徐頑強，周麗娟

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北　武漢　430074）

基于特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)路徑探析

徐頑強，周麗娟

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為全國小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個重要部分，承載著城市化發(fā)展和落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的雙重任務(wù)。新時期的中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)機遇與挑戰(zhàn)并存，現(xiàn)有發(fā)展模式下存在著發(fā)展速度緩慢、資源浪費嚴重、區(qū)域發(fā)展受限等一系列不足。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式具有提升效率、揚長避短、優(yōu)化資源配置、促進整體經(jīng)濟發(fā)展等優(yōu)勢，與中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)實際相契合。

中西部地區(qū)；小城鎮(zhèn)建設(shè)；特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系；發(fā)展模式

2015年《政府工作報告》指出 “城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在”，“提升城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平。制定實施城市群規(guī)劃……方便農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。”［1］快速推進的新型城鎮(zhèn)化，正在成為我國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的強大引擎。其中，小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國全面建設(shè)小康社會的重要載體，是撬動內(nèi)需的巨大潛力，是欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化的必然選擇。

一、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的實證分析——基于湖北省京山縣的經(jīng)驗

湖北省京山縣順應(yīng)中央和省政府的號召，提出了“打造一個示范兩個中心十一個特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系”的目標(biāo)，建立了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新格局，為我們提供了一個小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的良好經(jīng)驗。

（一）湖北省京山縣特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展規(guī)劃的政策背景

2000年11月，湖北省人民政府出臺了《關(guān)于進一步加快省際邊界口子鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的通知》，要求各地、各部門從政策扶持、資金傾斜、規(guī)劃建設(shè)與管理指導(dǎo)等方面支持口子鎮(zhèn)的建設(shè)。之后，湖北省相繼出臺了《湖北省人民政府關(guān)于加強城鎮(zhèn)建設(shè)工作的決定》《湖北省建設(shè)廳、國土資源廳加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》《湖北省人民政府關(guān)于進一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》等一系列深化推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策文件。

在政策的支持下，湖北各地小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了可喜的成績，一批特色小城鎮(zhèn)迅速崛起，如大冶市陳貴鎮(zhèn)、靈鄉(xiāng)鎮(zhèn)、還地橋鎮(zhèn)，谷城縣石花鎮(zhèn)，仙桃市彭場鎮(zhèn)等。據(jù)調(diào)查，特色小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。隨著特色產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸，以及新農(nóng)村的建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力去就業(yè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)在荊楚大地轟轟烈烈地進行著。［2］16

（二）湖北省京山縣特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦及戰(zhàn)略定位

湖北省京山縣位于湖北腹地，改革開放三十多年來，京山的經(jīng)濟和社會發(fā)展成就巨大，成為湖北省發(fā)展中最好的縣份之一。京山縣小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了一系列成就，城鎮(zhèn)化速度較快。然而，城鎮(zhèn)經(jīng)濟總體發(fā)展水平偏低、城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)不合理、小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)不鮮明、小城鎮(zhèn)功能不完備等問題仍困擾著京山縣小城鎮(zhèn)建設(shè)的進程。2011年，湖北省京山縣應(yīng)勢提出未來五年將推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，打造一個示范兩個中心十一個特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。其中，十一個特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃均以當(dāng)?shù)靥厣Y源稟賦為基礎(chǔ)，從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、商業(yè)等各個層面進行發(fā)展，各具特色，又相互促進。

表1　京山縣各個特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦及戰(zhàn)略定位

（三）湖北省京山縣特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展現(xiàn)狀

自2011年提出城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃以來，京山縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)規(guī)劃定位，充分整合和調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢自然資源和人文資源，發(fā)展特色經(jīng)濟。京山縣內(nèi)小城鎮(zhèn)規(guī)模持續(xù)擴大，規(guī)劃布局更趨合理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，城鎮(zhèn)功能逐步配套完善，小城鎮(zhèn)的吸引力和輻射能力大大增強。

1.以特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系平臺提升經(jīng)濟總體發(fā)展水平

京山縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓住政策機遇，根據(jù)規(guī)劃定位，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，積聚力量搞特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，有力地促進了特色產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。近年來，二、三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的拉動作用逐漸提升：2014年上半年機械、食品、化工、建材四大支柱產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值295.19億元，占全縣總產(chǎn)值的87.7％，同比增長17.1％，其中特色產(chǎn)業(yè)占據(jù)了相當(dāng)大的比例；推出溫泉游、鄉(xiāng)村游、民俗游、賞花游、宗教祈福游，短線游、散客游保持相當(dāng)熱度，成為近年來旅游的一大亮點，拉動了消費的增長。

圖1　京山縣2010-2014年國民經(jīng)濟發(fā)展水平

2.特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展布局合理

合理的小城鎮(zhèn)發(fā)展布局，既要符合各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客觀實際情況，又要具有全局觀。京山縣致力于打造一個示范兩個中心十一個特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，實際上是充分挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色資源進行發(fā)展方向的科學(xué)定位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享，帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。從規(guī)劃的空間布局來看，以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，保留了歷史沿革和完整的行政環(huán)境，便于規(guī)劃的可行性；從規(guī)劃的內(nèi)容來看，以各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色為基礎(chǔ)，從農(nóng)、工、商、旅游等各個方面進行差異化發(fā)展，資源得到優(yōu)化配置，利于經(jīng)濟的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

3.特色產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟增長極

京山縣打造特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃出臺之后，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速集結(jié)力量，成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)班子，調(diào)整工作重心、論證特色發(fā)展規(guī)劃、考察特色資源、引進和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成了求真務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。經(jīng)過幾年的努力，憑借優(yōu)越的區(qū)域條件以及人文基礎(chǔ)，各具特色的小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來，形成了具有核心競爭力的地域?qū)I(yè)分工和產(chǎn)業(yè)集聚帶。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)取得明顯成效，特色產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的突破口、招商引資的主平臺、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主陣地，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的增長極，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用日漸凸顯。實踐證明，京山縣把特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)作為事關(guān)全局的重大舉措、作為推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手，決策是正確的，工作是有效的。

二、我國中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的特點及模式選擇

“拓展區(qū)域發(fā)展新空間……在中西部地區(qū)開工建設(shè)一批綜合交通、能源、水利、生態(tài)、民生等重大項目?！保?］中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨著國家繼續(xù)推進中西部大開發(fā)的良好機遇。如何繼續(xù)推進中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)合理、高效、可持續(xù)發(fā)展，是一項系統(tǒng)、復(fù)雜，具有戰(zhàn)略意義的工作。

（一）新形勢下我國中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的特點

隨著我國中部崛起、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的有力推行，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定、縮小發(fā)展差距等方面取得了重大進展。但是在肯定中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)成就的同時，不可忽視仍存在諸多問題：規(guī)模小且分布不均；規(guī)劃落后又不合理；治安管理臟亂差；基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力等各類要素的聚集能力較弱等等。［2］65-68這些問題阻礙了中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程，嚴重制約了中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。面臨中央政府對中西部地區(qū)建設(shè)的新一輪推動，中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)機遇與挑戰(zhàn)并存，呈現(xiàn)以下幾方面的特點：

1.有條件但條件不充分

我國中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，小城鎮(zhèn)建設(shè)速度比較緩慢，但是正因為如此，許多小城鎮(zhèn)保留了原有的自然和歷史風(fēng)貌，這在回歸自然呼聲漸長的今天也不失為一種寶貴的資源。比如許多中西部小鎮(zhèn)擁有奇特的紅石林地貌、喀斯特地貌、溫泉、大森林、大礦床等，還有許多小城鎮(zhèn)是少數(shù)民族聚居地、歷史古鎮(zhèn)、歷史名人故居、曾經(jīng)的商貿(mào)重鎮(zhèn)等。但是由于自然環(huán)境、交通、人力、政策等條件的限制，這些資源很多都被埋沒了。

2.有管理但管理不到位

小城鎮(zhèn)政府作為基層行政主體，承載著國家的各項職能。近年來，在舉國上下推進新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的浪潮中，小城鎮(zhèn)政府有效地發(fā)揮了其主導(dǎo)作用，但同時也存在著一定程度的行為失范與變異。［3］為了應(yīng)付上級部門的考核，GDP導(dǎo)向行政、形象工程行政等方式使得小城鎮(zhèn)政府在如何開展具有自身特色的、可持續(xù)性的發(fā)展工作方面顯得力不從心。小城鎮(zhèn)管理方式陳舊，發(fā)展模式趨同，小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到極大的約束。

3.有意愿但意愿不強烈

眾所周知，人口的城市化才是真正的城市化，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移模式有就地轉(zhuǎn)移和異地轉(zhuǎn)移兩種形式。中國的城市化經(jīng)歷了就地轉(zhuǎn)移向異地轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)變，如今又出現(xiàn)了就地轉(zhuǎn)移補充異地轉(zhuǎn)移的趨勢。近年來，大城市城市環(huán)境、就業(yè)壓力、治安環(huán)境等問題頻繁爆發(fā)，而中西部地區(qū)交通、信息、城鎮(zhèn)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（金融、物流）得到發(fā)展，農(nóng)民工返鄉(xiāng)的熱情也一度高漲，然而由于國家一些體制和制度（如戶籍制度、社會保障制度等）的不完善，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的不合理（如產(chǎn)業(yè)支持匱乏），“逃離北上廣”的人們又不得不重新返回大城市。小城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠吸納富余勞動力，減輕大中城市的負荷，推進我國城市化有序、合理進行。同時，也能夠充分調(diào)動區(qū)域優(yōu)勢，為國民經(jīng)濟整體發(fā)展做出貢獻。從個人角度來看，能夠提高小城鎮(zhèn)居民的生活水平。

（二）現(xiàn)有發(fā)展模式的不足

改革開放以來，我國東部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)取得長足發(fā)展，對相關(guān)問題的研究逐漸深入，許多學(xué)者提出諸如“溫州模式”“蘇南模式”等小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。［4］這些模式對中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)具有一定的借鑒意義，但是中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)處于特定的地理、經(jīng)濟、人文環(huán)境中，其發(fā)展具有顯著的自身特點，不能照抄國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗及模式，而應(yīng)該結(jié)合區(qū)域?qū)嵡閬磉M行研究。我國中西部地區(qū)現(xiàn)有的發(fā)展模式主要有：出于政治、經(jīng)濟管理需要而設(shè)置的行政中心型建制鎮(zhèn)、工業(yè)帶動發(fā)展起來的城鎮(zhèn)、交通和商貿(mào)流通帶動的城鎮(zhèn)、由旅游業(yè)帶動發(fā)展起來的城鎮(zhèn)、災(zāi)后重建或新建城鎮(zhèn)。［5］

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)處于被動狀態(tài)，發(fā)展速度緩慢

目前，我國中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)自主內(nèi)生發(fā)展動力不足，呈現(xiàn)城市經(jīng)濟向農(nóng)村擴展的被動城鎮(zhèn)化方式，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)受制于城市經(jīng)濟發(fā)展水平和政策傾斜。中西部地區(qū)城市化水平普遍較低，許多縣城甚至依賴于國家的扶貧政策，依靠財政支持來維持工作，在這一背景下，小城鎮(zhèn)要依靠城市經(jīng)濟擴展和獲取政府財力支持，顯得十分勉強，小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到制約，水平落后，速度緩慢。

2.小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同，資源浪費嚴重

受到經(jīng)濟發(fā)展水平、地方政府領(lǐng)導(dǎo)水平、人力資源水平等一系列因素的制約，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏有效的論證，傾向于“跟風(fēng)”。某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某一產(chǎn)業(yè)初見成效，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)不甘落后但又苦于創(chuàng)新無門，便立馬效仿。實際上，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸如自然資源、人文條件、人力資源等實際情況都不相同，盲目進行趨同的產(chǎn)業(yè)，無法實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和合理運用。

3.各個小城鎮(zhèn)彼此孤立，不利于區(qū)域發(fā)展

在傳統(tǒng)發(fā)展模式中，各個小城鎮(zhèn)的建設(shè)處于平行的軌道，彼此沒有合作，但是又存在隱形的競爭。協(xié)作的缺失不利于優(yōu)勢資源的互補，競爭的存在導(dǎo)致優(yōu)勢資源的進一步埋沒。管理小城鎮(zhèn)的基層政府為應(yīng)付上級的檢查，甚至出現(xiàn)惡性競爭，導(dǎo)致資源的浪費，不利于整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由此可見，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)在過去的發(fā)展中，特色沒有得到重視，優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮，而資金緊缺、人才匱乏、交通不便等劣勢被放大，處于被動、劣勢的地位。而現(xiàn)在，國家的持續(xù)重視和投入，當(dāng)?shù)卣芾碛^念的轉(zhuǎn)變，本土居民回鄉(xiāng)的熱情，使其處于一個最好的發(fā)展時期。那么，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)如何發(fā)揮優(yōu)勢，避開劣勢呢？那就需要一個合適的發(fā)展模式來進行引導(dǎo)。我們認為，特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系構(gòu)建模式就是一個很好的選擇。

（三）特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的優(yōu)勢

所謂特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系構(gòu)建，就是城鎮(zhèn)建設(shè)者分析提煉所轄城鎮(zhèn)獨特的資源稟賦，根據(jù)各個城鎮(zhèn)實際情況分別做出有針對性的發(fā)展規(guī)劃，以增強城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和輻射效應(yīng)。合理完善的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，是其外在形式構(gòu)成的一個多維空間的立體交叉網(wǎng)絡(luò)，這個網(wǎng)絡(luò)中每個節(jié)點各司其職，又通過某種路徑彼此相互影響。

圖2　特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式構(gòu)建及運行

1.政府主導(dǎo)提升效率

城鎮(zhèn)化可以分為自然發(fā)生的過程和政府引導(dǎo)的過程。自然發(fā)生的城鎮(zhèn)化的速度較慢，較依賴于自然的人口遷移，如生態(tài)移民、致富后移民、教育移民等。這些移民行為不受政府引導(dǎo)，且政府沒有為移民提供相應(yīng)的條件，往往導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)規(guī)劃不合理、管理不到位等問題，制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式下的政府行為必須先行，對系統(tǒng)中的城鎮(zhèn)發(fā)展進行全方位的調(diào)查研究和整體規(guī)劃，并在具體工作中提供科學(xué)合理、持續(xù)性的支持。京山縣在提出打造特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃之前，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身發(fā)展方向并不明確，在規(guī)劃提出之后，上下一心，開始“集中力量辦大事”，取得了很大的成效。

2.差異化發(fā)展揚長避短

在城鎮(zhèn)化比較落后的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)長期占據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的主要地位，城鎮(zhèn)發(fā)展仍然依賴于農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，然而小范圍地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品趨同削弱了其競爭力。近年來許多地區(qū)掀起了一陣旅游開發(fā)的熱潮，然而同樣面臨著產(chǎn)業(yè)趨同的問題，大部分投入收效甚微。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式避開了這一問題，它基于各個城鎮(zhèn)客觀存在的要素差異，整合資源，著眼于發(fā)揮比較優(yōu)勢，彌補自身條件不足，提升自身核心競爭力。城鎮(zhèn)品牌是一個城鎮(zhèn)在自然、歷史、文化、環(huán)境等方面的城鎮(zhèn)形象與城鎮(zhèn)精神的綜合體現(xiàn)，實際上是一個城鎮(zhèn)區(qū)別于其他城鎮(zhèn)的內(nèi)在與外在的特色、知名度和美譽度的凝結(jié)。［6］鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，本身就是一個品牌，成功的品牌樹立能夠提高城鎮(zhèn)的知名度和美譽度，并吸引相關(guān)生產(chǎn)要素不斷向該鎮(zhèn)聚集，有利于該鎮(zhèn)的長遠發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)優(yōu)化資源配置

小家庭作坊式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下，人口和資源沒有得到聚集，生產(chǎn)成本大，效率低。以稻米產(chǎn)業(yè)為例，我們的祖祖輩輩幾乎沒有哪一家因為種植水稻而發(fā)家致富的（傳統(tǒng)生產(chǎn)方式），最近幾年更是有不少家庭拋棄家鄉(xiāng)的田地，外出打工賺錢。而一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)若集中所有力量來進行種植、加工、運輸、銷售，成本必然大大降低，經(jīng)濟效益也成倍增長。這個過程就是生產(chǎn)協(xié)作中產(chǎn)生的集群效應(yīng)。京山縣永興鎮(zhèn)的京山縣萬盛米業(yè)有限公司，三陽鎮(zhèn)的湖北匯澄茶油股份有限公司，羅店鎮(zhèn)的湖北江花農(nóng)產(chǎn)品深加工有限公司都是將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)推向縱深發(fā)展的范例。

4.區(qū)域協(xié)同促進整體經(jīng)濟發(fā)展

實踐證明，脫離區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的“小規(guī)劃”“小建設(shè)”是行不通的，要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展定位與趨勢，對特色小城鎮(zhèn)建設(shè)進行科學(xué)定位，合理布局。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系下的各個城鎮(zhèn)進行自身特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，離不開彼此間的分工協(xié)作，要在突出新特色的基礎(chǔ)上融入大區(qū)域。如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)，需要中心城市提供資金、人力、政策支持，還需要發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供旅游副產(chǎn)品等。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系實際上是借助區(qū)域市場協(xié)調(diào)各個城鎮(zhèn)間專業(yè)化分工和多維性需求的矛盾，實現(xiàn)各個小城鎮(zhèn)間的優(yōu)勢互補，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動來加強區(qū)域協(xié)調(diào)，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

三、構(gòu)建及運行特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的對策

特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式有利于充分調(diào)動優(yōu)勢資源，集聚有限人力、物力，進行集約化、可持續(xù)發(fā)展，對于中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)具有極強的適應(yīng)性。構(gòu)建和運行特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式，需要從以下幾個方面進行：

（一）提倡政府主導(dǎo)，制定合理規(guī)劃

特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的構(gòu)建和推進是一項系統(tǒng)、復(fù)雜、長遠的工程，要堅持從實際出發(fā)，立足當(dāng)前、著眼長遠，科學(xué)地對區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)的特色發(fā)展進行總體規(guī)劃，建立結(jié)構(gòu)合理、布局均衡、功能互補、科學(xué)發(fā)展、社會和諧的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)有計劃、有秩序、有重點地穩(wěn)步推進。［7］

1.堅持規(guī)劃的針對性。規(guī)劃方案要緊密結(jié)合各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，準(zhǔn)確定位每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展方向，揚長避短，形成多種不同類型、各具特色的小城鎮(zhèn)。同時，規(guī)劃要具備較強的可操作性，積極調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的資源，爭取較快取得階段性、突破式的發(fā)展成效，有力推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高。

2.堅持以人為本的原則。城鎮(zhèn)居民是小城鎮(zhèn)建設(shè)的主力，也是建設(shè)成果的受眾，特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的構(gòu)建離不開居民的鼎力支持。在規(guī)劃制定階段，要廣泛采納居民的意見，切實考慮居民的利益。規(guī)劃制定之后，政府應(yīng)該不遺余力的對規(guī)劃方案進行大力宣傳，不僅要讓干部，更要讓居民知道政府政策的動向和發(fā)展的決心，讓他們充分了解構(gòu)建特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的重要性以及可行性，也讓他們體會到政府力圖加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平的良苦用心。只有這樣，才能樹立起干群的信心，才能凝聚起干群力量，才能破除阻礙，保障各項工作的順利開展。

（二）創(chuàng)新體制機制，提供高效管理

特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的構(gòu)建是一個連續(xù)的過程，在這一過程中離不開政府強有力而持續(xù)性的支持。

1.創(chuàng)新行政管理機制。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的構(gòu)建，需要結(jié)合本地實際情況，也需要創(chuàng)新型的管理思想和方法。要從拓寬選人用人入手，既要有經(jīng)驗的老干部，又要積極選用年輕有新思想的年輕人；既要有長期在本地工作的人，又要大膽選用懂經(jīng)營善管理的專業(yè)型經(jīng)濟人才、農(nóng)村致富帶頭人、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人。同時，要加強干部管理，改進工作作風(fēng)，建立健全各項機制，切實加強鎮(zhèn)村干部隊伍建設(shè)，形成求真務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。［8］在此基礎(chǔ)上形成的領(lǐng)導(dǎo)集體要從化解干群矛盾入手，著力解決遺留問題，切實推行民主管理，發(fā)展特色經(jīng)濟，贏得群眾的信任。

2.加強社會管理及創(chuàng)新。社會發(fā)展日新月異，政府管理手段不能一成不變。要抓住特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式構(gòu)建這一契機，整合社會各界力量，積極投入到這一系統(tǒng)工作中來。要下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門的工作力量，深入基層，切實解決實際問題；要充分調(diào)動群眾的自治力量，把居民的需求化作增長力，結(jié)合政府投入，促進特色經(jīng)濟發(fā)展；要拉動社會組織的協(xié)調(diào)力量，發(fā)揮社會組織的特長，協(xié)助政府構(gòu)建特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系。在管理的工具上，也要充分利用當(dāng)前便利的信息平臺，如電子政府平臺、政務(wù)微博等，積極為構(gòu)建特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系服務(wù)。

3.增強資金和人力保障。要設(shè)立專項資金，用于支持各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展、重點企業(yè)培育、專業(yè)人才引進等，并且資金額度要按照政府年度財政收入增長幅度同步增長。要積極建設(shè)人才隊伍。政府一方面可以為愿意回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或投資建設(shè)的人員提供政策、資金、人員、場地等方面的支持，吸引人才回流；另一方面要加強人才引進與培養(yǎng)，將招商與引才引智相融合，加強創(chuàng)新型、專業(yè)性人才的引進與培養(yǎng)。此外，還要實施人才安居工程，對引進的產(chǎn)業(yè)緊缺型人才、專業(yè)技術(shù)性人才給予安家費支持。為引進人才妥善解決子女入學(xué)、配偶就業(yè)問題等。

（三）實行市場運作，保障政策實效

正確認識和處理政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題，使市場在資源配置中起決定性作用，是十八屆三中全會提出的一個重大理論觀點。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式構(gòu)建是一個動態(tài)的過程，規(guī)劃內(nèi)容不但要在市場中運行，還要通過市場的反饋進行不斷調(diào)整。

1.立足市場需求。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式的構(gòu)建不是“拍腦袋”決定的，而是由市場需求所進行的選擇。目前，我國中東部地區(qū)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是生產(chǎn)力的空間轉(zhuǎn)移，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定的程度的必然趨勢。東中部部分產(chǎn)業(yè)有向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢，中西部地區(qū)應(yīng)該以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為契機，大力發(fā)展市場經(jīng)濟，利用好豐富的自然資源，將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。［9］同時，被“城市病”困擾的人們開始追求舒適嫻靜的鄉(xiāng)村田園生活，使得特色城鄉(xiāng)旅游逐漸成為現(xiàn)代都市人的旅游熱點，預(yù)示著“落后可以轉(zhuǎn)變成為巨大的生產(chǎn)力”，積極引導(dǎo)和發(fā)展多層次的鄉(xiāng)村旅游蘊涵著巨大商機。在這些需求引導(dǎo)下建立起來的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，自然也要運用市場化的經(jīng)營模式來進行發(fā)展，政府在規(guī)劃了大方向和提供管理上的支持后，要盡量還權(quán)于市場，讓市場規(guī)律引導(dǎo)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)更合理、長遠的發(fā)展。

2.調(diào)動市場主體積極性。市場主體是指在市場上從事經(jīng)濟活動，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個人和組織，可以分為投資者、經(jīng)營者、勞動者以及消費者。中西部地區(qū)具有一定的資源和傳統(tǒng)優(yōu)勢，可以利用這些資源來調(diào)動市場主體投入到特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系發(fā)展模式構(gòu)建的工作中來，使其成為拉動經(jīng)濟增長的核心主體和動力。加大招商引資力度，要明確招商引資的重點，大力支持引進符合特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位的項目入駐，如農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、副食品加工業(yè)、旅游項目等，并且對此類項目進行長效鼓勵和支持，拓展招商引資渠道。

［1］李克強.政府工作報告［EB/OL］.2015［2015-12-10］http：//finamce.ifeng.com/a/20150305/13532127/0.shtml.

［2］李正宏，李波平.湖北特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考［J］.湖北社會科學(xué)，2013（6）.

［3］姜聯(lián)兵.我國欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)的研究［D］.武漢：武漢大學(xué)，2005：125.

［4］王海峰.利益視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為變異分析——以甘肅A鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)為例［D］.西安：陜西師范大學(xué)，2012（3）：33.

［5］魏強.中國西部小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理與發(fā)展模式研究［J］.世界農(nóng)業(yè)，2012（6）：29.

［6］楊建翠.川西民族地區(qū)旅游業(yè)推進城鎮(zhèn)化研究——以九寨溝縣為例［D］.成都：西南民族大學(xué)，2012（3）：65.

［7］肖文金.城鎮(zhèn)品牌發(fā)展模式與我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)［J］.湖南商學(xué)院學(xué)報，2013（2）：28.

［8］劉翠翠.西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略問題研究［D］.成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2012（8）：66.

［9］屠飛鵬.西部貧困地區(qū)縣級政府治理能力研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2012（6）：95.

［10］張曉露.特色產(chǎn)業(yè)推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展模式研究［J］.社科縱橫，2009（7）：12.

責(zé)任編輯：胡曉

C939

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1004-941（2015）06-0030-05

2015-08-30

2015年湖北省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目“農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新研究”（項目編號：15ZD007）。

徐頑強（1964-），男，安徽桐城人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為政府管理與創(chuàng)新；周麗娟（1984-），女，湖南湘西人，博士研究生，主要研究方向為政府管理。