周平

國(guó)家既是人類創(chuàng)造的政治形式，也是政治地理空間單位。而作為政治地理空間單位的國(guó)家本身，又處于更大的地理空間格局中。因此，任何一個(gè)國(guó)家的發(fā)展都是在自身及相關(guān)的地理空間中實(shí)現(xiàn)的。近年來，中國(guó)發(fā)展中的地理空間問題，也由于邊疆問題而被凸顯——中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)前所未有的全方位和立體化的地理空間場(chǎng)域之中。然而，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的角度來審視這個(gè)地理空間場(chǎng)域便會(huì)發(fā)現(xiàn)，邊疆的發(fā)展明顯滯后于核心區(qū)的發(fā)展，并因此而成為國(guó)家發(fā)展總格局中的短板。在這樣的情況下，通過強(qiáng)有力的邊疆治理來補(bǔ)齊這塊戰(zhàn)略短板，既是國(guó)家發(fā)展的必然選擇，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須面對(duì)的重要課題。

跨入21世紀(jì)以來，中國(guó)面臨著前所未有的發(fā)展環(huán)境，國(guó)家的邊疆形勢(shì)也發(fā)生了重大改變。經(jīng)過由改革開放推動(dòng)的現(xiàn)代化30多年的快速發(fā)展，中國(guó)的國(guó)家形勢(shì)和外部環(huán)境都發(fā)生了根本性改變，從而將中國(guó)的邊疆形勢(shì)凸顯在一種新的環(huán)境之中。

面對(duì)形勢(shì)變化對(duì)國(guó)家發(fā)展形成的剛性要求，中國(guó)必須在一個(gè)更大和更加廣闊的地理空間范圍內(nèi)來謀劃國(guó)家發(fā)展，從而以一種新的視角來看待國(guó)家的邊疆。首先，在國(guó)家領(lǐng)土的范圍內(nèi)，不僅要將邊疆與核心區(qū)或內(nèi)地的發(fā)展結(jié)合起來，作為一個(gè)整體來看待并謀劃發(fā)展。同時(shí)，要將陸地邊疆與海洋邊疆結(jié)合起來，將平面的邊疆與空中邊疆、底土邊疆結(jié)合起來，凸顯邊疆的立體結(jié)構(gòu)；其次，要確立中國(guó)的利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆，進(jìn)而將領(lǐng)土邊疆與這些新形態(tài)邊疆結(jié)合起來，形成一個(gè)全方位的、立體化的邊疆結(jié)構(gòu)。

總之，今天的中國(guó)不僅有必要也有可能和能力，將領(lǐng)土的核心區(qū)與邊緣區(qū)、陸地邊疆與海洋邊疆、平面邊疆與立體邊疆、領(lǐng)土邊疆與新形態(tài)邊疆結(jié)合，進(jìn)行全面地審視、謀劃和統(tǒng)籌。也只有這樣，才能有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展。而這樣一來，中國(guó)的發(fā)展也就被置于一個(gè)宏大的立體化的空間場(chǎng)域中——國(guó)家發(fā)展和國(guó)家利益的維護(hù)，都必須在這樣一個(gè)空間中實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，只有在這樣一個(gè)宏大的空間場(chǎng)域中進(jìn)行謀篇布局，才能做好促進(jìn)國(guó)家持續(xù)發(fā)展的大文章。

從古至今，邊疆的界定與邊疆治理都是相輔相成的。邊疆是因?yàn)閲?guó)家治理的需要而界定的，邊疆治理則進(jìn)一步鞏固了邊疆的區(qū)分，進(jìn)而強(qiáng)化了邊疆的存在。但從中國(guó)目前邊疆治理及邊疆發(fā)展的狀況來看，雖然取得了巨大的成就，卻與國(guó)家發(fā)展的要求之間存在一定的差距。

中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家按照民族國(guó)家的制度要求調(diào)整了對(duì)邊疆的看法，加強(qiáng)了包括開發(fā)和建設(shè)在內(nèi)的邊疆治理。但是，在整個(gè)國(guó)家治理格局中，邊疆治理受到重視的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，邊疆治理在國(guó)家治理中長(zhǎng)期處于從屬地位。國(guó)家的邊疆治理基本上是針對(duì)陸地邊疆的，進(jìn)而將陸地邊疆等同于“民族地區(qū)”，將邊疆治理置于民族問題的框架下布局和實(shí)施。

邊疆治理的這種格局，在國(guó)家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中表現(xiàn)得尤為突出。在新中國(guó)成立至20世紀(jì)60年代中期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重心是在中部地帶，重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)。從60年代中期到70年代末，國(guó)家以建設(shè)“大三線”為戰(zhàn)略目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)布局的重心放在西部地區(qū)，但重點(diǎn)是發(fā)展軍工企業(yè)。改革開放以后，為了讓一部分地區(qū)先富起來，國(guó)家實(shí)施“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，按東、中、西部三大地帶序列分階段、有重點(diǎn)地開展布局，并實(shí)行東、中、西部的梯度政策，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)。到了20世紀(jì)末，才在繼續(xù)沿海地區(qū)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，逐步加快中西部地區(qū)的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)，加大對(duì)西部開發(fā)的力量，并實(shí)施“興邊富民”行動(dòng)。誠(chéng)然，在東部和西部都有邊疆部分，但無論是東北部還是西部的發(fā)展，重點(diǎn)都不在邊緣部分。

總之，受制于各種主客觀因素，邊疆治理總體上處于滯后狀態(tài)。因此，從國(guó)家總體發(fā)展來看，邊疆的薄弱明顯存在。這樣的狀況，不僅制約了國(guó)家整體實(shí)力的提升，而且還會(huì)引發(fā)更多的問題：一是不利于國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的鞏固，甚至有可能導(dǎo)致國(guó)土被他國(guó)蠶食；二是多發(fā)的社會(huì)矛盾與民族矛盾糾纏在一起，邊疆日漸增多的矛盾和沖突已經(jīng)影響著國(guó)家的整體穩(wěn)定；三是不能有效地維護(hù)中國(guó)的海外利益，限制了中國(guó)影響力的生成和發(fā)揮；四是影響了國(guó)家地緣政治戰(zhàn)略的實(shí)施，不利于中國(guó)全球戰(zhàn)略的構(gòu)建。因此，從國(guó)家發(fā)展總體戰(zhàn)略的角度來看，邊疆已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略短板。

如今，國(guó)家發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)由核心區(qū)和邊疆——包括陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆和利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆——組成的宏大的地理空間場(chǎng)域中，而在這樣巨大地理空間中的邊疆治理和發(fā)展又相對(duì)滯后，并導(dǎo)致了邊疆的薄弱，進(jìn)而影響到國(guó)家發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。那么，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度重視邊疆治理及加強(qiáng)邊疆治理，盡快補(bǔ)齊國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略短板，就成為必然的選擇。

從國(guó)家發(fā)展和國(guó)家治理的地理空間場(chǎng)域的角度來加強(qiáng)邊疆治理，著眼的并不是邊疆治理的某個(gè)或某些具體的方面，而是要從國(guó)家戰(zhàn)略的角度或?qū)用鎭砜紤]問題。同時(shí)，堅(jiān)決摒棄將邊疆問題或邊疆治理置于民族問題的框架下研究和謀劃的方式。從目前的現(xiàn)實(shí)來看，關(guān)鍵是要解決兩個(gè)方面的問題：一是對(duì)邊疆及邊疆治理的認(rèn)識(shí)問題，二是構(gòu)建邊疆及邊疆治理的戰(zhàn)略問題。

關(guān)于邊疆的認(rèn)識(shí)，具體包括兩個(gè)基本的方面：一是邊疆的形態(tài)變遷問題，二是邊疆在國(guó)家發(fā)展中的意義問題。首先，邊疆的形態(tài)并不是一成不變的。迄今為止，國(guó)家疆域已經(jīng)經(jīng)歷過無主權(quán)疆域、主權(quán)性疆域（即領(lǐng)土）兩個(gè)基本形態(tài)，目前又出現(xiàn)了非主權(quán)的疆域。中國(guó)絕不能自囿于傳統(tǒng)的狹隘邊疆觀，必須與時(shí)俱進(jìn)和乘勢(shì)而為。其次，在國(guó)家發(fā)展的不同階段，邊疆的意義是不一樣的。今天中國(guó)的發(fā)展及所處的外部環(huán)境，已經(jīng)改變了邊疆作為國(guó)家發(fā)展的末端和邊緣性部分的定位，并將其凸顯為國(guó)家發(fā)展最有潛力的區(qū)域和新的增長(zhǎng)極。

國(guó)家邊疆戰(zhàn)略具有宏大的格局和豐富的內(nèi)容，但必須包括以下內(nèi)容：一是恰當(dāng)?shù)亟缍ㄗ约旱年懙剡吔?、海洋邊疆，以及太空邊疆和底土邊疆，尤其是要加?qiáng)陸地邊疆與海洋邊疆的整合；二是合理界定利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆，以及利益邊疆中的經(jīng)濟(jì)利益邊疆和安全利益邊疆的區(qū)分，并認(rèn)真研究如何通過鞏固的戰(zhàn)略邊疆支撐利益邊疆等。

如果說國(guó)家的邊疆戰(zhàn)略要解決的是國(guó)家的邊疆格局問題，那么，國(guó)家的邊疆治理戰(zhàn)略要解決的則是對(duì)各種形態(tài)的邊疆的有效治理問題。從中國(guó)目前的情況來看，利益邊疆涉及的主要是構(gòu)建和管控問題，戰(zhàn)略邊疆主要涉及的是戰(zhàn)略布局問題。而國(guó)家邊疆治理的戰(zhàn)略，主要是涉及陸地邊疆的治理和海洋邊疆的治理兩個(gè)大的方面。作為國(guó)家層面的陸地邊疆治理和海洋邊疆的治理，必須確定邊疆治理的戰(zhàn)略地位、邊疆的開發(fā)和建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本政策、邊疆發(fā)展中的政策支持，以及內(nèi)地支援邊疆等若干具體的政策。

（作者系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)的邊疆及邊疆治理理論研究”首席專家，中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、云南大學(xué)教授）