石曉虎

〔摘要〕

國外各類政黨都重視黨內監(jiān)督工作，力求推進黨的各方面工作有序開展，實現黨內團結、行動一致以及營造良好的外部形象，但組織形式、運作方式差異等無疑也影響到相關政黨的黨內監(jiān)督內容、形式以及具體成效。深入了解國外政黨黨內監(jiān)督的重點以及面臨的難題，借鑒國外相關經驗教訓，有利于我們黨加強監(jiān)督工作，打造更為堅強有力的黨。

〔關鍵詞〕

黨內監(jiān)督；政治紀律；黨章；政治規(guī)矩；從嚴治黨

〔中圖分類號〕D053〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0025-03

黨內監(jiān)督是政黨保持黨內團結、參與政治競爭、爭取實現政治意圖的一個重要工具。不同類型政黨的性質、組織形式以及內部運作方式不同，黨內監(jiān)督的內容與形式也不盡一致，效果千差萬別。當前，國外一些政黨黨內監(jiān)督的重點及面臨的難題值得重視。

一、國外一些政黨黨內監(jiān)督的重點

（一）監(jiān)督政治紀律、政治規(guī)矩是否得到貫徹落實。作為以奪權、掌權或影響政治為主要訴求的政治組織，政黨不論組織形式如何，都重視黨內紀律，力爭以一個聲音說話、言行步調一致。其一，國外左翼政黨大多重紀律、講規(guī)矩，要求黨內干部貫徹落實黨章黨綱要求，與黨保持一致，不損害黨的利益，力爭實現黨內民主、團結統(tǒng)一和紀律的有效結合。塞浦路斯勞動人民進步黨黨章規(guī)定，黨的紀律對所有黨員都具有約束力，不管他屬于哪個組織或領導機關；所有領導機關負有集體領導責任，但不能取代個人責任；黨員維護黨的活動的集體性，抵制為所欲為、特權和個人崇拜。上述三點不可分割，以確保黨的團結、凝聚力和行動有效性。新西蘭工黨規(guī)定，任何黨員干部違反現行黨的章程和政策、損害黨的榮譽、不支持黨正式推出的候選人或公然反對黨的活動，將被開除黨籍或給予其他形式的處分。哈薩克斯坦“祖國之光”黨設立監(jiān)察委員會，監(jiān)督政府中黨員執(zhí)行黨綱和黨主席指示、議會中黨員履行職責情況，以及審查黨的高級官員、議會黨團成員、國家公務員中的黨員違紀問題，每季度向黨主席或第一副主席匯報工作。其二，國外右翼政黨組織松散，對黨紀重視相對不多，但重視抓高層、抓關鍵少數，力爭形成黨內共識。在貫徹落實黨綱或競選主張方面，雖然允許有不同聲音，但也強調一旦做出決定，需要全黨予以遵守。如日本自民黨對破壞黨的團結統(tǒng)一、違背黨的政策決議的行為往往予以最嚴厲處置；對損害黨的形象的黨員則予以及時處理，防止危及黨的整體利益。瑞典溫和聯合黨規(guī)定，黨的領導層特別是黨中央必須遵守和服從黨章，做到言行規(guī)范化；黨員均可閱讀黨中央工作和財務報告，對弄虛作假行為，黨內選舉產生的三名審計員或三分之一省級黨委均可提請召開特別黨代會予以嚴肅處理。

（二）監(jiān)督黨內高官是否守德清廉。國外政黨都重視形象建設，把反腐倡廉作為自身的一張名片，將是否遵守社會道德、清正廉潔作為對黨內高官的重要評價標準。其一，力爭做社會道德的模范。巴西勞工黨、安哥拉人民解放運動等制定不同形式的《黨員道德規(guī)范條例》，要求黨員首先要遵守傳統(tǒng)的社會道德，經得住社會道德的考驗，成為道德的標桿。日本民主黨設有倫理委員會，可就黨員干部遵守倫理的情況向常任干事會陳述意見。其二，公布黨員干部財產，取信于民。西班牙工人社會黨承諾向全社會公布黨產、各級領導干部財產、收入情況，請全社會監(jiān)督，確保黨的廉潔。瑞典社民黨要求黨內高級干部簽署廉潔協(xié)議，公開其經濟來源，主動接受選民監(jiān)督。如擔任政府大臣，還需隨時向首相府法律司長報告資產變化情況，包括個人和親屬投資各種基金的情況。其三，對腐敗官員予以嚴懲。這方面主要有兩種形式：一是依照黨規(guī)處理。通過黨內監(jiān)察渠道，以黨規(guī)對涉貪官員進行處理，包括開除出黨、降級使用、不予提名參選等。馬來西亞巫統(tǒng)在2009年黨內選舉中，以涉嫌賄選為由剝奪了一位署理主席候選人的參選資格，對有違紀嫌疑的巫青團團長凱里予以警告。二是國法黨規(guī)并舉。羅馬尼亞社民黨出臺《清廉與責任》決議，規(guī)定凡是涉嫌腐敗被提起訴訟的黨員干部必須辭去在議會、政府和黨內的職務，被判刑黨員將解除黨內一切職務并被開除出黨。

（三）監(jiān)督黨的內部運作和活動是否依規(guī)合法。國外政黨無論性質如何，均重視黨組織的內部運作及活動合法合規(guī)，以免被司法問責。其一，對黨員隊伍進行檢查，確保黨的隊伍質量。古巴共產黨2005年針對新時期入黨黨員占到50%的情況，一度限制黨員數量，并重視加強黨員的教育和培訓。俄羅斯統(tǒng)一俄羅斯黨2008年專門開會，深入討論“黨員審查、核定及干部任期制”等問題，要求地方領導改變在黨建上重規(guī)模輕質量的做法，嚴格入黨條件。在審查過程中將心懷叵測的投機分子清除出黨。改變官僚、政要、富豪和社會名流占據黨內主導地位的情況，擴大吸收青年、知識分子、企業(yè)家、工人和農村勞動者入黨，以轉變黨的官僚化傾向。其二，確保黨員民主權利得到保障。其核心是確保黨員的知情權、參與權以及選舉權，德國社民黨等歐洲社會黨重視對黨員權利的保護，對侵害黨員基本權利的做法往往予以嚴厲處置，以激發(fā)黨員的歸屬感和對黨的忠誠。其三，強化各級地方黨組織的運作。很多政黨都對地方黨組織的運作做出明確規(guī)定，包括召開黨代會、定期更換領導人、圍繞地方具體情況出臺差異化政策等。哈薩克斯坦“祖國之光”黨規(guī)定，黨的全國代表大會每四年至少召開一次，支部大會每兩年至少召開一次，基層黨組織大會每季度至少召開一次。對于延后召開黨的各級會議也做出明確規(guī)定，使得黨組織可以按照黨規(guī)開展活動，促進黨內政治生活的正?；?。

（四）監(jiān)督黨的決策是否實現預期目標，最大限度維護黨的利益。很多政黨將決策監(jiān)督放在黨內監(jiān)督的重要位置，并下大力氣予以推進，確保政策得到貫徹落實。一是一些政黨設立民意收集部門，監(jiān)督現行政策是否行得通、得民心。并根據社情民意向相關決策部門提出政策調整建議。少數政黨領袖直接跟蹤決策落實情況，及時糾正錯誤傾向。如印度國大黨主席索尼亞在國大黨執(zhí)政期間親自主推《農村就業(yè)保障法》，但連續(xù)出現腐敗、管理混亂、資金濫用等問題。為此，索尼亞多次召開專門會議，評估政策落實情況，對承辦部門提出質詢，并提出改進意見。二是一些政黨對決策制定、執(zhí)行過程中出現的問題進行問責，確保政策少走彎路、黨的意圖更快更好得到體現。塞爾維亞民主黨規(guī)定，黨內任何機構做出的決策只要遭到三分之一成員的反對或提出異議，就必須重新進行審查。如果決策存在疏漏，違反黨章并對黨的利益造成損害，將追究相關責任人員的責任。處分包括黨內警告、剝奪黨員權利3-6個月乃至開除出黨。澳大利亞工黨等設有黨內彈劾機制，對領導人決策失誤造成重大危機進行彈劾，使得黨的領導人、總理陸克文在2010年6月被迫辭職。此外，一些國家政黨對地方黨組織決策失誤，也會進行及時的跟蹤和處理，以避免因小失大，給黨的整體利益帶來損失。

（五）監(jiān)督黨內財務規(guī)章制度是否得到遵守。國外政黨多為選舉黨，如進入議會大多可獲得國家的部分資助，但多數還要靠黨費、募集資金等維持黨的運作以及相關活動。很多政黨在建立相對完備的財務收支、管理機制的同時，也注意加強對財務的監(jiān)管工作，建立了不同形式的內部管控和監(jiān)督體制，設立中央財務檢查委員會、中央財務審計委員會等獨立財務核查機構。其關注的主要問題：一是競選經費的籌集及使用，防止出現濫用乃至腐敗的問題；二是黨屬資產商業(yè)經營活動，防止存在利益沖突、腐敗等問題；三是黨的日?；顒咏涃M支出，防止出現超標準消費等情況；四是以黨的名義向商業(yè)機構借款行為，防止危及黨的財務安全。如墨西哥革命制度黨成立“透明小組”，定期開展內部審計并公布黨的經費來源和使用情況，改變了以往經費使用混亂的局面，也遏制了潛在的貪污空間。

二、國外一些政黨黨內監(jiān)督面臨的難題

（一）多黨選舉體制下政黨對金錢的高度依賴，使得權錢交易、非法斂財等問題難以消除。資本主義國家政黨的最大關切在于選舉，不少政黨為了打好選舉戰(zhàn)，通過各種合法、非法手段募集資金。有些政黨執(zhí)政之后，需要通過大肆斂財進行政治收買，以鞏固政治地位和操控能力。還有些政黨領導人黨家不分，用黨費或政治獻金補貼自家生活費。這些都是上不了臺面但是對政黨而言又極為重要的問題。為此，有些政黨不公開財務狀況。有些政黨選擇性公開財務狀況，故意隱匿可能成為“病灶”的問題。還有一些政黨即便查出了黨內腐敗，也不愿自揭蓋子、自毀形象。

（二）對上層的監(jiān)督流于形式，往往難以實現。就監(jiān)督的形式而言，政黨內部自上而下的監(jiān)督相對容易，自下而上的監(jiān)督則往往難以實現。一些政黨領導人搞一言堂，大事小事一把抓，黨規(guī)對其形同虛設。一些政黨領導人黨政一肩挑，凌駕于黨和國家之上，黨和國家監(jiān)督機構根本不敢監(jiān)督。如突尼斯憲盟執(zhí)政期間雖然有著完善的黨內和國家監(jiān)督機制，但黨和國家領導人本·阿里獨裁專制，其家族控制著國民經濟的重要領域，貪污腐敗十分嚴重，黨和國家監(jiān)督機構對此不僅熟視無睹甚至還助紂為虐。一些政黨高層實行利益均沾政策，黨內高層集體腐敗，相互包庇、掩護，使得監(jiān)督流于形式。此外，還有一些政黨的黨籍議員權力過大，可以左右政府政策以及立法工作，不愿接受監(jiān)督或難以監(jiān)督。

（三）黨內監(jiān)督機構往往缺乏獨立性和權威，工作受到較大干擾。從國外政黨內部機構設置和權限來看，少數政黨的黨內監(jiān)督機構向黨代會負責，與黨的領導機構平級，權限相對較大，監(jiān)督相對有效。多數政黨的黨內監(jiān)督機構由高層直接領導，打上了深刻的領導人印跡，往往難以發(fā)揮應有的監(jiān)督作用，反而淪為領導人政治斗爭的工具。有些政黨的監(jiān)督機構名義上權力很大，但在實踐中對黨內運作介入不多，情況掌握不全面，監(jiān)督往往流于形式，經年查不出案子的情況比比皆是。此外，一些政黨實行黨內分權，地方黨組織獨立于中央控制，相關監(jiān)督工作往往難以開展。

（四）黨的中下級組織相對不完善，監(jiān)督工作難以有效開展。國外政黨多為選舉黨，組織體系雖然相對完備，但組織較為松散，活動場所相對不固定，黨員流動性較大，黨組織對黨員的掌握相對不多，實施有效監(jiān)督的條件不成熟。同時，國外政黨的專職黨員干部很少，監(jiān)督機構也是如此，往往面臨人員少、任務重、監(jiān)督手段有限等挑戰(zhàn)，難以有效開展工作。

（五）從維護黨的統(tǒng)一和團結出發(fā)，往往對違規(guī)違紀黨員干部從輕發(fā)落。在多黨競爭體制下，黨員干部選擇余地較大，如受到本黨的紀律懲處，可轉投其他政黨乃至成立自己的新政黨。由此，不少政黨投鼠忌器，對違規(guī)違紀黨員不敢下狠手，往往睜一只眼，閉一只眼。特別是一些發(fā)達國家政黨過分強調民主，對挑戰(zhàn)中央權威、與中央言行不一致的黨員干部經常以言論自由為借口不管不問。一些政黨派系眾多，各派系以自身利益最大化，極力維護和包庇本派人馬，使得違規(guī)違紀的黨員干部經?？梢蕴用撎幜P。如2008年，法國國民議會就憲法修正案進行投票，社會黨議員雅克·朗拒不服從中央決策，投了支持票。黨內要求將其開除出黨的呼聲很高，但是經過派系協(xié)商與談判，雅克最終免于懲罰。

三、幾點看法

（一）黨內監(jiān)督要突出重點，兼顧一般。對組織嚴密型政黨而言，黨內監(jiān)督是一項系統(tǒng)過程，涉及面太廣、牽扯力量太多、影響太大。這就要求以辯證的視角看待黨內監(jiān)督工作，抓重點、抓關鍵，牽住牛鼻子，而不能“眉毛胡子一把抓”，力爭做到“管得少、管得好”。核心是聚焦特定對象，抓住關鍵少數、關鍵環(huán)節(jié)，提高政策出臺、干部選用和考核的透明度，真正做到權力在陽光下運行。

（二）黨內監(jiān)督要與黨的其他領域建設同步推進。黨內監(jiān)督工作只是黨建工作的一個方面，其能否有效開展取決于黨內其他工作的配合程度。在社會多元化、思潮多樣化的時代，要加強思想教育工作，不斷創(chuàng)新教育內容和形式，增加黨員干部遵守紀律、自我約束的自覺性。要加強黨內制度建設，把好黨員入口關，提高違規(guī)違法的成本，增強黨內監(jiān)督的可操作性，使得黨內監(jiān)督獲得更為完善的制度保障。

（三）打造黨政社會一體化監(jiān)督格局，形成聚合效應。政黨的運行有其自身規(guī)律和特點，要打破封閉性，引入更多的外部監(jiān)督。就執(zhí)政黨而言，必須堅持黨政社會一體監(jiān)督的原則。除了黨內監(jiān)督外，還要充分發(fā)揮國家法律制度作用，推動黨籍行政官員、立法機構代表等全面接受國家監(jiān)督；借力社會力量，支持媒體、民間組織乃至個人關注黨的工作，監(jiān)督黨內違規(guī)違紀問題，以促進黨的社會認可度。

【責任編輯：劉彥武】