胡昌宏　劉國艷

一、我國資源稅費政策現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行資源稅費制度是在上世紀(jì)80年代探索建立資源有償使用制度的背景下陸續(xù)建立的，包括資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)采礦權(quán)價款、石油特別收益金等多項稅費。其中，資源稅的征收對象主要有石油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等。雖然七個稅目覆蓋了大部分已知的礦產(chǎn)資源，但仍有許多自然資源未包括在內(nèi)，如水資源、黃金、地?zé)豳Y源、森林資源等。就計稅方式而言，最初所有稅目全部實行從量定額的辦法，但從2010年起開始陸續(xù)在石油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬等資源推行從價計征方式改革。與此同時，為了減輕各資源的總體稅費負(fù)擔(dān)，還在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一將煤炭、原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費費率降為零，停止征收煤炭、原油、天然氣價格調(diào)節(jié)基金等。

二、我國資源稅費制度存在的問題

總體來看，我國現(xiàn)行資源稅費制度還不夠完善，對資源相關(guān)活動的特殊性考慮還不充足，征收力度較小，尚不能很好地發(fā)揮其提高資源利用效率、節(jié)約資源等應(yīng)有的作用。雖然當(dāng)前我國相關(guān)部門對資源稅費的改革方向比較明確，主要是不斷擴(kuò)大征收范圍，改革征收方式，但這種改革并不能從根本上使政府有效分享資源租金收入，也未能為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和有效的激勵行為，無法實現(xiàn)資源的合理、長效、保護(hù)性開采，甚至在客觀上助長了礦業(yè)企業(yè)“吃肥丟瘦、采厚棄薄”的“掠奪性”開采行為。

（一）資源有償取得制度市場化改革進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致國家所有者權(quán)益得不到充分體現(xiàn)，資源開采效率低

目前，我國在礦業(yè)權(quán)配置上，存在著事實上的有償取得與無償取得，行政手段出讓與市場手段出讓的“雙軌制”。長期以來，我國實行礦產(chǎn)資源無償使用制度，直到上世紀(jì)90年代中后期，才對申請國家出資勘查并已經(jīng)探明的礦產(chǎn)實行探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得制度，但主要是用行政手段授予。對于非國家出資勘查探明的礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)，法律上無明確規(guī)定，意味著礦業(yè)企業(yè)可通過法定程序申請無償取得礦業(yè)權(quán)。直到2006年才明確規(guī)定出讓新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)除按規(guī)定允許最先申請方或以協(xié)議方式出讓的以外，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。資源有償取得制度市場化改革進(jìn)程的緩慢，造成了兩方面的后果：

1、礦業(yè)權(quán)有償取得制度在維護(hù)國家財產(chǎn)權(quán)益上力度明顯偏弱

價款只對國家出資勘查形成的探礦權(quán)和采礦權(quán)征收，是國家地質(zhì)勘查投資的回報，與礦產(chǎn)資源的原始價值無關(guān)，意味著國家不僅轉(zhuǎn)讓了勘查投資收益，而且讓渡了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分權(quán)益。對非國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)不收取礦業(yè)權(quán)價款，對國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)以申請和協(xié)議方式出讓容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價款被低估?？傊瑐鹘y(tǒng)觀念的束縛和礦業(yè)權(quán)市場化配置改革的滯后，導(dǎo)致國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益得不到充分的補(bǔ)償。

2、無償取得制度下資源產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源開采利用效率較低

我國雖然在憲法和相關(guān)法律中規(guī)定礦產(chǎn)資源的國家所有制，但長久以來國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)一直虛置，礦產(chǎn)資源名義上是“公共財產(chǎn)”，但現(xiàn)實生活中其產(chǎn)權(quán)始終處于模糊狀態(tài)。加之長期實行的無償取得制度，使得企業(yè)可以無償或繳納極低的費用后獲得采礦權(quán)，開采后只需就其開采數(shù)量或銷售收入繳納少量的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費。在這種制度安排下，礦產(chǎn)資源在很大程度上變成了“捷足先登者資源”。由于采礦權(quán)可以無償或低價取得，其產(chǎn)權(quán)并不完備，受法律保護(hù)程度也較差，企業(yè)沒有進(jìn)行長期合理開發(fā)的動力，相反為了在短期內(nèi)實現(xiàn)最大利潤，不惜進(jìn)行掠奪性開采，采富棄貧，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源開采中的回采率長期徘徊在低位，自然資源在開采過程中被嚴(yán)重浪費。

（二）相關(guān)資源稅費制度分工不明確、設(shè)置不合理

對于資源開采，我國現(xiàn)行制度設(shè)計了多種稅費項目，但總體來看，相關(guān)資源稅費制度分工不明確、設(shè)置也不甚合理。

1、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)過低，不能發(fā)揮其應(yīng)有作用

現(xiàn)行探礦權(quán)采礦權(quán)使用費的征收標(biāo)準(zhǔn)是探礦權(quán)使用費按照每年100元/平方公里征收，采礦權(quán)使用費按照1000元/平方公里征收，征收標(biāo)準(zhǔn)相對其占有的資源而言，明顯偏低，從而使企業(yè)使用資源的絕對地租被低估，根本不能對企業(yè)占有土地的行為起到制約作用，導(dǎo)致一些企業(yè)跑馬圈地、搶占地皮、不利于礦產(chǎn)資源的高效開發(fā)與利用。

2、資源稅的功能出現(xiàn)變化，對資源開發(fā)收益的分享體現(xiàn)不充分

資源稅在最初設(shè)置時，稅基是企業(yè)銷售利潤率超過12%的利潤部分，實行超率累進(jìn)征收，是資源級差地租的體現(xiàn)，類似于國外的資源租金稅。但后來的幾次稅制改革，使其功能發(fā)生了變化，更多地體現(xiàn)了資源所有者的權(quán)利金，但由于多數(shù)資源從量計征，對資源開發(fā)收益的分享并不充分。此外，由于固定的稅率，使得企業(yè)在資源開采后期，經(jīng)常會因為稅負(fù)水平高于其開采成本，而放棄開采，嚴(yán)重影響了資源回采率的提升，造成了資源的極大浪費。

3、石油特別收益金的征收未達(dá)到預(yù)期效果

國務(wù)院在2006年開征石油特別收益金的主要目的是“妥善處理各方面的利益關(guān)系，推進(jìn)石油價格形成機(jī)制改革，加強(qiáng)國家調(diào)控，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展”。但是事實上，這一收費項目只是為政府開創(chuàng)了一個收費渠道，它并沒有起到預(yù)期的作用。石油特別收益金的征收從表面上看是遏制了石油企業(yè)的暴利，實際上卻是政府和石油企業(yè)瓜分了這種暴利，而由這種暴利所產(chǎn)生的后果，卻只能由全社會來承擔(dān)。從理論上講，石油特別收益金實際上就是一種“暴利稅”，國家有權(quán)對某種商品的價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收暴利稅，但對于我國處于壟斷中的石油行業(yè)來說，征收特別收益金只會進(jìn)一步推高國內(nèi)油價，并不可能起到抑制油價的作用。

三、國外資源稅制對我國的啟示

從各國實踐來看，資源稅費制度是一把雙刃劍，稅負(fù)設(shè)置過高會挫傷投資者積極性，影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長造成制約；而稅負(fù)設(shè)置過低又會造成國家利益的損失，可見資源稅費制度對一國資源開采和保護(hù)具有重大影響，需要慎重對待。

（一）資源稅費制度建立要充分考慮資源活動的特殊性

資源尤其是不可再生礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭性，礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)活動的高風(fēng)險、高投入和長周期等特性，決定了礦產(chǎn)資源稅費制度必然存在特殊性。一個較為合意的資源稅費制定，既要保證政府能夠從資源活動中分享到合理的租金份額，同時也要保護(hù)和激勵投資者的積極性，促進(jìn)資源開采行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。

（二）必須建立一套相對完備的資源稅費制度

鑒于資源稅費制度涉及的活動很多，情況非常復(fù)雜，僅通過設(shè)置單一的稅費是不能解決資源的全部問題，必須建立一套相對完備的資源稅費制度體系。資源開采過程涉及到資源開采前的勘探、開采權(quán)利的獲得、開采過程中收益的分配等內(nèi)容，為協(xié)調(diào)好各方利益，多數(shù)國家都對資源設(shè)置了一套專門的稅費制度，在企業(yè)獲取資源階段，用紅利來反映資金的級差地租；在企業(yè)開采階段，因獨占資源開采權(quán)而需要支付絕對地租，在資源開采過程中，需要向資源所有者支付權(quán)利金，當(dāng)企業(yè)在開采過程中獲得超額利潤時，需要支付資源租金稅。正是這套較為完備的資源稅費制度，較好地保證了資源所有者的權(quán)利，實現(xiàn)了資源勘查、開發(fā)和利用活動的全過程覆蓋。

四、未來資源稅費改革思路與建議

（一）資源環(huán)境稅費制度改革思路

資源稅費制度的改革思路應(yīng)該是以市場化手段配置資源，在資源勘探、開發(fā)過程中以財稅手段將資源的級差地租充分反映出來，按照“明租、清費、立稅”的思路，改革現(xiàn)行資源稅費制度。企業(yè)獲得資源勘探、開采權(quán)利必須遵循市場化原則，采取招拍掛的方式，以更公平的方式充分體現(xiàn)資源的紅利，努力提升資源勘探與開采的效率。在企業(yè)勘探、開采過程中按照其占用的資源、土地量征收地面租金，體現(xiàn)其絕對地租。在企業(yè)開采資源過程中，應(yīng)該按照其開采資源的價值征收資源稅，體現(xiàn)所有者權(quán)益，為了提高資源的回采率，應(yīng)該對資源稅按年限實行差別稅率，即對于開采超過一定年限，銷售利潤率低于一定標(biāo)準(zhǔn)的資源開采地給予資源稅稅率下調(diào)優(yōu)惠，調(diào)動企業(yè)開采積極性。同時，逐步取消包括資源補(bǔ)償費、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費等相關(guān)收費。未來，隨著相關(guān)條件的成熟，要進(jìn)一步提高資源稅稅率，擴(kuò)大其征收范圍，促進(jìn)資源開發(fā)效率的提升。

（二）資源稅費制度改革建議

合理的資源環(huán)境稅費制度既可以調(diào)動投資者投資資源開發(fā)的積極性，又可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與改善。在此背景下，提出如下建議：

1、以市場化手段推進(jìn)資源有償取得、環(huán)境有效保護(hù)

為更好發(fā)揮市場配置資源的作用，減少行政手段對礦產(chǎn)資源的干預(yù)，培育礦業(yè)企業(yè)長期投資行為，有必要對新增的探礦權(quán)和采礦權(quán)全部通過招標(biāo)、拍賣等市場配置手段出讓。企業(yè)必須通過公開招拍掛程序，公平的競爭，才能取得礦產(chǎn)資源的開采權(quán)。這種市場化配置礦業(yè)權(quán)的方式因礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)價款的確定直接與礦藏的儲量等客觀因素相關(guān)，有利于調(diào)動企業(yè)創(chuàng)新積極性，努力提高回采率。要實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須建立一個公平、公開、公正、規(guī)范的礦業(yè)權(quán)市場，完善招拍掛程序和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)一級市場建立，放開、發(fā)展和規(guī)范礦業(yè)權(quán)二級市場，保證礦業(yè)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。對污染行為的控制應(yīng)該通過排污權(quán)交易、碳匯交易等市場手段來實現(xiàn)，以此調(diào)動企業(yè)保護(hù)環(huán)境的積極性。

2、改革完善資源相關(guān)稅費，確保各類稅費功能的發(fā)揮

（1）適當(dāng)上調(diào)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的征收標(biāo)準(zhǔn)

在全面實行礦產(chǎn)資源有償使用制度后，礦產(chǎn)資源的有償取得主要由礦業(yè)權(quán)價款來體現(xiàn)。而礦業(yè)權(quán)使用費應(yīng)該還原其地面租金的本來面目。為有效防止企業(yè)圈地，可通過適當(dāng)提高使用費標(biāo)準(zhǔn)，以及主管部門加強(qiáng)管理和監(jiān)督，促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)節(jié)約土地。

（2）整合相關(guān)稅費

資源稅要體現(xiàn)所有者權(quán)益和級差地租整合相關(guān)稅費，將同樣體現(xiàn)所有者權(quán)益的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦區(qū)使用費作為權(quán)利金的一部分，與資源稅合并，并實行從價征收，確保資源收益合理分配。按開采年限制定差別化的資源稅稅率，給予超過一定年限、銷售利潤率低于一定標(biāo)準(zhǔn)的資源開采地下調(diào)資源稅稅率的優(yōu)惠，促進(jìn)企業(yè)提高回采率。

（3）盡快取消石油特別收益金

石油特別收益金類似于國外的“資源租金稅”，并不是一個普遍征收的稅種，而且，征收該稅的國家多為資源較為豐富以出口為主的國家，如哈薩克斯坦、澳大利亞、烏茲別克斯坦等國，國家征收石油暴利稅，可以將其超額收益用于增加財政收入，增加人民福利支出。但對于像我國這樣一個高度依賴進(jìn)口、原油供應(yīng)處于高度壟斷的國家，征收石油特別收益金只會進(jìn)一步推高資源價格，增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，因此，建議取消該項收費。

3、將資源稅費收入劃歸地方

由于資源環(huán)境方面的事權(quán)以地方政府為主，按照財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，應(yīng)將資源稅費收入全部劃歸地方，并鼓勵地方政府將其培育成為資源富集地區(qū)的主體稅種，從而為地方相關(guān)職能的履行提供較為充足的資金來源。

（胡昌宏，北京市懷柔區(qū)地方稅務(wù)局。劉國艷，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）