□ 葉有華

以“兩山理論”為指導(dǎo)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

□ 葉有華

人與自然和諧共處、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展是提升民生福祉、建設(shè)美麗中國的重要保障，是開展生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的根本要求。早在2006年，習(xí)近平總書記就提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境效益之間的依存關(guān)系，闡述了人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展的科學(xué)理念。2013年習(xí)總書記又將此理念進(jìn)一步歸納為“兩山論”，即“既要金山銀山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山?！?/p>

根據(jù)“兩山論”的科學(xué)理念，十八屆三中全會(huì)提出了探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的戰(zhàn)略要求。黨中央、國務(wù)院分別于今年5月和7月相繼印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，進(jìn)一步明確了通過對(duì)自然資源資產(chǎn)的核算與審計(jì)、對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究來實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源環(huán)境的目標(biāo)。

當(dāng)下，正值《綠水青山就是金山銀山》發(fā)表十周年之際，回顧在“兩山論”的指導(dǎo)下一年多時(shí)間里探索編制深圳市和深圳所轄的兩個(gè)區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過程，提出幾點(diǎn)關(guān)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的思考及建議，以期為我國其它地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境執(zhí)法等工作提供參考。

厘清概念，確定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基本內(nèi)涵

2013年11月12日十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），該決定明確提出要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，指明了我國今后自然資源資產(chǎn)管理的方向。

資料顯示，自該《決定》印發(fā)至今，不管是國家層面還是地方層面均高度重視，與自然資源資產(chǎn)管理有關(guān)的國家部委局和一些地區(qū)將探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表這一工作列為重點(diǎn)改革任務(wù)或年度重點(diǎn)工作予以推進(jìn)，部分地區(qū)完成了初步研究，如福建福州、廣東深圳、浙江湖州、貴州荔波、海南三亞、內(nèi)蒙古鄂托克前旗、湖北黃岡、山東煙臺(tái)、江蘇連云港、四川綿陽、云南昆明、陜西西安等。

縱觀各類新聞報(bào)道，可以看出各地區(qū)均基于自身的生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)啟動(dòng)了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制。事實(shí)上，當(dāng)前關(guān)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的研究非常火爆，但研究和應(yīng)用相對(duì)混亂，也缺乏系統(tǒng)性，主要是因?yàn)樽匀毁Y源資產(chǎn)負(fù)債表的有關(guān)概念內(nèi)涵未厘清。我們?cè)谘芯可钲谑?、寶安區(qū)和大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)遇到的首要問題是“什么是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”，而當(dāng)下并沒有明確的概念。盡管國家有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署提出了要開展這項(xiàng)工作，但其概念和內(nèi)涵不清楚，僅提出要對(duì)“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記”。與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)的概念較多，如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）、生態(tài)資產(chǎn)、環(huán)境資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、自然資源、企業(yè)負(fù)債表等。不同領(lǐng)域的專家學(xué)者關(guān)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理解和把握不同，所界定的概念和內(nèi)涵也就不同，甚至差異極大。在地方管理層面，由于管理者的認(rèn)知水平、政績要求和長官意志，其對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的認(rèn)識(shí)差異就更大，甚至明顯偏離的現(xiàn)象也存在。

深圳市在探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過程中，緊扣習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理論，不僅提出了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的概念，還以自然生態(tài)空間為重點(diǎn)，同時(shí)將人居健康相關(guān)的環(huán)境資源并入自然資源資產(chǎn)負(fù)債表范疇，確定了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基本內(nèi)涵，可為全國其它地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制提供參考。

國際生態(tài)安全示范鎮(zhèn)——廣東東莞市塘廈鎮(zhèn)

確定原則，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表樣表

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提出至今，沒有人知道它長什么樣子。將傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中認(rèn)為沒有價(jià)值的要素作為當(dāng)下有價(jià)值的要素納入考慮，其負(fù)債表是否與企業(yè)負(fù)債表一樣？當(dāng)下能完整回答這個(gè)問題的人不多。在設(shè)計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)可能需有一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，即一方面自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是一個(gè)逐步完善的過程，另外一方面自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有且只有在實(shí)踐中才能逐步完善。為此我們確定了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制原則。

《決定》中提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度”，為此我們可以確定探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表起碼有兩個(gè)應(yīng)用方向，一是離任審計(jì)，二是責(zé)任追究，實(shí)際上還隱藏著一個(gè)基本應(yīng)用方向，即自然資源的日常管理。我們?cè)谠O(shè)計(jì)深圳市、寶安區(qū)和大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過程中始終以該目標(biāo)為導(dǎo)向，將這一原則貫穿到探索研究的全過程，并將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的核心內(nèi)容予以考慮。

2、科學(xué)合理

按照“兩山論”中“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中要將自然資源轉(zhuǎn)化為價(jià)值，以價(jià)值的形式反映自然資源資產(chǎn)的變化發(fā)展?fàn)顩r。為此，科學(xué)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過程既要考慮自然資源的存量和質(zhì)量，也要反映自然資源資產(chǎn)的變化，更要體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的價(jià)值、負(fù)債與損益。另一方面，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作要基于科學(xué)理論基礎(chǔ)、依托科學(xué)的核算方法、融入科學(xué)的評(píng)估體系，確保既能夠準(zhǔn)確表征自然資源資產(chǎn)的特征，又能全面反映各類自然資源的存量、質(zhì)量、價(jià)值、流向、負(fù)責(zé)與權(quán)益，確保該自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)合理性，與國際國內(nèi)現(xiàn)有通行的資產(chǎn)評(píng)估體系具有較好的互融互通性，并始終保持在實(shí)踐中的生命力。

3、系統(tǒng)全面

雖然自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制應(yīng)用是一個(gè)逐步完善的過程，但不管在哪一個(gè)階段其系統(tǒng)性都不可忽視。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一套表系統(tǒng)，由存量表、質(zhì)量表、價(jià)值表、流向表、負(fù)責(zé)與權(quán)益表組成，各類表下設(shè)子系統(tǒng)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)部門，其編制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，既包括自然資源資產(chǎn)的各項(xiàng)指標(biāo)，又要考慮到自然資源資產(chǎn)生態(tài)服務(wù)功能的各個(gè)因子。在確定評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)既要充分考慮到區(qū)域資源的特點(diǎn)，將各項(xiàng)指標(biāo)全面納入負(fù)債表系統(tǒng)，同時(shí)也應(yīng)準(zhǔn)確歸納各項(xiàng)指標(biāo)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能因子，確保無重復(fù)、無遺漏。

4、簡潔適用

記者在行動(dòng)計(jì)劃附后的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)表上看到，3年“平安西江”建設(shè)行動(dòng)期內(nèi)，廣東海事系統(tǒng)要完成38大類、72項(xiàng)工作任務(wù)，這些任務(wù)包括完善西江感知系統(tǒng)布點(diǎn)規(guī)劃,推進(jìn)西江共享傳輸鏈路建設(shè)、西江電子江圖建設(shè),布局海事管理沿江綜合基站,推動(dòng)地方政府健全及完善水上社會(huì)救援力量的建設(shè)等，內(nèi)容豐富，涵蓋水上安全及環(huán)保方方面面。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涉及所有的自然資源類型，本著循序漸進(jìn)，逐步完善的基本思路，在分階段推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制過程中，在遵守科學(xué)性、系統(tǒng)性原則基礎(chǔ)上，提出的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)簡潔適用，具有“可報(bào)告、可核查、可考核、可審計(jì)”等基本特點(diǎn)。

建構(gòu)理論，探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算技術(shù)方法

目前，國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生態(tài)資產(chǎn)、環(huán)境資產(chǎn)、生態(tài)審計(jì)、環(huán)境審計(jì)和單項(xiàng)自然資源如水資源、礦產(chǎn)資源的審計(jì)研究案例較多，綜合的研究和審計(jì)較少。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表名詞為我國首次提出，目前尚未建立有關(guān)的系統(tǒng)理論，要編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，則有關(guān)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論亟需探索建立。要踐行“綠水青山就是金山銀山”這一發(fā)展理念，將自然資源由存量和質(zhì)量轉(zhuǎn)化為價(jià)值，就要建構(gòu)相應(yīng)的核算體系和質(zhì)量價(jià)格體系，并將其作為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表理論的重要組成部分予以考慮。

先行先試，建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表地區(qū)模式

在我國提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，有關(guān)概念內(nèi)涵尚不明確的條件下，應(yīng)鼓勵(lì)各地先行先試，提出區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制模式，形成發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

我們?cè)诰幹粕钲谑凶匀毁Y源資產(chǎn)負(fù)債表過程充分體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合，理論研究與實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合的思路。在探索研究深圳全市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，形成了全市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制理論框架，并以工業(yè)發(fā)展為代表的寶安區(qū)和以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)的大鵬新區(qū)為試點(diǎn)，同步開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究工作。2014年9月，深圳在全國率先完成了市級(jí)、縣區(qū)級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，形成了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的“深圳模式”。2015年7月，我們?cè)趦?nèi)蒙古鄂托克前旗探索編制了鄂前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，形成了具有典型西北特色的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“西北模式”。

區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表模式的探索研究及其經(jīng)驗(yàn)做法不僅為當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)管理與審計(jì)提供了技術(shù)支撐，也將為我國生態(tài)文明建設(shè)提供借鑒。

正視問題，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表創(chuàng)新應(yīng)用與管理

前面提到自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的成熟編制是一個(gè)逐步完善的過程，這就說明當(dāng)前的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制還存在許多問題，有些問題短期內(nèi)難以解決，還需要不斷探索。我們?cè)诰幹谱匀毁Y源負(fù)債表和與有關(guān)單位溝通交流的過程中均發(fā)現(xiàn)以下這些問題制約著負(fù)債表編制工作的開展。

1、管理部門認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

雖然我國不少地方較早提出要探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，但取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的有限，主要是因?yàn)橛嘘P(guān)管理部門在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，一是認(rèn)為將該自然資源資產(chǎn)負(fù)債表納入審計(jì)將影響自身政績，導(dǎo)致開展這項(xiàng)工作的積極性不夠；二是認(rèn)為當(dāng)前的考核和審計(jì)較多或過多，而且效果不是很理想，將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的工作等同于一般性工作看待；三是認(rèn)為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是環(huán)保部門一家的事情，與其它部門無關(guān)，部門間缺乏配合，有關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以形成；四是認(rèn)為自然資源負(fù)債表就是將當(dāng)前有關(guān)資源環(huán)境工作歸總分類，無需再開展其它工作。這些認(rèn)識(shí)上的缺陷，導(dǎo)致對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作和支持力度大打折扣，即使有的地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編寫完成了，也僅僅是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的某一部分，不系統(tǒng)也不全面，難以落地。

2、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不夠清晰

區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制受邊界的影響，我們所說的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是指一定區(qū)域的自然資源資產(chǎn)，這里的一定區(qū)域可以是行政邊界，也可以是自然地理邊界，主要是指被評(píng)價(jià)的自然資源資產(chǎn)管理單位所管理的自然資源資產(chǎn)。根據(jù)我國當(dāng)前資源環(huán)境條塊管理的狀況，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)更重要的是確定自然資源資產(chǎn)管理單位的管理邊界。當(dāng)前，我國自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任均不夠清晰，要進(jìn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，首先需界定自然資產(chǎn)的邊界，界定被評(píng)價(jià)單位各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和管理權(quán)，明確各類自然資源資產(chǎn)的責(zé)任，否則將影響自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的建立和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理的責(zé)任追究。

3、缺少有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，僅有森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、海洋生態(tài)資本評(píng)估有相應(yīng)的核算評(píng)估規(guī)范或?qū)t可參考，各地區(qū)試點(diǎn)開展的負(fù)債表研究大部分是參考1997 年Constanza發(fā)表在國際《自然》雜志上的文章和聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告成果，并沒有一套完整的自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算的體系與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可供參考。如何將自然資源的數(shù)量和質(zhì)量轉(zhuǎn)化為價(jià)值，也缺乏轉(zhuǎn)化的質(zhì)量價(jià)格體系作為支撐。如果無法明確自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量與價(jià)值量之間的相互關(guān)系，則不能準(zhǔn)確地核算出自然資源資產(chǎn)的價(jià)值。

4、缺少自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的過程發(fā)現(xiàn)，各類自然資源資產(chǎn)管理部門及各級(jí)政府對(duì)自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的掌握極其有限，數(shù)據(jù)缺失情況非常嚴(yán)重，開展數(shù)據(jù)普查是一項(xiàng)迫在眉睫的工作，這很可能也是我國其它地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表普遍存在的問題。為此，在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的同時(shí)也亟需開展數(shù)據(jù)采集工作。

基于深圳市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制過程的做法和當(dāng)前自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制存在的問題，提出如下建議：

一是樹立自然資源資產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。剔除或淡化個(gè)人政績意識(shí)，牢固樹立保護(hù)自然資源人人有責(zé)的權(quán)責(zé)意識(shí)，將自然資源資產(chǎn)管理納入日常管理工作，尤其應(yīng)將資源環(huán)境保護(hù)、維持、恢復(fù)改造納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策全過程。深入貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的管護(hù)責(zé)任，時(shí)時(shí)警醒，并呼吁全社會(huì)參與和監(jiān)督。

二是加快開展自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作。加快推進(jìn)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、沙灘、濕地、城市綠地等自然生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記，劃清自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確自然資源資產(chǎn)的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源資產(chǎn)的有效監(jiān)管和保護(hù)。

三是建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。建立區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的跨部門的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。建議由地區(qū)發(fā)展改革、規(guī)劃國土、財(cái)政、市場監(jiān)管、環(huán)保、水務(wù)、林業(yè)（城管）、海洋、統(tǒng)計(jì)等單位聯(lián)合開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，并建立自然資源資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制和常態(tài)化工作機(jī)制。

四是建立自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。為使自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究工作能夠能順利開展，確保編制工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性，亟需建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制規(guī)范（含質(zhì)量價(jià)格體系），有效指導(dǎo)各層級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作。

五是開展自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料普查。在建立自然資源資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相關(guān)單位的溝通協(xié)調(diào)，將各類數(shù)據(jù)采集工作納入日常工作范圍。開展相關(guān)自然資源資產(chǎn)的調(diào)查研究，建立完善的數(shù)據(jù)采集渠道，搭建自然資源資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，構(gòu)建常態(tài)化數(shù)據(jù)采集工作機(jī)制。

（作者系深圳市環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)所所長、深圳市自然資源資產(chǎn)核算與評(píng)估中心主任）