秦立春，謝宜章，傅曉華

水權(quán)交接是本文擬出的一個概念，與水權(quán)交易相對應(yīng)，是在水權(quán)初始分配的基礎(chǔ)上，流域內(nèi)部的上下游水權(quán)人（行政區(qū)）之間，按照相鄰原則在其管轄邊界（如行政區(qū)出境處）將水資源交給臨近的下一個水權(quán)人（行政區(qū)）。水權(quán)交接遵循河流生態(tài)流動規(guī)律的“權(quán)責(zé)利”交接，既是基于水資源的公共物品屬性，最大限度也更合理地反映人類活動對水資源生態(tài)系統(tǒng)的依賴關(guān)系，又是基于人類活動對其流域水資源的正義擔(dān)當(dāng)和公平使用。①幾十年以來，湘江流域（后簡稱湘江）因沿岸工礦業(yè)飛速發(fā)展，污水直排、露天采掘與堆放而導(dǎo)致水體污染嚴(yán)重。除各行政區(qū)內(nèi)部一些罰款懲治措施外，一江之水的行政區(qū)之間的相鄰污染沒有建立起生態(tài)補償機制，由“行政外部性”引起的“經(jīng)濟外部性”，一直是湘江綜合治理的詬病。針對湘江特點，創(chuàng)新水權(quán)交接生態(tài)補償協(xié)同治理，不斷解決實踐中存在的各種問題，才能有效運作。

一、強化《湖南省湘江保護條例》法律責(zé)任

我國有關(guān)水的法律眾多，最終沒能把水治好，很大程度上是因大江大河都各有特點，普通法律缺乏針對性。如果把幾十部與水有關(guān)的普通法律在憲法框架下轉(zhuǎn)換為專門法，如《長江法》、《黃河法》、《珠江法》等，治理效果應(yīng)該會更好。2012年湖南省人大已經(jīng)通過《湖南省湘江保護條例》，2013年湖南出臺《湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》，2014年湖南省人民政府又下發(fā)《〈湖南省湘江保護條例〉實施方案》，為湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償提供了政策支持與法律保障。湖南省人大可按“兩型社會”試驗區(qū)“先行先試先改”的政策優(yōu)勢，以憲法和《水法》為依據(jù)，修改、擴充與完善《湖南省湘江保護條例》，強化其法律責(zé)任。

1.明確湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償機制的法律地位

《湖南省湘江保護條例》是湘江綜合治理的利器，核心內(nèi)容是針對水資源，是湘江水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)姆杀Ｕ?。?yīng)從以下幾個方面確立湘江流域?qū)嵤┧畽?quán)交接生態(tài)補償機制，制訂可操作性的配套方案：一是確立湘江水權(quán)交接制度。各行政區(qū)和法人（企業(yè)）對湘江水資源不得破壞性使用，保護水資源效益與GDP排名一樣加以重視，是領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重要標(biāo)志。二是彌補湘江生態(tài)補償?shù)姆煽杖?。缺乏法律追?zé)的強制性約束，是在長遠(yuǎn)利益面前“失靈”根本原因。這恰恰是湘江三十多年治理成效不佳的根本原因，“治不治一樣”在于沒有確立生態(tài)補償機制。三是確定湘江水權(quán)交接的條件、范圍、原則等內(nèi)容。首先保障生態(tài)和環(huán)境用水，制定水資源利用規(guī)劃和生態(tài)補償規(guī)范。四是制訂水權(quán)交接生態(tài)補償數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的核算路徑。湖南省縣級相關(guān)部門就具備水質(zhì)水量的監(jiān)控資質(zhì)、設(shè)備和人員。按現(xiàn)有技術(shù)條件，水權(quán)交接標(biāo)準(zhǔn)測定，縣級政府就可以做到，如果要更具有權(quán)威性和操作性，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)由省政府組織制定，地方技術(shù)部門按照“交換原則”負(fù)責(zé)鑒定交接斷面的質(zhì)量監(jiān)控和水量測度。五是制訂水權(quán)交接生態(tài)補償路線?；谙娼Y源的公益性，補償路線以行政路線為主（約80%的水權(quán)交接），市場路線為輔（約20%的水權(quán)交易），公平為主效率為輔，改變“效率優(yōu)先，兼顧公平”的傳統(tǒng)立法思維。六是明確水權(quán)交接生態(tài)補償方式。水權(quán)侵權(quán)（如給下游不足量或不合格的水資源），以“輸血”補償為主，直接財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償金。但在水權(quán)交易生態(tài)補償中，可以鼓勵“造血”型補償。

2.補充破壞湘江流域水資源的法律責(zé)任

《湖南省湘江保護條例》必須有嚴(yán)厲的懲戒措施，真正維護法律的尊嚴(yán)。一是要明確侵權(quán)責(zé)任。目前，關(guān)于湘江水權(quán)引發(fā)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任還很不健全。盡管水權(quán)交接的相鄰行政區(qū)有生態(tài)補償基金平衡經(jīng)濟利益，也有必要建立湘江水權(quán)公訴制度。公眾（法人與個人）可以起訴湘江水資源污染者，要求賠償并追究刑事責(zé)任。二是《湖南省湘江保護條例》應(yīng)明確在水資源管理瀆職、水體污染和非法取水等方面的追責(zé)措施。任何行政主體如果沒有按照保護條例使用湘江水資源，必須依法承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任，上升到反腐高度追查領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。政府（官員）包庇水資源破壞和非法使用的行為，必須有追查機制。三是“合法排污”或“達(dá)標(biāo)排放”在各國立法中均不作為免除民事責(zé)任的理由。②《湖南省湘江保護條例》環(huán)境侵權(quán)責(zé)任也應(yīng)該明確，“達(dá)標(biāo)”與“合法”僅作為湘江流域綜合管理局實施行政監(jiān)管的基本依據(jù)，而非排污企業(yè)是否承擔(dān)法律責(zé)任的界線，“達(dá)標(biāo)”與“合法”造成的一切損失，都必須補償與恢復(fù)。

3.賦予公眾參與湘江治理的法律職責(zé)

公眾參與湘江流域水權(quán)交接管理，是指政府與公眾之間通過合法、公開、公平的程序和渠道，對湘江流域治理的決策活動進(jìn)行協(xié)商、協(xié)調(diào)，使湘江流域管理符合公眾利益，這對于提高公共政策的質(zhì)量進(jìn)而實現(xiàn)其良好的實行效果具有舉足輕重的作用。流域管理中的參與者可以分成兩個基本類型：普通公眾和利益相關(guān)者（Stakeholders），即特定的利益群體。各利益相關(guān)者存在不同的利益關(guān)系，根據(jù)各自利益訴求性質(zhì)的不同，利益相關(guān)者主要可分成四類：污染者、污染承受者、專業(yè)人士、權(quán)力機關(guān)。③

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都認(rèn)可公眾參與流域治理的重要作用。④李丹等提出公眾參與在流域治理中的貫徹實現(xiàn)的兩種主要途徑：流域委員會制和董事會制。⑤其實，國外一直把公眾參與作為流域治理的有效工具。L.German等探討了流域治理中的“參與”和“集成”概念，提出問題討論和方案實施時的公眾參與必須超越一級社區(qū)論壇水平并權(quán)衡不同群體的管理。⑥然而在實踐中，受制于決策者或者政府人員的認(rèn)識局限，湘江流域居民的利益訴求有時被政府官員（包括規(guī)劃人員）忽略，有時甚至被決策者視為湘江流域治理阻力和問題的一部分。這種分裂的直接結(jié)果就是利益各方缺乏信任與交流。崔偉中提出我國流域治理缺乏公共參與和民主協(xié)商的機制。馮省提出在流域治理活動中，所有利益相關(guān)者都應(yīng)該參與流域治理的活動。

國內(nèi)外流域治理的實踐表明，提出最好的流域治理方案，實質(zhì)上是一種社區(qū)和公眾積極參與的方案。湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)膮f(xié)同治理創(chuàng)新，重點在于調(diào)整和規(guī)范流域內(nèi)利益相關(guān)者的決策思維和生活方式，達(dá)到減少對水資源和生態(tài)環(huán)境影響。首先，完善公眾參與的程序與平臺，確立公眾舉報有獎制度。其次，確定法人的公眾地位。企業(yè)也是最重要的參與主體，建立滿足企業(yè)訴求的公眾平臺，是企業(yè)轉(zhuǎn)換管理體制、高效利用水資源的重要舉措。最后是建立公眾參與的互動機制。

二、新建湖南湘江流域管理局

流域治理和生態(tài)補償研究不少，但從理論到實踐都還沒形成統(tǒng)一觀點和治理機制。就湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)膮f(xié)同治理創(chuàng)新而言，組建湘江流域管理局，可以有效協(xié)調(diào)各行政區(qū)的利益、協(xié)同治理，有效防止水質(zhì)惡化、公共用水短缺、洪水和侵蝕。湘江水權(quán)交接生態(tài)補償機制是“政府主導(dǎo)、法律支持、政策引導(dǎo)”的綜合治理機制，必須有一個高于市行政級別的協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，才能使治理的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于未來修復(fù)的成本，生態(tài)和經(jīng)濟收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前盲目利用的短期效益。

1.新建湘江流域管理局的必要性

我國水資源是按水體所屬行政區(qū)進(jìn)行管理，湘江流域分屬11個市管轄，各行其是必然導(dǎo)致“行政外部性”，造成湘江水資源不合理的利用或浪費。有的行政區(qū)無節(jié)制地引水、截水，導(dǎo)致湘江水資源過度地開發(fā)、放縱排污，引發(fā)了上中下游或干支流之間及各部門各地區(qū)在水資源和水環(huán)境容量利用上的矛盾。區(qū)域規(guī)則與流域規(guī)則在某種程度上是不兼容的，流域管理行政分割必然存在著“碎片化”的內(nèi)在本質(zhì)，且各行政區(qū)的涉水機構(gòu)多，相互之間的“領(lǐng)域”爭斗，加劇了流域公共治理的碎裂程度。

針對流域“碎片化”管理，國內(nèi)外學(xué)者對流域統(tǒng)一管理的觀點是一致的。虞孝感提出建立科學(xué)的流域生態(tài)補償機制，尤林賢等提出對水資源統(tǒng)一管理和流域管理的現(xiàn)實性和必然性。⑦施雪等提出流域協(xié)調(diào)機制的核心在于建立流域與區(qū)域（部門與地方）之間、部門之間、地方之間相互溝通和協(xié)調(diào)利益的平臺，實現(xiàn)公共福利的最大化。⑧熊晶等認(rèn)為內(nèi)河管理應(yīng)該建立流域管理機構(gòu)并明確其法律地位，根據(jù)公平合理利用和生態(tài)補償機制進(jìn)行流域內(nèi)部利益協(xié)調(diào)。⑨張惠林等認(rèn)為必須加強對用水指標(biāo)的分配和監(jiān)督執(zhí)行的能力。⑩崔偉中等則認(rèn)為明確流域管理和行政區(qū)域管理的事權(quán)，構(gòu)建適應(yīng)中國國情流域管理的新體制。[11]何大偉等人提出借鑒國外市場經(jīng)濟經(jīng)驗，按流域統(tǒng)一管理，將流域水資源和生態(tài)環(huán)境管理統(tǒng)歸流域管理機構(gòu)，使之公司化，并建議三峽庫區(qū)流域管理模式也該這樣。[12]綜上國內(nèi)學(xué)者觀點，新建湘江流域管理局，協(xié)同治理湘江水權(quán)并推行水權(quán)交接生態(tài)補償，既是必要的也是可行的。

2.湘江流域管理局的公共管理優(yōu)勢

借鑒歐洲萊茵河流域從傳統(tǒng)的單一水資源為主導(dǎo)的流域管理向以生態(tài)補償協(xié)同管理為目標(biāo)的公共管理轉(zhuǎn)變，是湘江流域打造成為“東方萊茵河”的重要思維。萊茵河的管理實踐經(jīng)歷了一個由單一管理向協(xié)作統(tǒng)一管理的創(chuàng)新過程。其基本原則是預(yù)防為主、源頭治理優(yōu)先、污染者付費和補償、新技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展、污染不轉(zhuǎn)移等，這對于湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償協(xié)同創(chuàng)新具有重要的借鑒作用。羅斯福“新政”的重要創(chuàng)新——田納西河流域管理局的運作方式，體現(xiàn)出的主要優(yōu)勢在于：一是地區(qū)性綜合治理、全面發(fā)展計劃；二是具有私營企業(yè)靈活性的獨立國營公司；三是國家權(quán)威強力治理好生態(tài)環(huán)境。同時，田納西河流域管理局有相應(yīng)的經(jīng)費預(yù)算和相對龐大的管理隊伍和研究人員。這些都是湘江流域管理局的很好借鑒。

借鑒國外有益經(jīng)驗，新建湘江流域管理局，可以充分發(fā)揮水資源管理的優(yōu)勢。一是便于規(guī)定湘江流經(jīng)各市區(qū)的用水定額，為生態(tài)環(huán)境保留必需的流量，保證長株潭等中下游有足夠、可用的水資源，實現(xiàn)資源共享。二是便于規(guī)定各行政區(qū)的污染物排放總量定額，避免“行政外部性”，確保下游的水質(zhì)質(zhì)量和用水安全。楊道波、沈滿洪等認(rèn)為我國流域管理機構(gòu)與地方水行政主管部門之間的職權(quán)沖突。流域管理機構(gòu)與水資源管理部門的權(quán)限劃分清必然導(dǎo)致職責(zé)劃分不明確，執(zhí)行缺乏法律和制度保障。三是便于實施水資源用水補償制度，為保障中下游用水要求，一定程度限制了上游尤其是水源區(qū)的發(fā)展，上游水資源保護應(yīng)該得到下游發(fā)展成果一定比例的補償。

湘江流域管理局必須根據(jù)湘江流域的實際情況，吸收國內(nèi)外流域管理成功經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過完善管理機構(gòu)，科學(xué)制定水權(quán)交接生態(tài)補償協(xié)同管理措施，才能有效促進(jìn)湘江流域和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3.明確湘江流域管理局的組織機構(gòu)和基本職能

湖南湘江流域管理局是《湖南省湘江保護條例》的行政執(zhí)行者，可依照《湖南省湘江保護條例》追究有關(guān)組織和個人的行政責(zé)任。

成立專門湘江生態(tài)補償協(xié)調(diào)與監(jiān)督委員會。（1）對長期交接出不合格的水資源的行政區(qū)嚴(yán)格追責(zé)，考核不合格，甚至建議對主要領(lǐng)導(dǎo)免職或撤職；（2）代理省政府協(xié)調(diào)各市政府要通過財政資金、稅收政策等多種方式提供足額的水權(quán)交接生態(tài)補償專項資金，統(tǒng)一歸省政府專門賬戶管理，為水權(quán)交接生態(tài)補償機制提供資金支持；（3）在政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，將學(xué)術(shù)理論研究與湘江生態(tài)補償相結(jié)合，提供湘江綜合治理的思想和理論支持。

設(shè)立湘江生態(tài)補償協(xié)調(diào)與監(jiān)督委員會。委員會成員由主管領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)人員組成，專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)該要更多樣化，既包括環(huán)保部門和水利部門的技術(shù)員，大部分成員包括會計、經(jīng)濟、管理、生物等學(xué)科背景的專業(yè)人員。對水源保護區(qū)環(huán)保工作及受益補償工作進(jìn)行考核，定期公布效益評估和工作考核結(jié)果。

設(shè)立湘江水銀行，組織買方與賣方參與水市場交易。[13]水銀行理論上是市場行為，但湘江流域（湖南?。┠壳八畽?quán)市場不成熟，以湘江流域管理局的一個下設(shè)機構(gòu)更為有效。從國際上水銀行建設(shè)的經(jīng)驗看，在政府宏觀調(diào)控機制的作用下，將公平與效率結(jié)合起來促進(jìn)水權(quán)交易，能更好實現(xiàn)水資源的最優(yōu)配置。湘江流域水銀行的設(shè)立，充當(dāng)了政府、企業(yè)、社會之間的橋梁和紐帶，使上游特別是支流的中小型水庫收益增加。水銀行的運作也體現(xiàn)了湖南省政府的干預(yù)和調(diào)控。進(jìn)入水銀行的成員必須符合規(guī)定的條件，[14]如上游涔天河、東江湖、歐陽海、水府廟等水質(zhì)較為優(yōu)良且水量較為穩(wěn)定的水庫才能加入水銀行，聯(lián)合調(diào)度使用，使水庫管理更加自覺、全面和高效。當(dāng)然，在湘江水權(quán)交接生態(tài)補償協(xié)同管理中，水銀行是湘江水權(quán)交接剩余部分，發(fā)揮水資源更大的價值。在湘江水銀行建立初期，省政府可以充當(dāng)主要的出資人，在湘江水權(quán)交接生態(tài)補償運作比較成熟的時候，可適當(dāng)引入市場投資人。

三、水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)拇怪惫芾?/h2>

垂直管理原則上與地方政府的人、財、物脫離，能夠更好地發(fā)揮行政管理效率，但過多的垂直管理也牽制了地方政府的行政功能。湘江水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)馁Y金、水權(quán)劃分和交接點管理，必然要和地方政府脫離，否則水權(quán)交接補償就難以有效推行。因此新建湘江流域管理局垂直領(lǐng)導(dǎo)，是湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償機制的客觀要求。

1.生態(tài)補償專項基金垂直管理

世界范圍的生態(tài)補償實踐說明，生態(tài)補償機制的建立是以籌集資金開始的，萊茵河治理、琵琶湖整治、田納西河流域管理都如此。（1）建立垂直管理的專用賬戶，是湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償協(xié)同管理的基礎(chǔ)。該專用賬戶由省政府委托湘江流域管理局垂直管理，自設(shè)立起地方政府連續(xù)2年將不低于5%的財政收入轉(zhuǎn)移到水權(quán)交接生態(tài)補償專項基金中，如果上年度虧損，本年度補足并追加預(yù)算。如果上年度盈余（治理得力收獲生態(tài)補償金）超過本年度預(yù)算，可以抵扣本年度預(yù)算，但是在次年（第3年）轉(zhuǎn)移盈余部分（在第2年仍有盈余的情況下）到地方政府，保障專用賬戶不低于各行政區(qū)預(yù)算資金。當(dāng)年結(jié)算虧空行政區(qū)專項基金，次年初補足，保證水權(quán)交接補償資金整體充足而不虧空。對于特殊情況如某行政區(qū)發(fā)生特大災(zāi)害，省財政予以補足。（2）各行政區(qū)之間通過橫向財政支付，而且省財政統(tǒng)管，?？顚Ｓ?，保證水權(quán)交接生態(tài)補償資金的綠色通行。（3）設(shè)公益賬戶，充分利用各類生態(tài)補償基金。公益賬戶和省里專項資金可用于科學(xué)研究、環(huán)境恢復(fù)等基礎(chǔ)性費用，與水權(quán)交接生態(tài)補償專項賬戶不能有資金往來，專項賬戶只與各行政區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付。水權(quán)交接生態(tài)補償機制運行比較成熟后，湘江流域管理局可采取積極措施以及引進(jìn)市場機制，為生態(tài)補償積累更多的資金。（4）實行湘江綠色保證金試點。根據(jù)一定的技術(shù)手段，估計企業(yè)（特別湘江干流的“老牌”大型企業(yè)）可能造成的污染，要求企業(yè)按照其可能造成的污染程度，必須在年初或某項目建設(shè)之前，繳納一定的生態(tài)補償保證金。如果到年末或項目運行過程中，造成的生態(tài)環(huán)境危害超過了一定標(biāo)準(zhǔn)，那么綠色保證金就自動地納入生態(tài)補償與污染治理的專項基金中，反之則返回給企業(yè)。在湘江范圍內(nèi)采取保證金制度，是對水權(quán)交接生態(tài)補償機制的有效補充，避免湘江水資源被過度使用。

2.水權(quán)交接點的垂直管理

要設(shè)立明確的交接點，首先要對湘江干流“權(quán)屬”科學(xué)劃定，這是構(gòu)建湘江水權(quán)交接生態(tài)補償機制的基本前提，是一項“摸著石頭過河”的示范工程。湘江干流有些河段就是市界，如永州市祁陽縣黃泥塘鎮(zhèn)的唐家埠頭，左邊是衡陽、右邊是永州。最復(fù)雜的是衡陽、湘潭、株洲三市交界處，這段湘江權(quán)屬混亂，衡東縣三樟鄉(xiāng)到湘潭縣寺門前湘江干流段二十多公里，右邊歸宿衡陽左邊歸屬湘潭，從寺門前再到衡東縣大橋鎮(zhèn)湘干流江段也是二十多公里，右邊歸宿衡陽左邊歸屬株洲。三市以湘江為界，干流權(quán)屬不明，且都是工業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)，除非法沙船漁船無法管理外，還各自從歸屬岸邊排污，誰都管不了誰。株洲天元區(qū)的兩個村，湘江對面就是湘潭，株洲企業(yè)就通過這兩個小村莊直排湘江。自古以來，“水陸相連，治水先治陸”，把以干流為市界的行政區(qū)域按照地理屬性進(jìn)行適當(dāng)微調(diào)，科學(xué)界定干流“權(quán)屬”，使湘江某段干流全部歸為某行政區(qū)劃，而不是以“湘江為界”。在機構(gòu)設(shè)置上，湘江干流水權(quán)出（入）界處設(shè)立水權(quán)行政交接所，市界之間的交接所由湖南省政府（湘江流域管理局）直接建設(shè)與管轄，有效解決“行政外部性”。生態(tài)補償本質(zhì)上是征收矯正稅，以解決外部不經(jīng)濟的生產(chǎn)和生活方式，促使行為人在做出個人策略時考慮稅收因素而避免外部不經(jīng)濟行為。[15]相應(yīng)地，湘江各行政區(qū)在權(quán)力運行過程中所產(chǎn)生的“行政外部性”，湘江流域管理局可以規(guī)定對不經(jīng)濟的權(quán)利行使者征收一定稅收，即水權(quán)行政交接生態(tài)補償。

3.湘江流域水權(quán)垂直配置

一是水權(quán)分配流程科學(xué)合理，分配量公平公正、透明公開。按照《國家水量分配暫行辦法》（水利部令第32號）要求，湘江各行政區(qū)的水量分配方案，以省政府組織向市一級行政區(qū)進(jìn)行的水量分配，并監(jiān)督或參與縣一級的水權(quán)分配，由湘江流域管理局匯同水利廳和有關(guān)地方政府制訂，報湖南省政府批準(zhǔn)。二是明確水權(quán)交接生態(tài)補償機制和市場補償機制的調(diào)節(jié)內(nèi)容、范圍、方式等重要內(nèi)容。三是完善湘江流域水權(quán)交易機制，將水權(quán)交易費用列入生態(tài)補償基金。湘江將剩余部分水資源（20%）的水權(quán)展開市場交易，將促使生態(tài)保護的受益人支付相關(guān)費用，提升湘江水權(quán)的優(yōu)化配置。

四、推進(jìn)有針對性的湘江水權(quán)交接生態(tài)補償研究

馮省等認(rèn)為流域綜合管理應(yīng)該從目標(biāo)上到手段上的綜合治理，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。[16]借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗（如淮河治理、歐洲萊茵河治理）研究湘江，但只能借鑒不能照搬，積極推進(jìn)有湘江特色的科學(xué)研究。

1.支持湘江特色的科研項目

在社會科學(xué)方面，加大有針對性的理論研究，為湘江治理提供智力支持。理論的力量是無形的，卻是持久和強大的，“有了革命的理論，才有革命的行動”。湖南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦、湖南社科院等科研管理部門，已經(jīng)設(shè)立了一些關(guān)系到湖南省長遠(yuǎn)發(fā)展的重大專項課題加以研究，例如洞庭湖區(qū)、大湘西、大湘南等專項課題都取得了一定的突破，但是目前還沒設(shè)立湘江流域的重大專項的專門課題，這對湘江水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)膮f(xié)同治理創(chuàng)新是很不利的。在當(dāng)今世界，重大問題重大突破，往往是理論走在前面的，包括我國的市場經(jīng)濟、改革開放等。

2.加強湘江預(yù)警系統(tǒng)研究

在自然科學(xué)方面，充分利用各方面的技術(shù)力量，重點支持環(huán)境監(jiān)測和修復(fù)技術(shù)的研究創(chuàng)新，考慮到水權(quán)系統(tǒng)與湘江流域的整體發(fā)展、水權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部各行政區(qū)之間的關(guān)系，從時間維、邏輯維、知識維構(gòu)造出較全面反映水權(quán)系統(tǒng)狀態(tài)的復(fù)合動態(tài)模型，以計算機模擬實驗為手段，系統(tǒng)而動態(tài)的描述湘江流域水權(quán)系統(tǒng)的運行趨勢，為水權(quán)交接提供“天氣預(yù)報”。通過監(jiān)測湘江流域水權(quán)交接的可度量約束指標(biāo)，對流域水權(quán)交接系統(tǒng)的偏離期望狀態(tài)做出警告，包括相鄰行政區(qū)之間某些“串通”交接。在實時監(jiān)測的基礎(chǔ)上，對流域不同交接策略、各個交接階段的發(fā)展變量做出預(yù)測，并及時發(fā)出預(yù)警信號。這種預(yù)警信號使流域各級管理部門予以注意，起到了信息公開的作用。

楊道波、黃茁等認(rèn)為，監(jiān)控體系與水資源治理要求不相符的主要制約因素是：在線監(jiān)測能力不足、監(jiān)測方法自動化程度不高、缺乏定性監(jiān)測和具有一定覆蓋面的監(jiān)測手段等。[17]對此，根據(jù)國內(nèi)外水資源監(jiān)控的發(fā)展趨勢和湘江流域水資源治理的要求，湘江流域應(yīng)該建立多級水質(zhì)水量監(jiān)控體系及點面結(jié)合、實測與模擬并重的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系：一是提高監(jiān)測技術(shù)的效率和靈敏度，簡化操作步驟，提高可靠度。二是開發(fā)污染定性分析技術(shù)，引入綜合毒性分析的方法。三是開發(fā)生物傳感器。四是發(fā)展空間技術(shù)，建立覆蓋全流域的監(jiān)測平臺。將現(xiàn)代信息技術(shù)引入水質(zhì)監(jiān)控預(yù)警體系。

五、湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償?shù)牡胤焦芾砥脚_創(chuàng)新

湘江治理三十余年，投入巨資，省委省政府也高度重視，不見好轉(zhuǎn)似乎又回到原點，且污染地段污染企業(yè)仍舊。2011年，湘江治理已上升到國家層面，湖南加大了治理力度，但因缺乏有效的行政區(qū)之間對接機制，至今沒有根治的良方。建立與完善湘江水權(quán)交接生態(tài)補償機制的政府管理平臺，必定要有相對的地方政府管理平臺創(chuàng)新。

1.提升地方政府領(lǐng)導(dǎo)及居民的認(rèn)知水平

在思想認(rèn)識問題上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是市縣級的地方干部，大多沒把湘江治理作為重要工作來抓，且地方保護主義嚴(yán)重，包庇袒護污染企業(yè)的行為還不少。十八大以來，盡管中央淡化GDP指標(biāo)和政績掛鉤，但地方官員思想觀念轉(zhuǎn)變過來還需一定時間，仍然“GDP崇拜主義”，提升地方領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識是最為首要的，其次是百姓的思想認(rèn)識問題。就保護生態(tài)環(huán)境的思想認(rèn)知方面，百姓比政府官員更重視，但受地方政府影響也很大。湘江炸藥炸魚的農(nóng)民很不情愿采用這種方式，但別人都這樣做他不這樣做就意味著出局，且當(dāng)?shù)貪O業(yè)部門只要他們交錢就不管，上面檢查時還“通風(fēng)報信”。郴州“小散企業(yè)”和個人非法采礦猖獗，當(dāng)事人也十分心疼青山被破壞，但地方政府暗中鼓勵，他們不采別人采，總歸要有人來破壞。

2.因地制宜推進(jìn)湘江流域產(chǎn)業(yè)升級

按照低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟的原則，進(jìn)行湘江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和優(yōu)化布局，其實是一種最有效的節(jié)流型水權(quán)生態(tài)補償。一是從流域整體的宏觀層面，依據(jù)不同區(qū)段的自身條件與特色，錯位發(fā)展。結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢培育產(chǎn)業(yè)群，為流域協(xié)調(diào)發(fā)展提供經(jīng)濟保障。[18]二是要有國際戰(zhàn)略，超越“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”落后思維，不能沉浸于“長三角”和“珠三角”是湖南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“大好機遇”的思維，僅僅“轉(zhuǎn)移”是難以發(fā)展的。湘江產(chǎn)業(yè)升級不是寄希望于“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。正確方向是以長株潭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱，帶動湖南省實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新突破。三是湘江上游擁有豐富的礦產(chǎn)資源，但其加工深度有限，技術(shù)含量偏低；湘江中游的株洲市布局了大量的冶煉、化工企業(yè)，長沙和湘潭的水質(zhì)受到嚴(yán)重污染，且各行政區(qū)相互推諉。[19]應(yīng)變革水權(quán)管理體制，建立起結(jié)構(gòu)合理、效益良好的產(chǎn)業(yè)鏈，不能一提“產(chǎn)業(yè)升級”，就想到放棄“傳統(tǒng)發(fā)展”。

3.打造地域特色的精品旅游

湘江旅游資源具有鮮明的地域特色。水上旅游對于湘江水體污染是比較大的，但比起湘江的有色金屬采掘，又算污染比較輕的。堵不如疏，有資源又有需求，湘江旅游不規(guī)模發(fā)展，必然又會像上游有色金屬開發(fā)一樣，散亂發(fā)展，如此更難收場，給湘江流域水權(quán)交接生態(tài)補償又帶來重大障礙。因地制宜進(jìn)行開發(fā)，觀光游與休閑游結(jié)合起來，開辟精品旅游線路，促進(jìn)湘江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。一是湘江流域內(nèi)有一批國家級工業(yè)、農(nóng)業(yè)示范點，可以作為科考旅游基地，自然保護區(qū)、森林公園，可以適當(dāng)開放打造成生態(tài)休閑游線路。二是湘江有苗族、侗族等獨具特色的民族風(fēng)情，有以炎帝、舜帝為代表的歷史人文旅游資源，將民族游、山水游與文化游結(jié)合起來，發(fā)展人文景觀游。三是突出打造名人、名居、民族和紅色文化發(fā)展基地，打造影視傳媒、動漫制作等青少年旅游基地。四是打造長株潭湘江流域水環(huán)境保護監(jiān)督一日游精品路線。長沙月亮島至株洲空心島生態(tài)經(jīng)濟帶長128公里（表1），選擇2～3個湘江洲島打造水上一日游。[20]既作為監(jiān)督湘江排污的無數(shù)雙眼睛，同時也將零散無組織的湘江游統(tǒng)一管理和規(guī)劃。

表1 長株潭湘江干流旅游島

注 釋：

①傅曉華、趙運林、左蘭蘭：《“三生共贏”建千秋港——兼論三峽運營后對洞庭湖的影響》，《中南林業(yè)科技大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第4期。

②王樹義、劉海鷗：《“環(huán)境污染責(zé)任”的立法特點及配套機制之完善》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年第3期。

③樊輝：《流域管理中的公眾參與研究》，《商業(yè)時代》2012年第29期。

④馮省、王富貴：《流域管理中的幾個新理念及其實踐應(yīng)用》，《水資源與水工程學(xué)報》2011年第3期。

⑤李丹、黃德忠：《流域管理中的公眾參與機制》，《水資源保護》2005年第4期。

⑥卡爾·德格勒（Carl N.Degler）編：《新政（The New Deal）》，芝加哥四邊形圖書公司，1970年。

⑦尤林賢、楊建波：《完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制》，《太湖高級論壇交流文集》，2004年。

⑧施雪、普利鋒、張力小，等：《流域管理與區(qū)域管理矛盾研究——以丹江口水庫流域為例》，《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2009年第3期。

⑨熊晶：《國際河流管理和內(nèi)河流域管理比較研究》，《長江流域資源與環(huán)境》2005年第2期。

⑩張惠林：《流域地表水資源管理體制》，中國農(nóng)林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年。

[11]崔偉中：《流域管理若干問題的研究》，《中國水利學(xué)會2003學(xué)術(shù)年會論文集》,2003年。

[12]何大偉：《三峽庫區(qū)流域管理模式探討：機構(gòu)、法律與制度》，《科技導(dǎo)報》2000年第3期。

[13]Scott A Jercich：“California’s 1995 water bank program：purchasing water supply options”，Journal of Water Resources Planning and Management，No.1，1997.

[14]潘聞聞：《中國建立水銀行制度的理論初探》，《中國水利》2011年第22期。

[15]王春業(yè)、聶佳龍：《外部不經(jīng)濟理論視角下的權(quán)利沖突分析》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2012年第1期。

[16]馮省、王富貴：《流域管理中的幾個新理念及其實踐應(yīng)用》，《水資源與水工程學(xué)報》2011年第3期。

[17]楊道波：《流域生態(tài)補償法律問題研究》，《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2009年第9期。

[18]王兵、減玲：《伊洛河流域開發(fā)戰(zhàn)略研究》，《地域研究與開發(fā)》2007年第6期。

[19]吳家慶、卿孟軍：《長株潭一體化與行政管理體制的變革》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2012年第6期。

[20]張小剛：《長株潭城市群綠色經(jīng)濟發(fā)展的制約因素及路徑選擇》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年第9期。