(shù)據(jù)表明這一趨勢，但共青團(tuán)河南省委在2009年國際志愿者日上發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字無形中證明了這一問題：“河南省75%的志愿者從事志愿服務(wù)時(shí)間不夠一半，一些地區(qū)的志愿者流失率高達(dá)40%;廣州市青年志愿者協(xié)會的流失率估計(jì)超過70%，一般志愿的活動周期在3個(gè)月;北京市惠澤人志愿者一年以上注冊率也僅有40%” ?！?〕普通志愿者流失尚且這般嚴(yán)重，應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍狀況更不容樂觀。

其次，政府傳統(tǒng)的管理模式習(xí)慣于把社區(qū)志愿組織當(dāng)作自身行政的功能性工具。社區(qū)志愿服務(wù)組織開展的活動更多的是圍繞上級的政治性任務(wù)要求或配合社會性的大型活動來開展，以社區(qū)自身為本位的日常性防災(zāi)減災(zāi)活動相對較少， “志愿”二字被現(xiàn)實(shí)境況所畸形催變。外加，社區(qū)志愿服務(wù)付出回報(bào)的機(jī)制失衡，尤其是激勵機(jī)制單薄，志愿者成員積極性不高，往往出現(xiàn)“一陣熱血群涌而上”的漲潮式志愿服務(wù)，最后結(jié)果是熱情褪去，志愿不在。

“有的人將志愿者行為機(jī)械地理解為“無償”，認(rèn)為作為志愿者就是要進(jìn)行資金和時(shí)間上的大量投入” ?！?〕這些對志愿行為的誤解不利于社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)事業(yè)的順利開展。

二、發(fā)揮社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)中的政府作用

中國是單一制國家，政府運(yùn)行模式也是以民主集中制的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，撇開歷史因素不談，現(xiàn)在的國人依然是將政府作為最好的依托。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系，已成為新形勢下政府發(fā)揮作用的必由之路。所以在社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)方面，政府已到了責(zé)無旁貸的境地。

（一）轉(zhuǎn)職能，政府需要提供機(jī)制化、體系化的規(guī)范管理和強(qiáng)有力的物質(zhì)的保障

首先政府應(yīng)積極制定相關(guān)政策，構(gòu)筑社會廣泛參與平臺?！敝鸩浇抑С?、項(xiàng)目化管理、社會化運(yùn)作的應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制，發(fā)揮志愿者隊(duì)伍在科普宣教、應(yīng)急救助和恢復(fù)重建等方面的重要作用”〔5〕。社區(qū)應(yīng)急志愿者一般可以由該社區(qū)內(nèi)的居民委員會、業(yè)主委員會、民警、居民、物業(yè)人員、安保人員等組成，可以直接建立應(yīng)急志愿者協(xié)會，嚴(yán)格入會制度，加大青年志愿者隊(duì)伍建設(shè)力度，又充分發(fā)揮各個(gè)年齡段的志愿優(yōu)勢。一是可以通過建立應(yīng)急志愿者電子信息檔案，詳細(xì)記錄參加應(yīng)急服務(wù)志愿者的性別、年齡、專業(yè)特長、工作領(lǐng)域等情況，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急志愿資源的科學(xué)調(diào)配和應(yīng)急志愿資源效用的最大化;二是建立和完善激勵機(jī)制，為志愿服務(wù)創(chuàng)造良好工作環(huán)境，讓參與應(yīng)急志愿服務(wù)的志愿者們不僅能夠享受到一個(gè)舒心的工作氛圍，還能感受到來自社會的支持和尊重。

其次政府不僅要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，同樣重要的任務(wù)還在于提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)合理布局應(yīng)急物質(zhì)社區(qū)儲備庫，做好重要生活必需品的儲備管理工作，以在產(chǎn)生各類突發(fā)公共事件時(shí)，能夠保障正常的應(yīng)急物資供應(yīng)。同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急工作管理程序，加強(qiáng)對物資儲備的監(jiān)督和調(diào)配。最后，還可以通過政策優(yōu)惠鼓勵發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入公共風(fēng)險(xiǎn)保障領(lǐng)域，培育和發(fā)展社會共同參與的危機(jī)管理財(cái)力保障機(jī)制。只有強(qiáng)有力的物質(zhì)支撐，才能免去那些積極投身于社區(qū)應(yīng)急的志愿者們的后顧之憂，使他們在志愿服務(wù)工作中能夠更加安心放心。

（二）調(diào)方式，政府需要依法應(yīng)急，用法規(guī)范，健全和完善應(yīng)急法規(guī)體系

應(yīng)急志愿服務(wù)立法是應(yīng)急志愿服務(wù)持久化的法律保障，依法應(yīng)急方能有條不紊。通過應(yīng)急志愿服務(wù)立法，推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，已經(jīng)成為一個(gè)世界性共識。在澳大利亞的法律中，有相應(yīng)的法律條款明文規(guī)定對保障志愿者的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，例如政府給每一位志愿消防員購買火災(zāi)救援傷害保險(xiǎn)，如果火災(zāi)救援過程中意外負(fù)傷，產(chǎn)生的個(gè)人醫(yī)療費(fèi)由保險(xiǎn)公司來支付。必須加快完善相關(guān)的法律法規(guī)并以制度化的模式，明確和保障志愿者及相關(guān)主體的合法權(quán)益，鼓勵公民參與志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)的規(guī)范化、法制化。

（四）調(diào)觀念，政府應(yīng)依托健全的激勵機(jī)制，轉(zhuǎn)變“志愿無償”的傳統(tǒng)觀念

完善財(cái)政預(yù)備費(fèi)的撥付及使用制度，強(qiáng)化政府投資主渠道的保障作用，以政府財(cái)政為應(yīng)急志愿服務(wù)提供激勵保障。在此基礎(chǔ)之上轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識和領(lǐng)悟志愿精神。志愿精神不是過去我們所理解的“白求恩”式的毫不利己、專門利人的共產(chǎn)主義精神，也不是“不為任何物質(zhì)報(bào)酬”的免費(fèi)服務(wù)，而是強(qiáng)調(diào)志愿服務(wù)的非盈利性和公益性。這其中既不要求超脫人性的道德準(zhǔn)則，也不以“無私”的標(biāo)準(zhǔn)來界定志愿參與行為，這樣就可以整合更多的“利他”因素來實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。從實(shí)際效果來看，能夠尊重志愿群體不同的道德層次、不同的道德需求的做法是明智的，也是符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際的。

三、新形勢下促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的對策

當(dāng)今城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，特別是由“單位制”變“社區(qū)制”使得城市社區(qū)組織承擔(dān)了過去由單位負(fù)責(zé)的安全保障職能，社區(qū)組織增加并不斷強(qiáng)化了應(yīng)急管理的功能。中國傳統(tǒng)的鄰里相助、有難同擔(dān)的精神往往會轉(zhuǎn)化為志愿主動的動力，所以加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)就顯得尤為重要。

（一）明確界定應(yīng)急志愿隊(duì)伍的職能，充分發(fā)揮其扎根基層社區(qū)的優(yōu)勢

一是應(yīng)急知識的普及和安全隱患的排查。社區(qū)應(yīng)急志愿者依據(jù)本社區(qū)實(shí)情積極有效地開展防災(zāi)減災(zāi)科普知識宣傳和自救互救技能的推廣，例如對于不同階段不同時(shí)期的易發(fā)多發(fā)事件，包括火災(zāi)、社區(qū)群體事件等，可詳細(xì)總結(jié)所需應(yīng)急服務(wù)的項(xiàng)目、多發(fā)時(shí)間、易發(fā)地點(diǎn)、專業(yè)要求等，并“通過海報(bào)、小區(qū)通知欄等關(guān)注度較高的便民方式不定期發(fā)布相關(guān)信息，使社區(qū)應(yīng)急志愿者能夠隨時(shí)隨地根據(jù)自己的時(shí)間和專業(yè)特長靈活地選擇志愿志愿服務(wù)項(xiàng)目”?！?〕

二是信息的報(bào)告?zhèn)鬟f和應(yīng)急救援。社區(qū)應(yīng)急志愿者如前線的哨兵，災(zāi)時(shí)開展社區(qū)災(zāi)情、民情的搜集和速報(bào)，又像后方派出的先遣，組織災(zāi)民自覺主動地開展自救互救、應(yīng)急避險(xiǎn)、疏散安置，負(fù)責(zé)維持當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的社會秩序、控制可預(yù)防的次生災(zāi)害，待專業(yè)救援隊(duì)到來之后協(xié)助和配合其進(jìn)行搶險(xiǎn)、救護(hù)和救災(zāi)物品的籌集和發(fā)放等工作。并且通過組建社區(qū)安全信息員隊(duì)伍來強(qiáng)化信息的傳遞與報(bào)送，確保應(yīng)急管理全過程的信息準(zhǔn)確暢通。

三是災(zāi)后的重建。協(xié)助做好災(zāi)后設(shè)施的重建，積極動員并以實(shí)際行動參與到災(zāi)后的恢復(fù)重建中去，還要加強(qiáng)社區(qū)居民心理咨詢等工作。例如充分發(fā)揮鄰里之間熟悉相知的優(yōu)勢，加強(qiáng)居民的情感交流以給予心理慰藉。這些積極工作直接擴(kuò)展和延伸了城市政府的應(yīng)急管理能力，有利于應(yīng)急志愿者明確自身職能，有利于應(yīng)急志愿服務(wù)管理的人性化和避免應(yīng)急志愿資源的無謂消耗和浪費(fèi)。

（二）抓好社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍的培訓(xùn)工作，強(qiáng)化應(yīng)急志愿隊(duì)伍專業(yè)技能

突發(fā)事件要求志愿者不僅具有激情和熱情，更應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)知識和技能，各地區(qū)各城市突發(fā)事件的發(fā)生種類極其不同，因而在應(yīng)急志愿者培訓(xùn)的專業(yè)取向方面也需要做出差異化的定位。一般情況下公共衛(wèi)生和火災(zāi)事件的發(fā)生概率較高，應(yīng)該在各個(gè)地區(qū)應(yīng)急志愿者培訓(xùn)隊(duì)伍建設(shè)中予以足夠的重視，同時(shí)針對本城市所處境況有所側(cè)重。以四川成都為例，由于處于地震多發(fā)地帶，還應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)應(yīng)對地震災(zāi)害的應(yīng)急培訓(xùn)?！翱梢詮囊话闫毡樾怨彩录膽?yīng)急志愿者培訓(xùn)入手建設(shè)專業(yè)行動梯隊(duì)，并注重“一隊(duì)多用、一專多能”的培養(yǎng)方向”?！?〕具體措施為：一是加強(qiáng)對應(yīng)急志愿者的培訓(xùn)力度，通過發(fā)揮微信等新網(wǎng)絡(luò)媒介的優(yōu)勢，開辟應(yīng)急志愿者培訓(xùn)工作專欄，形成科學(xué)、便于操作的培訓(xùn)機(jī)制;二是定期開展預(yù)案演練，邀請有關(guān)專家編寫符合本地區(qū)實(shí)際的應(yīng)急志愿服務(wù)手冊，組織應(yīng)急志愿者定期開展應(yīng)急知識宣傳和演練活動，積極引導(dǎo)應(yīng)急志愿者參與日常志愿服務(wù)。實(shí)踐證明以上舉措不僅在輔助專業(yè)救援隊(duì)伍展開救援方面發(fā)揮了積極作用，而且在提升市民的應(yīng)對突發(fā)事件能力方面也體現(xiàn)了科學(xué)價(jià)值。

（三）加強(qiáng)社區(qū)間應(yīng)急交流合作，形成社區(qū)間應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制

社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍不是“散兵游勇”，也不是“孤膽英雄”。對于社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍來說，溝通和交流是提升自身技能、改進(jìn)應(yīng)急工作方式的重要途徑，不同社區(qū)特別是相鄰社區(qū)之間必須加強(qiáng)溝通。相鄰社區(qū)之間面臨的應(yīng)急任務(wù)更具有相似性，加強(qiáng)彼此的交流與合作不僅僅是鄰里互助情感的需要，還是相互學(xué)習(xí)、彼此進(jìn)步的需要。在應(yīng)急處置、災(zāi)害救助方面建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制是社區(qū)之間防御突發(fā)事件的“鋼鐵長城”。不同社區(qū)可以經(jīng)常舉行應(yīng)對突發(fā)事件的配合與支援演練和應(yīng)急志愿者的互換鍛煉，通過增強(qiáng)彼此間的信任和了解來促進(jìn)高效率的合作。

結(jié)語

“現(xiàn)代城市的社區(qū)自治組織是城市安全網(wǎng)絡(luò)中最基礎(chǔ)的部分，保護(hù)我們的安全與自由，需要大家一道努力，每一個(gè)社區(qū)人都有一個(gè)危急的角色需要扮演”〔8〕。隨著整個(gè)市民社會文明程度的逐步提高，人們參與社會公益事業(yè)的積極性也會越來越高，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍是城市應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，理應(yīng)成為應(yīng)急管理體系的重要組成部分。在一個(gè)多元化的立體社會治理體系中我們應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)更多自愿投身社會公益和人道主義救援行動的志愿者。因此，要不斷加強(qiáng)對社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍的研究，對已經(jīng)取得初步成效的地區(qū)和城市的志愿者隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和推廣，認(rèn)真貫徹落實(shí)并做出成效，將其作為百姓安居樂業(yè)、努力實(shí)現(xiàn)中國安全夢的重要內(nèi)容，使社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍逐步成為地方政府應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的一支重要救援力量。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔7〕左晴，我國應(yīng)急志愿者行動研究〔J〕.中國應(yīng)急救援，2011，（06）：37-39.

〔8〕〔美〕萊斯特？M？薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界〔M〕.賈西津，魏玉，等，譯.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：88.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕