北京市水文總站 劉海清

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效對接的重要意義

(一)有利于提高資產(chǎn)管理與預(yù)算管理水平

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理反映的是同一個問題的兩個不同方面，前者的管理重點為實物形態(tài)，而后者的管理重點為價值形態(tài)，兩者之間緊密聯(lián)系，不可分割。在行政事業(yè)單位中，國有資產(chǎn)所占的比重較大，此類資產(chǎn)中的絕大部分都是歷年來財政預(yù)算資金的實物化結(jié)果，資產(chǎn)配置數(shù)量的多少與預(yù)算資金量有著直接關(guān)系，財政預(yù)算資金的安排決定了資產(chǎn)配置的合理性，可見，預(yù)算管理是強化資產(chǎn)管理最為有效的手段之一，所以這兩項管理工作的對接，不僅有助于資產(chǎn)管理水平的進一步提升，而且還能從源頭上對資產(chǎn)的形成加以控制，有利于預(yù)算的科學(xué)合理編制。

(二)有利于促進節(jié)約型政府建設(shè)

在當(dāng)前的新形勢下，為了進一步貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，并逐步提升財政工作水平，需要加快推進財政管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、制度化，構(gòu)建起完善的公共財政體系。由于行政事業(yè)單位所擁有的國有資產(chǎn)總量較多，加之資產(chǎn)規(guī)模較為龐大，從而使這部分資產(chǎn)從形成、運維直至更新?lián)Q代都需要借助預(yù)算資金來實現(xiàn)，致使與國有資產(chǎn)相關(guān)的費用在財政總支出中所占的比例較大。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的對接，并編制科學(xué)合理的實物費用定額，不但能夠為資產(chǎn)的相關(guān)支出提供科學(xué)依據(jù)，而且還是實現(xiàn)財政精細(xì)化管理及提高預(yù)算管理水平的重要條件。此外，通過這兩項管理工作的有效對接，能夠使國有資產(chǎn)相關(guān)費用的配置更加合理，在滿足行政事業(yè)單位發(fā)展需要的同時，可進一步節(jié)約財力，有利于資金總體使用效率的提升，行政成本也會隨之降低，這對于促進節(jié)約型政府的建設(shè)十分有利。

(三)有利于推動公共財政改革

隨著我國財政體制改革的不斷深化，財政部相繼推行了多項財政改革內(nèi)容，其中較具代表性的有國庫集中支付、政府采購、部門預(yù)算以及收支兩條線等等。從財政資金的管理層面上看，這些改革政策的頒布實施，實現(xiàn)了公共財政改革的重大突破，但從國有資產(chǎn)管理的角度上看，仍顯得相對薄弱。雖然行政事業(yè)單位也針對單位內(nèi)部多個方面進行了改革，但在國有資產(chǎn)管理的改革上卻略顯不足，導(dǎo)致了資產(chǎn)不清、配置不合理、管理體制不完善等問題，從而嚴(yán)重影響了財政資金使用效益的發(fā)揮，也制約了財政管理水平的進一步提高。由于財政資金與行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)均歸屬于社會公共資源的范疇，因此，通過實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效對接，能夠使資金和資產(chǎn)都得到規(guī)范化的管理，不僅有助于轉(zhuǎn)變重資金管理、輕資產(chǎn)管理的傳統(tǒng)觀念，而且還可以推動公共財政改革進程的加快。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對接中存在的問題

近年來，雖然中央和地方都在積極推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，在一定程度上轉(zhuǎn)變了單位重資金、輕資產(chǎn)，重購置、輕管理的思想，使得國有資產(chǎn)管理得到了規(guī)范，并且進一步完善了預(yù)算管理內(nèi)容。但是，在國有資產(chǎn)與預(yù)算管理對接中仍然存在著不容忽視的問題，具體表現(xiàn)為：

(一)思想認(rèn)識不足

部分行政事業(yè)單位還存在著重錢輕物的現(xiàn)象，沒有從思想上充分認(rèn)識到國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對接的必要性。如，一些行政事業(yè)單位的收費項目多、資金來源渠道多，在思想上不重視對購置資產(chǎn)的有效控制；行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)閑置嚴(yán)重，存在隱形流失問題。我單位前幾年以十幾萬元的價格購置了一套大幅畫繪圖儀，從該設(shè)備購置回來以后，只使用過幾次，之后該設(shè)備長期處于閑置狀態(tài)，其使用效益未獲得有效發(fā)揮，造成浪費；有的行政事業(yè)單位在檔案管理方面做得不到位，存量嚴(yán)重不實、管理十分混亂，還有一些單位甚至并未設(shè)立固定資產(chǎn)明細(xì)賬及材料物資明細(xì)賬，購入資產(chǎn)后，不作資產(chǎn)增加處理，進而形成了賬外資產(chǎn)。某行政事業(yè)單位使用項目資金購置了一臺業(yè)務(wù)用車，該車輛從購置回來到現(xiàn)在已經(jīng)使用4年之久，但卻并未列入到固定資產(chǎn)。又如某行政事業(yè)單位的個別房屋已經(jīng)搬遷拆毀5年，因未辦理報廢手續(xù)，致使資產(chǎn)賬面價值仍然存在；一些行政事業(yè)單位沒有積極配合開展資產(chǎn)配置預(yù)算審核工作，甚至還會出現(xiàn)阻礙行為；部分行政事業(yè)單位過分看中爭資金、爭項目，而不重視資產(chǎn)配置預(yù)算的編制，沒有對資產(chǎn)購置進行分析研究，阻礙了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合工作的有效開展。

(二)相關(guān)制度建設(shè)滯后

當(dāng)前，有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對接的相關(guān)制度不健全，使兩者結(jié)合開展缺乏有力依據(jù)。如，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，在通用辦公資產(chǎn)、專用資產(chǎn)等方面沒有根據(jù)實際情況形成完善的標(biāo)準(zhǔn)，同時部分單位也沒有嚴(yán)格執(zhí)行已有的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)；單位在預(yù)算執(zhí)行期間隨意增加經(jīng)費支出，致使單位資產(chǎn)配置失衡，呈現(xiàn)出無序增長的現(xiàn)狀；預(yù)算審核流程不合理，沒有具體規(guī)定預(yù)算審核范圍，也缺乏對行政事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置預(yù)算的嚴(yán)格審核。財政部門、主管部門與行政事業(yè)單位的信息溝通不及時，很難準(zhǔn)確掌握單位存量資產(chǎn)的相關(guān)信息，無法根據(jù)存量資產(chǎn)占用情況對新增資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量進行合理確定，從而導(dǎo)致增量資產(chǎn)配置不科學(xué)，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)購置資產(chǎn)、超標(biāo)準(zhǔn)購置資產(chǎn)等問題，嚴(yán)重弱化了對資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用以及資產(chǎn)處置的動態(tài)監(jiān)管，造成單位預(yù)算執(zhí)行控制乏力。

(三)資產(chǎn)配置預(yù)算編制質(zhì)量不高

在行政事業(yè)單位基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算中均存在著資產(chǎn)配置事項，但是因有關(guān)資產(chǎn)配置的預(yù)算內(nèi)容沒有細(xì)化，導(dǎo)致單位部門預(yù)算編制過于粗糙，在預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算偏差。部分行政事業(yè)單位尚未全面開展資產(chǎn)配置預(yù)算編制工作，預(yù)算編制隨意性大，使得資產(chǎn)配置預(yù)算難以如實地反映單位資產(chǎn)現(xiàn)有情況和需求情況。如，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算報表中對資產(chǎn)金額、資產(chǎn)數(shù)量等相關(guān)信息填報不全。

(四)資產(chǎn)收益管理不到位

行政事業(yè)單位不重視資產(chǎn)收益管理，沒有將該部分收入納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)，易造成國有資產(chǎn)流失。如，行政事業(yè)單位存在隨意處置固定資產(chǎn)的情況，沒有按照規(guī)定提交資產(chǎn)處置申報，在不經(jīng)過國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)的情況下，為了謀取私利而劃轉(zhuǎn)、出售國有資產(chǎn)，損害國家利益；財政部門通常都是根據(jù)相應(yīng)的程序進行審批，整個報廢審批過程需要耗費較長的時間，由此造成了部分行政事業(yè)單位上有政策、下有對策的局面，他們將一些固定資產(chǎn)拆解成為零部件，致使國有資產(chǎn)游離于賬外；部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與財務(wù)管理未能有效銜接，固定資產(chǎn)經(jīng)過使用之后未計提折舊，不僅導(dǎo)致了成本核算嚴(yán)重不實，而且損耗的國有資產(chǎn)也未能獲得相應(yīng)的補償。由于國有資產(chǎn)貶值，致使國有資產(chǎn)隱性流失。同時，科技的不斷發(fā)展，加快了產(chǎn)品更新?lián)Q代的速度，現(xiàn)有設(shè)備的市場價值隨之大幅度降低，進而造成資產(chǎn)無形中流失；部分行政事業(yè)單位沒有對資產(chǎn)處置收益進行入賬處理，也沒有將其納入到預(yù)算編制中，使得預(yù)算外資金無法得到有效控制，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)收益流失。造成以上現(xiàn)象的原因在于：國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體制不健全，對資產(chǎn)使用和處置的監(jiān)控力度不足，沒有將資產(chǎn)收益納入到預(yù)算中進行統(tǒng)一管理。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效對接的對策

(一)提高重視程度

隨著行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量在近幾年里的不斷增多，各單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)進一步提高對國有資產(chǎn)管理的重視程度，為國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效對接奠定基礎(chǔ)。首先，單位可通過各種途徑加大兩項管理工作對接的宣傳力度，如組織開展專題會議、活動培訓(xùn)等等，使單位內(nèi)部人員樹立起正確的思想意識，確保對接工作的順利進行。其次，應(yīng)對資產(chǎn)配置及預(yù)算安排進行科學(xué)合理規(guī)劃。單位必須轉(zhuǎn)變以往重資金輕資產(chǎn)的觀念，從實際出發(fā)，進行合理規(guī)劃，指定專職人員負(fù)責(zé)資產(chǎn)配置及預(yù)算編制，提高預(yù)算的合理性。最后，應(yīng)在現(xiàn)有管理模式的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，通過學(xué)習(xí)最新的政策法規(guī)及理論，對原本的管理手段進行改進和完善，并對管理模式進行創(chuàng)新，借此來實現(xiàn)兩項管理工作的有效對接。

(二)建立科學(xué)規(guī)范的資產(chǎn)預(yù)算制度

為了約束和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對接工作的有序開展，應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)的資產(chǎn)預(yù)算制度，重點包括以下三個方面：

1、健全資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系

對于行政事業(yè)單位而言，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是支出標(biāo)準(zhǔn)制定的重要依據(jù)，因此，應(yīng)當(dāng)健全資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，具體可從以下幾個方面著手：其一，辦公資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。這里所指的辦公資產(chǎn)是由兩大部分組成，一部分是日常所需的辦公設(shè)備，另一部分是辦公家具。它的配置標(biāo)準(zhǔn)包括價格和數(shù)量，前者可以按照政府集中采購的均價進行確定，后者則可按照單位人均占有的數(shù)量進行核定。在該標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，可以將當(dāng)前各部門的平均占有水平與實際工作需要作為參考依據(jù)，同時還應(yīng)對國家財力等因素予以充分考慮。其二，專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。所謂的專用資產(chǎn)就是為滿足某些專項業(yè)務(wù)開展的需要而購置的相關(guān)資產(chǎn)，如進行科學(xué)研究時購置的相關(guān)設(shè)備等等。對于常規(guī)專用資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)，可以由財政部門會同有關(guān)業(yè)務(wù)部門一起進行制定。如果是較為特殊的專用資產(chǎn)，其配置標(biāo)準(zhǔn)則可由相關(guān)的業(yè)務(wù)部門自行制定，并將制定好的配置標(biāo)準(zhǔn)上報給財政部門進行備案。其三，配合相關(guān)部門對配置標(biāo)準(zhǔn)進行修訂。為了使資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)能夠與實際情況更為相符，建議財政部門從實際的角度出發(fā)，配合有關(guān)部門加快資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的修訂。由于各級行政事業(yè)單位的具體工作任務(wù)及職能均不相同，加之地方財力和經(jīng)濟發(fā)展水平也不一致，所以，應(yīng)當(dāng)由各級財政部門負(fù)責(zé)本級資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定，而財政部主要負(fù)責(zé)中央級資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定。

2、完善實物資產(chǎn)費用定額管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對實物資產(chǎn)費用標(biāo)準(zhǔn)體系進行細(xì)化和完善，并進一步加快實物費用定額制度的推行，與此同時，還應(yīng)積極探索資產(chǎn)費用定額與定員定額間的有效銜接。在對實物資產(chǎn)費用定額標(biāo)準(zhǔn)進行制定的過程中，要遵循科學(xué)、合理的原則，若是定額標(biāo)準(zhǔn)制定的過低，可能會導(dǎo)致追加預(yù)算的情況發(fā)生，如果定額標(biāo)準(zhǔn)制定的過高，則會造成不必要的浪費，由此會對部門預(yù)算的嚴(yán)肅性造成一定影響，預(yù)算的作用也就無法充分發(fā)揮。鑒于此，各級財政部門應(yīng)當(dāng)履行自己的職責(zé)，承擔(dān)起本級行政事業(yè)單位實物資產(chǎn)費用標(biāo)準(zhǔn)的制定任務(wù)，并按照實際變化情況，對標(biāo)準(zhǔn)進行修訂，以此來確保標(biāo)準(zhǔn)合理、可行。而行政事業(yè)單位則應(yīng)對財務(wù)會計制度加以完善，使其可以如實反映出本單位的資產(chǎn)耗費情況。需要特別注意的是，由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)構(gòu)成情況相對比較復(fù)雜，因此在費用標(biāo)準(zhǔn)的制定上，不建議采用綜合定額，而是應(yīng)當(dāng)采用分類分項定額。

3、落實資產(chǎn)配置預(yù)算監(jiān)督機制

為了使審計監(jiān)督與財務(wù)檢查的作用能夠得以充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)進一步加強對新增資產(chǎn)配置預(yù)算工作的監(jiān)督檢查，具體可從以下幾個方面著手開展工作：首先，可在資產(chǎn)配置管理制度當(dāng)中做出明確的規(guī)定，要求各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行財政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)配置預(yù)算，對于未經(jīng)批準(zhǔn)的資產(chǎn)，不得擅自購置。其次，在執(zhí)行預(yù)算的過程中，如果確有特殊原因，需要追加預(yù)算并臨時購置資產(chǎn)，必須依據(jù)相關(guān)的規(guī)定程序進行報批，當(dāng)獲得財政部門批準(zhǔn)之后，方可對申報的資產(chǎn)進行購置。再次，不得對各部門未申報購置預(yù)算的資產(chǎn)安排相應(yīng)的經(jīng)費，同時，應(yīng)當(dāng)強化審計和財政監(jiān)督部門在資產(chǎn)配置預(yù)算監(jiān)督檢查中的責(zé)任，并進一步明確各地財政專員對基層預(yù)算單位實施財政監(jiān)管的責(zé)任及義務(wù)。最后，要對超標(biāo)或超編配置資產(chǎn)的部門及單位，進行嚴(yán)肅處理。

(三)完善國有資產(chǎn)預(yù)算編制程序

針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，進一步完善國有資產(chǎn)預(yù)算編制內(nèi)容，具體包括：完善配置標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行政事業(yè)單位工作職能和事業(yè)發(fā)展，完善現(xiàn)有國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系；占有使用資產(chǎn)的現(xiàn)狀，如資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與構(gòu)成、固定與流動資產(chǎn)、有效與閑置資產(chǎn)、報廢與更新資產(chǎn)等等；資產(chǎn)預(yù)算計劃，如固定資產(chǎn)購置內(nèi)容、維修與維護經(jīng)費等；資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況，可通過以下方式對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算的編制程序進行完善：行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)全權(quán)負(fù)責(zé)本部門及單位資產(chǎn)預(yù)算計劃的編制，并對本單位使用的國有資產(chǎn)進行清查（可每年進行一次），同時對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記進行年檢，提出年度資產(chǎn)購置計劃報上級主管部門審核，主管部門在對購置計劃進行核實后，上報給同級財政部門的國有資產(chǎn)管理部門?？捎韶斦匈Y產(chǎn)管理部門對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)預(yù)算編制計劃進行審核，然后上報給財政預(yù)算管理部門進行審批。資產(chǎn)預(yù)算則應(yīng)當(dāng)上報人大，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，由財政國有資產(chǎn)管理部門將該預(yù)算下發(fā)給各部門執(zhí)行。

(四)加強國有資產(chǎn)收益征收管理

財政部門要加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的征收管理，將國有資產(chǎn)收益納入到預(yù)算管理范圍，對該部分收益進行嚴(yán)格控制。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對國有資產(chǎn)收益管理予以足夠的重視，杜絕各種違規(guī)操作現(xiàn)象的發(fā)生?？梢劳袊议_展的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，對本單位的資產(chǎn)進行清理。在對國有資產(chǎn)進行處置時，必須嚴(yán)格履行報批制度，同時應(yīng)認(rèn)真核查房屋出租、出借所得的收入，及資產(chǎn)對外投資獲得的經(jīng)營收益，保證上述收益均能夠按照規(guī)定入賬。其次，行政事業(yè)單位可從資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)入手，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理這兩項管理工作的有效對接，通過資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及定額的制定，給預(yù)算資金的合理安排提供可靠依據(jù)，由此能夠使資產(chǎn)與資金的分配更加科學(xué)、規(guī)范。此外，應(yīng)對資產(chǎn)購置預(yù)算的審批程序進行明確，借此來強化國有資產(chǎn)收益管理。最后，行政事業(yè)單位可遵循激勵與約束并重的原則，對資產(chǎn)進行分類管理。如果本單位是由財政全額撥款，則應(yīng)依據(jù)國有資產(chǎn)收益方式對單位內(nèi)部的國有資產(chǎn)進行管理，資產(chǎn)所得的全部收益要全額上繳財政，并實行預(yù)算統(tǒng)一管理。若本單位是財政補助，則應(yīng)加大財政保障力度，對單位以出租及對外投資所獲得的國有資產(chǎn)收益，可按照一定的比例實行收支兩條線的財政專戶管理。如果本單位的經(jīng)費完全自理，既可實行財政專戶全額返還管理，也可實行企業(yè)化管理。

(五)建設(shè)財政國有資產(chǎn)動態(tài)管理系統(tǒng)

深入實施國有資產(chǎn)動態(tài)管理系統(tǒng)，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行動態(tài)化管理，借此來提升國有資產(chǎn)管理效率和質(zhì)量。該系統(tǒng)除了能夠及時反映國有資產(chǎn)配置的增減及存量情況之外，還能將配置的資產(chǎn)納入到信息化系統(tǒng)當(dāng)中，從而真正實現(xiàn)了對資產(chǎn)的動態(tài)管理，借助該系統(tǒng)，對財政部門國有資產(chǎn)進行全程跟蹤管理。對于行政事業(yè)單位而言，其利用該系統(tǒng)能夠隨時掌握本單位國有資產(chǎn)的存量及變動情況，不僅為預(yù)算編制提供了準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)信息，而且使資產(chǎn)管理更加科學(xué)、規(guī)范。

四、結(jié)束語

總而言之，實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效對接，對于深化公共財政改革、建設(shè)節(jié)約型政府有著重要意義。地方財政部門要建立科學(xué)規(guī)范的資產(chǎn)預(yù)算制度，規(guī)范國有資產(chǎn)預(yù)算編制程序，加強對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)管，從而確保對接工作的有序開展。行政事業(yè)單位也要提高國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對接的重視程度，不斷提高資產(chǎn)管理和預(yù)算管理水平。

[1]容平，劉德祥，林江.推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2014

[2]劉株彬,張鴻超,馬守鳳.淺談行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及應(yīng)對措施[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2014