趙國(guó)明（新疆維吾爾自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室　新疆 烏魯木齊 830041）

新疆非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)調(diào)查研究

趙國(guó)明
（新疆維吾爾自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室新疆 烏魯木齊 830041）

新疆非重點(diǎn)地區(qū)包括10個(gè)地（州）39個(gè)縣（市）的555個(gè)貧困村。2010年中央第一次新疆工作座談會(huì)以來(lái)，新疆加大了非重點(diǎn)地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)力度，取得了顯著成效。但仍存在非重點(diǎn)地區(qū)的貧困村脫貧任務(wù)艱巨，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢且基礎(chǔ)薄弱，扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)等問(wèn)題，按照第二次中央新疆工作座談會(huì)以及自治區(qū)黨委八屆七次全委（擴(kuò)大）會(huì)議精神，針對(duì)目前存在的問(wèn)題，要選擇好發(fā)展途徑，擴(kuò)大非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)政策覆蓋，加大扶貧開(kāi)發(fā)投入力度，強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保非重點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

新疆非重點(diǎn)地區(qū) 扶貧開(kāi)發(fā) 對(duì)策建議

2013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》提出了要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，逐村逐戶制定幫扶措施，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧。2014年4月27日至30日，習(xí)近平總書(shū)記在視察新疆時(shí)指出，要深入實(shí)施南疆三地州片區(qū)扶貧規(guī)劃，重視片區(qū)外“插花”貧困戶，完善邊境扶貧，推進(jìn)山區(qū)扶貧。在2014年5月28日至29日，第二次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要加大扶貧資金投入力度，重點(diǎn)向農(nóng)牧區(qū)、邊境地區(qū)、特困人群傾斜，建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，扶到點(diǎn)上、扶到根上，扶貧扶到家。新疆加大南疆三地州、邊境地區(qū)、貧困山區(qū)的扶貧攻堅(jiān)，是治疆方略的重要組成部分，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的要求，解決“插花”貧困問(wèn)題的重要舉措。

新疆“非重點(diǎn)地區(qū)”是指有貧困村的非扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣（市），以非重點(diǎn)縣域內(nèi)的貧困村和貧困人口為基本對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)研究。范圍主要包括新疆10個(gè)地州，39個(gè)非扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（市），555個(gè)貧困村（見(jiàn)表1）。對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的調(diào)查研究，對(duì)創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，確保新疆重點(diǎn)地區(qū)與非重點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村貧困人口同全國(guó)人民一道全面實(shí)現(xiàn)小康，促進(jìn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安有重要的作用。

一、2010年以來(lái)，新疆非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)取得的成效

表1:新疆非重點(diǎn)地州、非扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（市）、貧困村

1.推進(jìn)非重點(diǎn)地區(qū)貧困村整村推進(jìn)。按照自治區(qū)“十二五”農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)發(fā)展規(guī)劃，2011～2015年計(jì)劃對(duì)全疆3 868個(gè)貧困村中的1 689個(gè)實(shí)施整村推進(jìn)計(jì)劃，其中非重點(diǎn)地區(qū)列入實(shí)施整村推進(jìn)的貧困村共330個(gè)，占非重點(diǎn)地區(qū)貧困村總數(shù)的59.46%，占全疆2011～2015年整村推進(jìn)貧困村計(jì)劃的19.54%。截至2013年底，非重點(diǎn)地區(qū)39個(gè)縣（市）實(shí)際完成實(shí)施整村推進(jìn)貧困村292個(gè)，實(shí)現(xiàn)“十二五”自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃非重點(diǎn)地區(qū)貧困村整村推進(jìn)任務(wù)進(jìn)度的88.48%。（見(jiàn)表2）

表2：2011～2015年非重點(diǎn)地區(qū)貧困村整村推進(jìn)計(jì)劃

資金投入是實(shí)施整村推進(jìn)規(guī)劃的必要保證，2011～2013年，自治區(qū)安排非重點(diǎn)地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金23億元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入34 437萬(wàn)元，平均每個(gè)貧困村的年度投入強(qiáng)度達(dá)到118萬(wàn)元，超出國(guó)家對(duì)貧困村每年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入不低于100萬(wàn)元的要求。其中：2011年非重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施整村推進(jìn)貧困村104個(gè)，自治區(qū)從中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中安排生產(chǎn)發(fā)展資金8 773萬(wàn)元，審批實(shí)施扶貧民生項(xiàng)目321個(gè)；2012年非重點(diǎn)地區(qū)共實(shí)施整村推進(jìn)貧困村95個(gè)，安排生產(chǎn)發(fā)展資金7 864萬(wàn)元，審批實(shí)施扶貧民生項(xiàng)目485個(gè)；2013年非重點(diǎn)地區(qū)共實(shí)施整村推進(jìn)貧困村93個(gè)，安排生產(chǎn)發(fā)展資金17 800萬(wàn)元，審批實(shí)施扶貧民生項(xiàng)目389個(gè)。通過(guò)資金投入和項(xiàng)目實(shí)施，確保了非重點(diǎn)地區(qū)整村推進(jìn)任務(wù)的完成。

2.非重點(diǎn)地區(qū)農(nóng)牧民收入不斷增加，減貧脫貧成效顯著。2011～2013年，新疆共安排非重點(diǎn)地區(qū)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金3.44億元，支持貧困村發(fā)展特色林果業(yè)、優(yōu)質(zhì)畜牧業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增值；結(jié)合安居富民、定居興牧工程建設(shè)，改善貧困農(nóng)牧民住房條件；引導(dǎo)各方力量，加強(qiáng)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改善村容村貌；扶持民族特色手工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、市場(chǎng)流通企業(yè)發(fā)展，拓寬就業(yè)渠道，帶動(dòng)貧困農(nóng)牧民增加收入，加快了脫貧致富。2013年，新疆非重點(diǎn)地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入11 093元，比2010年的7 158元增加3 935元，增長(zhǎng)54.97%。非重點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)由2010年的45%下降到2013年的40%，下降了5個(gè)百分點(diǎn)。

2010年自治區(qū)重新確定了全疆建檔立卡貧困人口總規(guī)模為78.23萬(wàn)戶329.77萬(wàn)人，其中39個(gè)非重點(diǎn)縣（市）20.3萬(wàn)戶72.3萬(wàn)人，分別占全疆總規(guī)模的25.95%、21.92%。在全疆扶貧系統(tǒng)的共同努力下，非重點(diǎn)地區(qū)年度減貧脫貧任務(wù)全面完成。2011年實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象脫貧減貧1.9萬(wàn)戶7.6萬(wàn)人，2012年實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象脫貧減貧2.1萬(wàn)戶8.5萬(wàn)人，2013年實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象脫貧減貧2.3萬(wàn)戶8.9萬(wàn)人。按照國(guó)務(wù)院扶貧辦的工作部署，2014年非重點(diǎn)地區(qū)重新識(shí)別扶貧對(duì)象14萬(wàn)戶47.3萬(wàn)人，比2010年減少6.3萬(wàn)戶25萬(wàn)人。

3.加強(qiáng)了非重點(diǎn)地區(qū)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2010年在非重點(diǎn)地區(qū)555個(gè)貧困村中，不通自來(lái)水的村201個(gè)，不通電的村99個(gè)，不通公路的村135個(gè)，不通電話的村90個(gè)，不通廣播電視的村103個(gè)，不通信息的村208個(gè)，不通郵的村198個(gè)，不通暖氣的村410個(gè)，不通客運(yùn)班車(chē)的村276個(gè)，分別占非重點(diǎn)地區(qū)貧困村總數(shù)的36.2%、17.84%、24.32%、16.22%、18.56%、37.48%、35.66%、73.87%、49.73%。2011～2013年，新疆著力改善了非重點(diǎn)地區(qū)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，累計(jì)解決非重點(diǎn)地區(qū)貧困村通水105個(gè)，通電35個(gè)，通公路78個(gè)，通客運(yùn)班車(chē)村132個(gè)，通郵村72個(gè)，通廣播電視村32個(gè)，通信息村82個(gè)，通電話村26個(gè)，通暖氣村32個(gè)，與2010年相比分別下降18.92%、6.31%、14.05%、23.78%、12.98%、5.77%、14.78%、4.69%、5.76%。

2010年非重點(diǎn)地區(qū)用不上安全飲用水的扶貧對(duì)象有5.24萬(wàn)戶，用不上電的有2.95萬(wàn)戶，用不上暖氣的有10.49萬(wàn)戶，住不上住房的有4.02萬(wàn)戶，用不上衛(wèi)生廁所的有10.11萬(wàn)戶，用不上清潔能源的有10.23萬(wàn)戶，分別占當(dāng)年非重點(diǎn)地區(qū)扶貧對(duì)象20.3萬(wàn)戶的25.81%、14.53%、51.67%、19.8%、49.8%、50.39%。2011～2013年累計(jì)解決2.54萬(wàn)戶扶貧對(duì)象用上安全飲用水，1.2萬(wàn)戶用上電，2.13萬(wàn)戶用上暖氣，1.49萬(wàn)戶住上住房，1.96萬(wàn)戶用上衛(wèi)生廁所，1.63萬(wàn)戶用上清潔能源。與2010年相比分別下降12.51%、5.91%、10.49%、7.34%、9.65%、8.03%。

4.促進(jìn)了非重點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2009年非重點(diǎn)地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1 276.84億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值339.79億元、第二產(chǎn)業(yè)增加值473.01億元、第三產(chǎn)業(yè)增加值464.1億元，一、二、三產(chǎn)比例26.61∶37.05∶36.34。2012年非重點(diǎn)地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2 264.35億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值557.83億元、第二產(chǎn)業(yè)增加值925.21億元、第三產(chǎn)業(yè)增加值781.31億元，一、二、三產(chǎn)比例調(diào)整為2012年的24.64∶40.86∶34.50，第一產(chǎn)業(yè)比重減少了1.97個(gè)百分點(diǎn)，而第二產(chǎn)業(yè)增加了3.81個(gè)百分點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。新疆非重點(diǎn)地區(qū)在確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)棉花、糧食、特色林果和畜產(chǎn)品四大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)。主要農(nóng)作物連年豐收增產(chǎn)，與2009年相比，2012年糧食總產(chǎn)671.02萬(wàn)噸，凈增109.45萬(wàn)噸，年均遞增6.11%；棉花總產(chǎn)88.49萬(wàn)噸，凈增20.17萬(wàn)噸，年均遞增9%；油料、甜菜、苜蓿等經(jīng)濟(jì)作物總產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率分別為4.49%、10.22% 和6.97%。核桃、葡萄、紅棗等特色林果產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益穩(wěn)步提高，2013年特色林果產(chǎn)量509.54萬(wàn)噸，比2009年增加177.94萬(wàn)噸，年均遞增11.34%。以保障牛羊肉供給為重點(diǎn)，加快推進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變，牲畜年底頭數(shù)由2009年的1 877.78萬(wàn)頭（只），增加到2012年的1 965.27萬(wàn)頭（只），占全疆牲畜年底總頭數(shù)的45.35%；肉類產(chǎn)量自2009年來(lái)以5.36%的速度遞增，2012年達(dá)89.58萬(wàn)噸，占全疆肉類總產(chǎn)量的66.73%。

5.非重點(diǎn)地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展。2010年在新疆非重點(diǎn)地區(qū)555個(gè)貧困村中沒(méi)有辦公議事場(chǎng)所的有38個(gè)，沒(méi)有穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)的有200個(gè)，沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入的有267個(gè)，沒(méi)有垃圾投放點(diǎn)的有432個(gè)，沒(méi)有文化室的有197個(gè)，沒(méi)有衛(wèi)生室的有206個(gè)，沒(méi)有雙語(yǔ)學(xué)前教育場(chǎng)所的有361個(gè)，沒(méi)有文化體育活動(dòng)場(chǎng)所的有276個(gè)，沒(méi)有惠農(nóng)超市的有347個(gè)，分別占非重點(diǎn)地區(qū)貧困村總數(shù)的6.85%、36.04%、48.11%、77.84%、35.50%、37.12%、65.05%、49.73%、62.52%。2010年非重點(diǎn)地區(qū)享受不上學(xué)前教育的戶數(shù)7.25萬(wàn)戶，享受不上基本社會(huì)保障的戶數(shù)4.06萬(wàn)戶，得不到培訓(xùn)和獲得信息的戶數(shù)2.98萬(wàn)戶，分別占當(dāng)年非重點(diǎn)地區(qū)扶貧對(duì)象20.3萬(wàn)戶總數(shù)的35.71%、20%、14.68%。

2011～2013年累計(jì)解決了27個(gè)貧困村的辦公議事場(chǎng)所；使61個(gè)貧困村有穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)；99個(gè)貧困村有集體經(jīng)濟(jì)收入；154個(gè)貧困村有垃圾投放點(diǎn)；新建和改擴(kuò)建了102個(gè)貧困村文化室；使86個(gè)貧困村有衛(wèi)生室；131個(gè)貧困村有雙語(yǔ)學(xué)前教育場(chǎng)所；122個(gè)貧困村有文化體育活動(dòng)場(chǎng)所；在169個(gè)貧困村建設(shè)了惠農(nóng)超市。與2010年相比分別下降了4.87%、10.99%、17.84%、27.75%、18.38%、15.5%、23.61%、21.98%30.45%。2011～2013年共累計(jì)解決1.82萬(wàn)戶享受學(xué)前教育，2.08萬(wàn)戶享受基本社會(huì)保障，1.31萬(wàn)戶得到培訓(xùn)和獲得信息。與2010年相比分別下降了8.96%、10.25%、6.5%。

二、新疆非重點(diǎn)地區(qū)在扶貧開(kāi)發(fā)中存在的主要問(wèn)題

1.非重點(diǎn)地區(qū)貧困村脫貧任務(wù)依然艱巨。（1）貧困面較大。2013年新疆非重點(diǎn)縣（市）有行政村4 154個(gè)，其中貧困村555個(gè)，占行政村總數(shù)的13.36%，非重點(diǎn)縣（市）有鄉(xiāng)村總?cè)丝?90.14萬(wàn)人，其中有貧困人口56.2萬(wàn)人，占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?.52%。

（2）貧困人口分布相對(duì)集中。2011～2013年新疆非重點(diǎn)縣（市）貧困人口主要分布在南疆的阿克蘇地區(qū)和北疆的伊犁地區(qū)。2011年阿克蘇地區(qū)有貧困人口19.27萬(wàn)人，占非重點(diǎn)地區(qū)扶貧對(duì)象總?cè)丝?2.3萬(wàn)人的26.25%，貧困人口主要分布在拜城縣和阿瓦提縣。

（3）貧困戶生活處境困難。2013年，用不上安全飲用水的戶數(shù)2.7萬(wàn)戶，用不上電的戶數(shù)1.75萬(wàn)戶，用不上暖氣的戶數(shù)8.36萬(wàn)戶，住不上住房的戶數(shù)2.53萬(wàn)戶，分別占非重點(diǎn)縣（市）扶貧對(duì)象總戶數(shù)16.3萬(wàn)戶的16.56%、10.74%、51.29%、15.52%。

（4）公共服務(wù)水平低。2013年在非重點(diǎn)地區(qū)的555個(gè)貧困村中，不通路的村還有57個(gè)，不通郵的村有126個(gè)，不通客運(yùn)班車(chē)的村有144個(gè)，沒(méi)有垃圾投放點(diǎn)的村有278個(gè)，沒(méi)有文化室的村有95個(gè)，沒(méi)有衛(wèi)生室的村有120個(gè)，沒(méi)有雙語(yǔ)學(xué)前教育場(chǎng)所的村有230個(gè)，沒(méi)有文化體育活動(dòng)場(chǎng)所的村有154個(gè)，沒(méi)有惠農(nóng)超市的村有178個(gè)。

2.非重點(diǎn)地區(qū)貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢且基礎(chǔ)薄弱。（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。2013年非重點(diǎn)縣（市）有穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)的居民為2 725戶，僅占非重點(diǎn)縣（市）扶貧對(duì)象總戶數(shù)16.3萬(wàn)戶的1.67%。

（2）項(xiàng)目資金缺乏整合。項(xiàng)目申報(bào)各自為政，扶貧重點(diǎn)不突出，致使幫扶扶貧項(xiàng)目覆蓋面廣，單個(gè)項(xiàng)目投資額較小。同時(shí)，資金管理政出多門(mén)，統(tǒng)一調(diào)度有難度。

（3）產(chǎn)業(yè)扶貧方式未能充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。非重點(diǎn)地區(qū)的貧困區(qū)域，產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破不了有什么資源就開(kāi)發(fā)什么資源的固有思維，對(duì)市場(chǎng)需求和價(jià)格走向考慮較少，在開(kāi)放自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貧困村面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加嚴(yán)峻。

3.非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制存在不適應(yīng)的問(wèn)題。（1）扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)。多年來(lái)，扶貧的工作對(duì)象主要放在貧困縣鄉(xiāng)村，而沒(méi)有把重點(diǎn)放在貧困戶身上，在誰(shuí)是貧困人口、分布在哪里、致貧原因是什么、怎樣幫助脫貧等方面，存在底數(shù)不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)等問(wèn)題。雖已建檔立卡，但并沒(méi)有真正瞄準(zhǔn)貧困戶建立幫扶機(jī)制，沒(méi)有落實(shí)相應(yīng)的幫扶措施。扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困戶的覆蓋率不到50%，尤其是非重點(diǎn)縣（市）、非重點(diǎn)村的貧困戶幾乎未享受到扶貧項(xiàng)目資金的支持。

（2）扶貧資金管理機(jī)制不適應(yīng)。專項(xiàng)扶貧資金由自治區(qū)統(tǒng)管，造成審批項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金下達(dá)遲緩，項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。同時(shí)造成當(dāng)?shù)厝狈y(tǒng)盤(pán)考慮資金使用的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)，只把精力放在爭(zhēng)取資金上，對(duì)合理安排和使用資金重視不夠。項(xiàng)目安排與貧困群眾增收脫貧目標(biāo)聯(lián)系不緊，扶貧效益不明顯。扶貧項(xiàng)目資金的管理使用責(zé)權(quán)利不清，項(xiàng)目設(shè)置、審批、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收及后續(xù)管理辦法需進(jìn)一步修改完善。

（3）扶貧資源使用機(jī)制不適應(yīng)。在非重點(diǎn)地區(qū)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、援疆扶貧“四位一體”大扶貧格局機(jī)制沒(méi)有形成，各類資金捆綁協(xié)調(diào)不到位，缺乏有效的扶貧資源整合機(jī)制，各自為戰(zhàn)，不少情況下撒了胡椒面，難以形成扶貧攻堅(jiān)的強(qiáng)大合力。沒(méi)有提供暢通的渠道、建立接受社會(huì)捐助用于扶貧事業(yè)的平臺(tái)。非重點(diǎn)地區(qū)貸款擔(dān)保體系缺失，致使金融資源受到制約。

（4）金融服務(wù)支持機(jī)制不適應(yīng)。非重點(diǎn)地區(qū)金融扶貧嚴(yán)重滯后，商業(yè)銀行因費(fèi)用高，風(fēng)險(xiǎn)大缺乏放貸積極性，政策性銀行沒(méi)有基層營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，互助合作性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)尚未發(fā)展起來(lái)?，F(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)貸款門(mén)檻高、審批程序多、擔(dān)保條件嚴(yán)格，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)企業(yè)和貧困戶貸款困難普遍存在，金融服務(wù)瓶頸是非重點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的嚴(yán)重制約因素。

4.面臨維護(hù)穩(wěn)定和脫貧致富的雙重任務(wù)。社會(huì)管理難度增大。（1）貧困人口文化素質(zhì)普遍較低，法律意識(shí)淡薄，加之家庭生活困難，盜竊、賭博等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤為突出的是，部分非重點(diǎn)貧困村民族成分多，宗教信仰不同，教派多，亂傳教、亂聚會(huì)的問(wèn)題屢禁不止，教派之間、教內(nèi)派別之間紛爭(zhēng)不斷，給宗教事務(wù)和其他社會(huì)管理帶來(lái)了一定的難度。此外，外來(lái)租地農(nóng)民工形成的非計(jì)劃事實(shí)移民，由于沒(méi)有明確的政策，至今未能享受到與計(jì)劃移民相同的政策待遇，由此引發(fā)的上訪問(wèn)題不斷，已經(jīng)影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定。

（2）維護(hù)穩(wěn)定任務(wù)艱巨。新疆正處于暴力恐怖活動(dòng)活躍期、反分裂斗爭(zhēng)激烈期、干預(yù)治療陣痛期三期疊加，穩(wěn)定形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻復(fù)雜。新疆非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)在承擔(dān)鞏固溫飽、發(fā)展致富任務(wù)的同時(shí)，還肩負(fù)著反分裂、反滲透、爭(zhēng)取人心、長(zhǎng)治久安的重大使命。

三、加快推進(jìn)非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)策建議

1.非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)要選擇好發(fā)展途徑。一要堅(jiān)持規(guī)劃先行，樹(shù)立科學(xué)扶貧的思想。要突出重點(diǎn)，瞄準(zhǔn)貧困村、貧困戶，堅(jiān)持一村一本子，一戶一頁(yè)子，做到“雙到”，即：規(guī)劃到戶、責(zé)任到人。把黨和政府的扶貧政策、措施、資金、項(xiàng)目落實(shí)到戶。同時(shí)，統(tǒng)籌扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃、小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，通過(guò)區(qū)域整體開(kāi)發(fā)改善非重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展條件和環(huán)境，突出精準(zhǔn)扶貧到戶和片區(qū)規(guī)劃，實(shí)施兩個(gè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”。

二要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制，打好扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。非重點(diǎn)地區(qū)到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康，必須打一場(chǎng)扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。重點(diǎn)解決扶貧開(kāi)發(fā)的機(jī)制問(wèn)題。推動(dòng)非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效考核機(jī)制、精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、駐村幫扶機(jī)制、財(cái)扶資金管理機(jī)制、金融服務(wù)機(jī)制等方面的改革，要合理劃分非重點(diǎn)地區(qū)地方黨政的扶貧開(kāi)發(fā)事權(quán)。國(guó)家和自治區(qū)主要瞄準(zhǔn)片區(qū)和重點(diǎn)縣（市）的貧困村，地州主要瞄準(zhǔn)非重點(diǎn)地區(qū)的貧困村，縣（市）主要瞄準(zhǔn)貧困人口。各級(jí)政府都要簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，吸引各類資源要素不斷趨向貧困村、各種市場(chǎng)主體傾向貧困村，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開(kāi)發(fā)格局。

三要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“兩化”互動(dòng)。工業(yè)基礎(chǔ)較好，發(fā)展空間大的地區(qū)，要以新型工業(yè)化推動(dòng)非重點(diǎn)地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群化，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)非重點(diǎn)地區(qū)貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶動(dòng)非重點(diǎn)地區(qū)貧困人口就近就業(yè)、就地創(chuàng)業(yè)，提高工資性、財(cái)產(chǎn)性收入。通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)民轉(zhuǎn)居，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

四要縮小發(fā)展差距、同步全面建成小康。要強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)支撐。重點(diǎn)培育種養(yǎng)殖基地和種養(yǎng)殖大戶，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、種植業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)興家的格局。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施提升。應(yīng)堅(jiān)持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在重要位置，與貧困地區(qū)同步規(guī)劃布局水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，著力解決出行難、飲水難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問(wèn)題，在非重點(diǎn)地區(qū)形成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目區(qū)域化、整體化建設(shè)格局。強(qiáng)化社會(huì)事業(yè)扶持。堅(jiān)持把教育作為非重點(diǎn)地區(qū)貧困村扶貧開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)效之策，合理布局學(xué)校，建設(shè)寄宿制學(xué)校，降低基礎(chǔ)教育成本，支持非重點(diǎn)地區(qū)貧困大學(xué)生上學(xué)就業(yè)，通過(guò)漸進(jìn)的“教育移民”來(lái)減少貧困人口，阻隔貧困代代相傳。要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高醫(yī)保、新農(nóng)合、大病統(tǒng)籌水平。大力發(fā)展文化、廣播、電視事業(yè)，豐富群眾文化生活。

2.擴(kuò)大非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)政策覆蓋。一要擴(kuò)大政策對(duì)貧困人口的覆蓋面。要按照扶貧開(kāi)發(fā)黨政主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，明確對(duì)非貧困村扶貧對(duì)象的幫扶與脫貧工作由地州、縣（市）黨委、政府負(fù)責(zé)，并依據(jù)重點(diǎn)村扶貧對(duì)象的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，每年從本級(jí)財(cái)政預(yù)算中按一定比例安排專項(xiàng)扶貧資金用于非貧困村的到戶項(xiàng)目，自治區(qū)對(duì)非貧困村的到戶項(xiàng)目將予以適當(dāng)支持。非重點(diǎn)地區(qū)各地州、縣（市）黨委、政府應(yīng)認(rèn)真落實(shí)幫扶到戶、一戶一策脫貧措施，切實(shí)做到應(yīng)扶盡扶，確保非重點(diǎn)地區(qū)貧困村扶貧對(duì)象的貧困問(wèn)題得到同步解決。

二要完善“大扶貧”開(kāi)發(fā)政策。以專項(xiàng)扶貧為基礎(chǔ)，以行業(yè)扶貧為條件，以“精準(zhǔn)扶持、有效保障”為主導(dǎo)思想，盡快完善非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的瞄準(zhǔn)機(jī)制。瞄準(zhǔn)貧困村、貧困人口，對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)貧困村財(cái)政扶貧資金建立穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，要加大自治區(qū)財(cái)政對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。以“精準(zhǔn)制導(dǎo)、先易后難”為主導(dǎo)思想，行業(yè)扶貧應(yīng)更多地考慮非重點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和民生投入的均衡性政策，集中行業(yè)性政策資源與優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先瞄準(zhǔn)非重點(diǎn)地區(qū)貧困村，使貧困村走上發(fā)展與脫貧的快車(chē)道。以“精準(zhǔn)發(fā)力、定點(diǎn)清零”為主導(dǎo)思想，整合社會(huì)扶貧、援疆扶貧兩大資源，為非重點(diǎn)地區(qū)貧困村提供“火力援助”，強(qiáng)化其政策保障的功能，確保非重點(diǎn)地區(qū)貧困村實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”，即：率先脫貧摘帽、率先建成小康。

三要體現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。新疆非重點(diǎn)地區(qū)要提高金融服務(wù)水平和質(zhì)量，不斷滿足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求；加大投資建設(shè)和生態(tài)環(huán)保力度，促進(jìn)貧困農(nóng)牧民從資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中受益；推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)施中低產(chǎn)田改造；建立新型科技服務(wù)體系，提高扶貧開(kāi)發(fā)的科技含量，發(fā)揮科技扶貧項(xiàng)目的示范引導(dǎo)作用，運(yùn)用科技扶貧成果，推動(dòng)非重點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3.加大非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)投入力度。一要建立財(cái)政資金投入機(jī)制。在資金投入上應(yīng)著力形成中央財(cái)政有專項(xiàng)，區(qū)級(jí)財(cái)政有預(yù)算，地州財(cái)政有配套，縣級(jí)財(cái)政抓整合的良性循環(huán)財(cái)政投入機(jī)制，確保在非重點(diǎn)地區(qū)安排資金項(xiàng)目時(shí)，持續(xù)向貧困村、貧困人口的傾斜，全面支持非重點(diǎn)地區(qū)抓好各類扶貧試點(diǎn)，創(chuàng)建扶貧開(kāi)發(fā)和諧示范村，使扶貧開(kāi)發(fā)整體工作有序推進(jìn)。

二要拓寬多元投入渠道，發(fā)揮資金捆綁效益。要進(jìn)一步建立健全資源整合機(jī)制，加大資金整合力度，整合各類扶貧資金、專項(xiàng)資金，按照“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各計(jì)其功”的原則，不斷提高非重點(diǎn)地區(qū)扶貧資金的捆綁使用效益。探索和建立政府主導(dǎo)、部門(mén)支持、社會(huì)參與、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作的多元化扶貧投入機(jī)制，把政府投入作為主渠道，把群眾投入作為主體力量，把社會(huì)投入作為重要支撐，把企業(yè)投入作為外力補(bǔ)給，進(jìn)一步拓寬非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)投入渠道，做大和積聚“四項(xiàng)扶貧”資金總量，為非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

三要引導(dǎo)農(nóng)村金融扶貧，擴(kuò)大信貸資金規(guī)模。非重點(diǎn)地區(qū)要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，依托農(nóng)村金融扶貧的優(yōu)惠政策，緊緊圍繞創(chuàng)業(yè)富民、產(chǎn)業(yè)增收等一系列民生工程和計(jì)劃，大力實(shí)施短、平、快金融扶貧項(xiàng)目，力求解決貧困農(nóng)牧民貸款難的問(wèn)題。通過(guò)金融扶貧來(lái)支持非重點(diǎn)地區(qū)貧困村有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)牧戶、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織、扶貧龍頭企業(yè)，發(fā)展具有新疆非重點(diǎn)地區(qū)特色的經(jīng)濟(jì)作物資源、特色物種資源、旅游及民族用品等特色扶貧產(chǎn)業(yè)，加快非重點(diǎn)地區(qū)貧困農(nóng)牧民增收致富的步伐。

四要加大招商引資力度，借力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外投資者參與非重點(diǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，推廣新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝；開(kāi)發(fā)“三荒（荒地、荒灘、荒坡）種樹(shù)種草和改善生態(tài)環(huán)境；興辦高新技術(shù)企業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品深加工、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)、機(jī)械制造的龍頭企業(yè)；興辦商貿(mào)、服務(wù)企業(yè)等。要把招商引資作為非重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)放式扶貧的有效手段，形成扶貧開(kāi)發(fā)和加快發(fā)展的疊加效應(yīng)。

4.強(qiáng)化非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)。一要切實(shí)加強(qiáng)扶貧機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。新疆非重點(diǎn)地區(qū)扶貧機(jī)構(gòu)大多掛靠政府辦公室管理，業(yè)務(wù)人員大多是兼職，扶貧工作邊緣化傾向嚴(yán)重。要切實(shí)加強(qiáng)非重點(diǎn)地區(qū)扶貧機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行扶貧機(jī)構(gòu)單設(shè)，明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)、核定人員編制。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，配足配齊工作人員，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷提高隊(duì)伍的思想業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高扶貧開(kāi)發(fā)政策研究、政策執(zhí)行、科學(xué)決策的能力和水平。

二要踐行黨的群眾路線，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。深入推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌解決好貧困村和貧困人口的脫貧與發(fā)展問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平正義，是踐行黨的群眾路線和提高執(zhí)政能力的必然要求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要深入基層，深入群眾，經(jīng)常調(diào)查研究、訪貧問(wèn)苦、排憂解難，解決扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)際問(wèn)題。有貧困村的非重點(diǎn)縣（市），每個(gè)縣（市）由一名以上地區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系幫扶，并且每個(gè)縣（市）要安排地直部門(mén)和企業(yè)定點(diǎn)扶貧，各縣（市）領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)也要定點(diǎn)幫扶貧困村。要注重調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)，助推扶貧項(xiàng)目實(shí)施。

三要夯實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)的組織基礎(chǔ)。農(nóng)村基層黨組織是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。要把扶貧開(kāi)發(fā)與黨的基層組織建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，充分利用黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的契機(jī)，選好配強(qiáng)以村級(jí)黨組織為核心的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，建立長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等手段，進(jìn)一步加大貧困村黨員干部的教育培訓(xùn)力度，不斷增強(qiáng)創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，把基層黨組織建設(shè)成為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，為實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)提供組織保證。同時(shí)，要鼓勵(lì)和選派思想好、作風(fēng)硬、能力強(qiáng)、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀年輕干部、致富帶頭人、外出務(wù)工經(jīng)商人員、退伍軍人、高校畢業(yè)生等到貧困村工作，與貧困農(nóng)牧民一道理清發(fā)展思路，找準(zhǔn)發(fā)展路徑，帶動(dòng)貧困人口脫貧致富。

5.確保非重點(diǎn)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一要牢牢把握反恐維穩(wěn)斗爭(zhēng)重點(diǎn)，堅(jiān)決把暴力恐怖分子的囂張氣焰打下去。要把非重點(diǎn)地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)與反恐維穩(wěn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，綜合發(fā)力，加強(qiáng)和提升社會(huì)治理能力。要堅(jiān)持法治思維，善用法治方式，出重手、下重拳，把暴力恐怖活動(dòng)摧毀在預(yù)謀階段和行動(dòng)之前，有效遏制暴力恐怖活動(dòng)在非重點(diǎn)地區(qū)頻發(fā)勢(shì)頭。

二要加強(qiáng)非重點(diǎn)地區(qū)民族團(tuán)結(jié)。新疆非重點(diǎn)地區(qū)各級(jí)黨組織和各族干部要行動(dòng)起來(lái)，抓好化解民族隔閡、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)工作。引導(dǎo)各族群眾牢固樹(shù)立“三個(gè)離不開(kāi)”思想，讓民族團(tuán)結(jié)意識(shí)深入到貧困地區(qū)各個(gè)社會(huì)細(xì)胞。推動(dòng)非重點(diǎn)地區(qū)建立各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境，形成相互往來(lái)、鄰里守望的友好關(guān)系。有計(jì)劃地組織非重點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村富余勞動(dòng)力自愿赴內(nèi)地務(wù)工、經(jīng)商和居住，既可以拓寬新疆非重點(diǎn)地區(qū)少數(shù)民族與內(nèi)地交流的渠道，又可以提高脫貧致富的能力。

三要精心做好宗教工作。在非重點(diǎn)地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)中，要堅(jiān)持保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪，依法加強(qiáng)宗教事務(wù)管理，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。深入推進(jìn)“去極端化”，從嚴(yán)從緊強(qiáng)化“三非”治理，切斷宗教極端思想的傳播渠道。要將遏制宗教極端思想滲透工作納入貧困村綜合治理和平安建設(shè)內(nèi)容，制定目標(biāo)、量化標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)督查考核，形成以考核促落實(shí)的強(qiáng)大推力。正確區(qū)分宗教活動(dòng)和民族習(xí)俗、正常信教和宗教極端的界限，保障宗教活動(dòng)規(guī)范有序進(jìn)行，嚴(yán)禁宗教極端勢(shì)力干預(yù)世俗生活。

［1］中共中央國(guó)務(wù)院.中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020年）［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011-12-02.

［2］關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

［3］關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)［N］.西部開(kāi)發(fā)報(bào)，2014-01-15.

［4］習(xí)近平.堅(jiān)持依法治疆、團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆、長(zhǎng)期建疆，團(tuán)結(jié)各族人民建設(shè)社會(huì)主義新疆［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-05-30.

［5］張春賢.圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)，不斷開(kāi)創(chuàng)新疆工作新局面［N］.亞洲中心時(shí)報(bào)，2014-06-20.

責(zé)任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.09