黃春元（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，北京 100029）

人口老齡化對我國財政穩(wěn)定性影響的定量解析

黃春元
（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，北京 100029）

人口老齡化將是我國人口結(jié)構(gòu)的一個長期特征。老齡化程度的不斷加深會逐步導(dǎo)致我國勞動年齡人口減少與老化，抑制勞動生產(chǎn)率的提高，導(dǎo)致社會產(chǎn)出的減少，減少政府稅源。與此同時，人口老齡化程度的不斷加深會持續(xù)增加我國政府在養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障方面的支出責(zé)任。人口老齡化會對我國政府所擁有的公共資源和支出義務(wù)產(chǎn)生重大影響，進而帶來財政風(fēng)險。本文在確定人口老齡化與我國財政風(fēng)險之間的關(guān)系的基礎(chǔ)之上，提出調(diào)整人口政策、多元化老年社會服務(wù)體系等措施，以積極應(yīng)對老齡化所帶來的財政風(fēng)險。

人口老齡化；財政風(fēng)險；老年人口撫養(yǎng)比

相比較發(fā)達國家而言，目前我國的老齡化社會狀況屬于“未富先老”。隨著老齡化的不斷深入，我國的勞動力年齡結(jié)構(gòu)等都會隨之發(fā)生改變，養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老保險等社會保障問題也越來越突出。而與老齡化相對應(yīng)的社會保障會加重財政支出負擔(dān)，我國財政支出結(jié)構(gòu)勢必要做出相應(yīng)調(diào)整。在現(xiàn)有人口和財稅政策保持穩(wěn)定的情況下，增長過快的政府支出是引發(fā)財政風(fēng)險的主要原因。因此，有必要研究并明確人口老齡化與我國財政風(fēng)險之間的關(guān)系。

一、我國人口老齡化的現(xiàn)狀及變化趨勢

1.與其他國家相比，我國人口老齡化進程速度非?？?/p>

2012年我國老年人口數(shù)量為1.94億，老齡化水平達到14.3%，預(yù)計2013年我國老年人口數(shù)量將突破2億，達到2.02億，占全國總?cè)丝诘?4.8%①《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》。。人口老齡化是人口模式從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，是世界性的發(fā)展趨勢。與世界其他國家相比，我國老齡化進程較快。國際上通常以65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貋斫缍ɡ淆g化社會的進程：進入老齡化社會的標準為7%，深度老齡化的標準為14%，超級老齡化的標準為20%。按照這一標準，根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2010年》相關(guān)數(shù)據(jù)，我國在2000年左右邁進老齡化社會，在2020年左右進入深度老齡化社會，在2030年之后進入超級老齡化社會。到2040年，我國老齡化進程會超過美國，2050年之后會超過英國，并逐漸超過法國和加拿大，逐漸接近老齡化程度非常高的日本和德國（見表1）。

表1　中國與其他國家老齡化變動情況（65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎兀?/p>

2.少子化、高齡化是伴隨我國老齡化的突出特點

根據(jù)人口學(xué)統(tǒng)計，將一個社會0至14歲人口占總?cè)丝诘谋壤鳛榕袛嗌鐣M入少子化的標準：比例在18%-20%，為少子化；比例在15%-18%，為嚴重少子化；比例在15%以下，屬于超少子化。自1982年開始我國0至14歲的人口比例一直呈下降趨勢。2013年中國0-14歲人口占比僅為16.4%，屬于嚴重少子化社會。從各地區(qū)來看，2013年我國31個省區(qū)中有24個省區(qū)處于少子化人口結(jié)構(gòu)。其中，10個省市為超少子化，9個省市為嚴重少子化。與此同時，我國80歲以上高齡老人也將由目前的2100萬增加到2050年的1.04億，高齡老人人口比重由11.4%上升到22.3%①《人民日報》2012-04-24 第19 版。。

3.從發(fā)展趨勢看，老齡化將是我國人口結(jié)構(gòu)的長期特征

在現(xiàn)有人口政策保持不變的情況下，我國人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的老齡化特征將會持續(xù)較長時間。據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《世界人口展望2010年》預(yù)測，我國65歲及以上老年人占我國人口比重將會持續(xù)上升，0-14歲人口比重一直下降。其中，65歲及以上老年人比重將由2010年不到10%的比例增長到2050年的30.8%。由于人口增長率和0-14歲人口占比持續(xù)下降，導(dǎo)致我國在此期間的勞動年齡人口 （15-64歲）比重也呈現(xiàn)出下降趨勢，由2010年占總?cè)丝?4.5%下降到2050年的56.7%。隨著老齡化程度的加深，老年撫養(yǎng)比會進一步提高。而少子化預(yù)示著未來社會勞動力供給將進一步減少，老年撫養(yǎng)比也隨之進一步上升，這樣會使老齡化問題更加凸顯。由于人口結(jié)構(gòu)變化和調(diào)整具有一定的滯后性，需要的時間較長，而老齡化又是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，我國人口老齡化將會持續(xù)相當(dāng)長的時間。

二、人口老齡化與財政風(fēng)險關(guān)系分析

一般而言，財政風(fēng)險是指在未來某時點政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性［1］?？赡芤l(fā)財政風(fēng)險的原因可以歸結(jié)為兩類，一類是政府所擁有的公共資源減少，一類是由于政府要承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)增加［2-4］。人口老齡化程度的加深，一方面會使得我國勞動年齡人口減少和老化，引起人口資本供給的數(shù)量和質(zhì)量下降，導(dǎo)致社會產(chǎn)出減少，降低政府稅收收入；另一方面，不斷加深的老齡化會增加政府在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和老年人社會公共服務(wù)方面的支出。在這兩方面的作用下，老齡化可能導(dǎo)致財政風(fēng)險（見圖1）。

1.不斷加深的人口老齡化，會降低政府所擁有的公共資源

圖1　人口老齡化與財政風(fēng)險關(guān)系圖

我們通過一個簡單的經(jīng)濟增長模型來說明人口老齡化對社會經(jīng)濟發(fā)展的負面影響［5］。在這個基本的經(jīng)濟增長模型中，L、K分別表示一國的勞動和資本投入量，該國總產(chǎn)出可以表示為Y。當(dāng)一國技術(shù)水平以及資本投入量保持不變時，勞動投入量成為影響社會總產(chǎn)出的主要因素。如果勞動投入量減少，則社會總產(chǎn)出也將下降。

首先，我們暫時忽略老齡化對勞動力投入質(zhì)量的影響，且假定勞動參與率在人口老齡化進程中保持不變，那么，勞動年齡人口的變化可以視為勞動投入的變化。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，1950年我國老年撫養(yǎng)比約為7%②老年撫養(yǎng)比=65歲及以上老年人口/15-64歲人口。，2010年我國老年撫養(yǎng)比約為11%。人口結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)的不可調(diào)整性，預(yù)計2030年我國老年撫養(yǎng)比將上升為29%，2050年將上升至54%。2010年我國少年撫養(yǎng)比約為27%，根據(jù)《世界人口展望2010年》預(yù)測少年撫養(yǎng)比到2050年將降至22%。少子化預(yù)示著未來勞動人口的減少。1950-2010年我國勞動年齡人口一直穩(wěn)步增長，預(yù)期我國勞動年齡人口將在2016年左右達到高峰。在少子化和老齡化的雙重影響下，我國勞動年齡人口將持續(xù)減少，勞動年齡人口比重將由2016年的最高值71%下降到2050年的60%以下（見圖2）。根據(jù)上述簡單的經(jīng)濟增長模型，人口老齡化和少子化導(dǎo)致的勞動年齡人口的下降，也將導(dǎo)致總產(chǎn)出Y的下降。

圖2　1950—2050年我國勞動年齡人口總數(shù)趨勢圖

實際上，勞動投入的質(zhì)量與勞動力的年齡結(jié)構(gòu)有很大的關(guān)聯(lián)性，而勞動參與率也不是固定不變的。在現(xiàn)有人口政策保持不變的情況下，人口老齡化不僅會導(dǎo)致勞動年齡人口的減少，同時也會導(dǎo)致勞動年齡人口老化，影響勞動力質(zhì)量。按照聯(lián)合國國際勞工組織的規(guī)定，勞動年齡人口中45歲及以上的勞動力為老年勞動力人口。因此，我們可以將勞動年齡人口按年齡分為青年勞動力（15-29歲）、中年勞動力（30-44歲）和老年勞動力（45-64歲）。從圖3可以看出我國勞動年齡人口隨著老齡化的加深呈現(xiàn)出了不斷老化的趨勢。1950-2010年間，我國青年勞動力、中年勞動力和老年勞動力基本上都處于穩(wěn)步增長趨勢。2011年我國青年勞動力、中年勞動力和老年勞動力人數(shù)基本達到一致。在老齡化和少子化的影響下，2011年之后我國勞動力結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)出明顯的老齡化趨勢，老年勞動力超過中青年勞動力，并在2020年之后保持比較穩(wěn)定的趨勢。而青年勞動力和中年勞動力將呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。而且青年勞動力的數(shù)量是三種勞動力中數(shù)量最少的，因此可以推測勞動力老化的程度會持續(xù)更長時間。

勞動力老化導(dǎo)致勞動力質(zhì)量下降，進而會對社會總產(chǎn)出產(chǎn)生負面影響。一般來說，中年勞動力勞動產(chǎn)出率最高，青年及老年勞動力的勞動生產(chǎn)率相對較低［6］?，F(xiàn)用三種方案來模擬2011—2050年我國勞動力的總產(chǎn)出率。在三種方案中，假設(shè)中年勞動力的勞動產(chǎn)出率均為100個單位，青年勞動力和老年勞動力的勞動產(chǎn)出率在方案一、二、三中分別為40和60個單位、40和70個單位以及50和70個單位。按照假設(shè)并根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2010年》中的相關(guān)數(shù)據(jù)，測算出的我國勞動力產(chǎn)出率見表2。

圖3　1950—2050年我國勞動力年齡結(jié)構(gòu)圖

表2　2011—2050年我國勞動力產(chǎn)出率測算

從表2可以看出，不論是哪種方案，勞動產(chǎn)出率都會隨著勞動力老化而有所下降。而勞動產(chǎn)出率的下降，勢必會帶來社會產(chǎn)出的下降?？紤]到勞動力本身并不代表著一定會參加勞動，因此，我們在勞動力老化的基礎(chǔ)上，還要考慮勞動參與率對社會生產(chǎn)的影響。根據(jù)LABORSTA數(shù)據(jù)顯示，我國勞動參與率1995—2020年一直呈現(xiàn)下降趨勢。1995年我國的總勞動參與率約為78.5%，2005年的勞動參與率為 75.3%，預(yù)測 2015年為 73.1%，2020年約為71.4%。人口老齡化導(dǎo)致勞動力數(shù)量和質(zhì)量都呈現(xiàn)下降趨勢，再加上勞動參與率的不斷下降，勢必會給社會總產(chǎn)出帶來負面影響。

一般來說，政府所擁有的公共資源包括資產(chǎn)存量和收入流量。前者主要包括自然資源和國有企業(yè)等資產(chǎn)，后者主要以稅收和收費兩種收入形式存在。而我國人口結(jié)構(gòu)的變化，主要會對政府所擁有的收入流量產(chǎn)生影響。1994年分稅制改革以來，我國政府90%左右的財政收入均來自于稅收收入，而社會產(chǎn)出是稅收收入的基礎(chǔ)。由上述分析可知，老齡化和少子化程度的加深會導(dǎo)致勞動力老化，影響整個社會的勞動生產(chǎn)率，在其他條件不變的情況下，老齡化的加速將會降低我國勞動產(chǎn)出率，進而減少我國社會產(chǎn)出。因此，老齡化的加深無疑會通過稅收來降低我國政府所擁有的公共資源。

2.不斷加深的人口老齡化，會增加政府的支出責(zé)任

社會保障是具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品，向全體社會成員提供公共產(chǎn)品是政府的重要責(zé)任。一般來講，老年人的社會福利體系包括三部分：養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會服務(wù)［7］。老年人口數(shù)量的不斷增多，會直接增加我國公共養(yǎng)老基金的壓力，對我國醫(yī)療保障和社會服務(wù)提出更大的挑戰(zhàn)，從而導(dǎo)致我國政府支付責(zé)任的提高。

（1）人口老齡化加重我國政府的養(yǎng)老保障壓力

首先，人口老齡化會增加我國政府在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障方面的壓力。不斷加深的人口老齡化主要是通過改變贍養(yǎng)比來影響基本養(yǎng)老保險基金。贍養(yǎng)比主要是指領(lǐng)取社保基金人口與繳納社?；鹑丝谥龋@一比率對于基本養(yǎng)老保險制度的收支會產(chǎn)生重要影響。當(dāng)該比率較低時，說明該制度下繳費者多于領(lǐng)取者，從而形成收入大于支出的情況；當(dāng)該比率較高時，表明領(lǐng)取者相對增加，會逐步形成收入少于支出的情況［8］。根據(jù)《世界人口展望2010年》的有關(guān)數(shù)據(jù)，2011年我國65歲及以上老年人占總?cè)丝诘谋壤s為9.7%，而2050年我國65歲及以上老年人占當(dāng)時總?cè)丝诘谋壤s為30.8%。而2011年我國15-64歲的勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋壤s為71.5%，而2050年該比例約為56.7%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，在保持現(xiàn)有人口等政策基本不變的前提下，未來40年我國基本養(yǎng)老保險制度的贍養(yǎng)比會不斷下降，且很有可能下降為2∶1以下，即兩個在職職工供養(yǎng)一個領(lǐng)取養(yǎng)老金者。老齡化加深帶來的贍養(yǎng)比下降意味著依靠在職職工不到20%的工資收入所積累的養(yǎng)老基金收入會遠不足以支付約占領(lǐng)取養(yǎng)老金者工資收入60%的養(yǎng)老基金支出。

養(yǎng)老基金缺口問題會在老齡化加深的社會條件下更為凸顯。近年來，很多國內(nèi)外學(xué)者和研究機構(gòu)對我國未來基本養(yǎng)老保險基金收支缺口進行了各種測算。世界銀行和財政部合作的測算我國養(yǎng)老保險制度債務(wù)的課題數(shù)據(jù)顯示，以1997年為基準，從2001年到2075年，我國養(yǎng)老金的隱性負債規(guī)模約為13萬億元。國務(wù)院《中國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)》的課題研究顯示，以1997年為評估時點，我國養(yǎng)老保險基金整體債務(wù)最低約為1.8萬億元，最高約為11.9萬億元?？紤]到我國日趨嚴重的人口老齡化，養(yǎng)老保險基金的缺口將會迅速擴大。

當(dāng)前，我國政府對養(yǎng)老保險基金補助的規(guī)模越來越大（見表3）。由表3可以看出，2003—2010年我國政府對基本養(yǎng)老保險基金進行的財政補貼占各年基金總收入的比重平均達到了15%，且各年該項財政補貼占當(dāng)年我國財政收入的比重平均約為2.3%。根據(jù)前述的養(yǎng)老基金缺口的測算，我們按照7萬億元來推算我國養(yǎng)老基金積累的壓力以及政府需要補貼的壓力。假設(shè)2011—2050年我國養(yǎng)老基金缺口為7萬億元，2011年我國基本養(yǎng)老基金結(jié)余約為1.95萬億元也用作彌補缺口，則我國養(yǎng)老基金仍存在約5萬億元缺口。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國老年撫養(yǎng)比將在2020年達到約20%，老齡化對于養(yǎng)老基金缺口的影響將加速，這意味著我國需要在2011—2020年內(nèi)積累5萬億基金缺口以防止老齡化對養(yǎng)老基金產(chǎn)生更大的影響。那么，我們需要平均每年積累5000億元。按照我國政府2003—2010年每年對養(yǎng)老基金收入進行15%的補貼計算，政府還需要每年再額外補貼750億，這無疑會增加政府的支出責(zé)任。

表3　2003—2010年基本養(yǎng)老保險基金收入及財政補貼　單位：億元

其次，人口老齡化會加重政府投向農(nóng)村基本養(yǎng)老支出的壓力。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的不斷推廣與完善增加了政府的支出責(zé)任。2009年我國開始進行“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險”試點，到2011年底參保人數(shù)已達到3.26億人。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費并可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元。制度規(guī)定政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金。制度規(guī)劃在2020年之前，要基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2010》的數(shù)據(jù)顯示，2009年我國鄉(xiāng)村60歲及以上人口扣除領(lǐng)取離退休金、養(yǎng)老金的人口數(shù)約為8686萬人，那么實現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋則政府需要每年支付的補貼約為47.8（0.8686×55）億元。

考慮到新農(nóng)保要求累計繳費達15年方可領(lǐng)取養(yǎng)老金，據(jù)此推測2010年處于50-60歲的農(nóng)村老年人參保率會很低，假設(shè)這部分老年人參保率為20%。則到2020年實現(xiàn)全覆蓋時，我國鄉(xiāng)村60歲及以上老年人將增至約8747.4萬人。按照2009年鄉(xiāng)村60歲及以上人口領(lǐng)取離退休金、養(yǎng)老金的比例進行推算，2020年我國沒有參加新農(nóng)保且符合領(lǐng)取新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)約為1.57億。若基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍為55元，則政府需要支付的財政責(zé)任約為86.4億元，這部分支出是沒有新農(nóng)保基金收入作為支撐的。如果人的預(yù)期壽命為75歲，則這部分沒有基金收入作為支撐的財政補貼至少要持續(xù)到2035年。

此外，我國還有對80歲以上老人給予高齡津貼的政策。根據(jù)鄭功成主編的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》的研究，政府對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任按兩種方案進行預(yù)測，第一種方案預(yù)測農(nóng)村高齡津貼自2010年至2030年平均為18.3億元，第二種方案預(yù)測農(nóng)村高齡津貼自2010年到2030年平均為32.3億元。我國老齡化到了2030年之后會迅速加深，因此這一財政津貼的數(shù)額會繼續(xù)增加。粗略估算，我國政府對農(nóng)村沒有養(yǎng)老基金收入作為支撐而需要進行的養(yǎng)老保障的財政支出責(zé)任，按最高預(yù)測方案估測，在2010年約為80.1億元（47.8+32.3），到2020年則增長為118.7億元 （86.4+32.3）?？梢钥闯?，人口老齡化也會大大增加我國政府在農(nóng)村養(yǎng)老支出方面的責(zé)任。

（2）人口老齡化加重政府醫(yī)療保險基金支出壓力

目前來看，我國基本醫(yī)療保險基金收支基本平衡，收入略大于支出。但不斷加重的人口老齡化，一方面會減少我國基本醫(yī)療保險基金的收入，另一方面也會增加我國基本養(yǎng)老保險基金的支出。因此，在現(xiàn)有政策基本不變的情況下，隨著我國人口老齡化加劇，我國出現(xiàn)醫(yī)療保險基金收支缺口的可能性非常大。

人口老齡化會減少基本醫(yī)療保險費收入。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費率應(yīng)控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%。而退休人員不再繳費，享受與在職職工同樣的醫(yī)療保障待遇。由于我國老齡化程度會越來越嚴重，勞動年齡人口會不斷下降，因此，繳費人口會不斷縮減，從而使我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險費收入呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。

人口老齡化會增加政府基本醫(yī)療保險金支出。僅從城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度看，該制度規(guī)定70周歲以上的老年人個人繳納醫(yī)療保險費120元，其余440元由政府補助。根據(jù)《世界人口展望2010年》的數(shù)據(jù)進行計算可得，2011年我國70歲以上的老年人口比重約為6.73%，到2030年該比重約為13.16%，到2050年該比重約為24.66%。隨著該制度的不斷完善和普及，迅速提高的人口老齡化將會大大增加我國政府在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險方面的補助支出。根據(jù)黃丁全《醫(yī)事法》中的調(diào)查，中國60歲以上的老年人口年患病率為39.2%，約為年輕人的6.5倍。而《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（醫(yī)療保障卷）》研究分析得出，60歲以上參保群體已成為當(dāng)前“現(xiàn)收現(xiàn)付”制下基本醫(yī)療保險基金支出的最主要負擔(dān)群體［9］。而退休人員不再繳費的政策使得60歲以上群體巨額醫(yī)療費用支出缺乏可持續(xù)性的來源。現(xiàn)有政策不進行調(diào)整的前提下，不斷加深的人口老齡化，必然會對醫(yī)療保險基金造成更加巨大的壓力。

（3）人口老齡化加重我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的壓力

截至2010年底，我國有80歲以上的高齡老年人2000萬，失能、半失能老年人3000多萬，城鄉(xiāng)空巢家庭約50%，部分大中城市70%，農(nóng)村留守老人約4000萬。因此，推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)十分艱巨。

為積極應(yīng)對人口老齡化，建立與人口老齡化進程相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，我國政府出臺了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱規(guī)劃）。根據(jù)規(guī)劃要求，到2015年，我國要基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。老齡化的不斷加深，使得構(gòu)建我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系給我國財政支出帶來很大的壓力。以每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)和失能老人社會服務(wù)情況為例，截至2011年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)44304個，養(yǎng)老床位達416.5萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5張①數(shù)據(jù)來源于《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。。規(guī)劃要求到2015年我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)要達到30張。按照2015年我國老年人口將達到2.21億進行推算，要實現(xiàn)這一目標，2015年我國養(yǎng)老床位總數(shù)需達到約663萬張，比“十一五”末新增340多萬張床位，五年新增床位數(shù)超過建國60多年床位建設(shè)數(shù)②民政部門戶網(wǎng)站，2011年12月27日，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015）問答解讀》。。盡管我國各省市對新增床位以及新增床位運營的補貼要求各不相同③例如，天津自2008年起對新增床位一次性補貼2000元，每張床位每年運營補貼600元；重慶市對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)新建和租建床位給與一次性建設(shè)補貼，標準分別為4000元和1000元；上海市出臺政策對符合建設(shè)標準、依規(guī)定運營新增養(yǎng)老床位每張補貼5000元等等。，但按照平均水平3000元計算，到2015年我國政府對新增養(yǎng)老床位的補貼大致為73.95億元，新增床位每年運營補貼約為397.8億元（按每張床位每年運營補貼600元計算）。此外，隨著老齡化的不斷加深，我國失能老年人比重也在不斷上升。根據(jù)《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》調(diào)查預(yù)測，2010年末全國城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3300萬，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1080萬，占總體老年人口6.23%。到2015年，我國部分失能和完全失能老年人將達4000萬人，比2010年增加700萬人，占總體老年人口的19.5%。規(guī)劃要求各地根據(jù)自己的實際情況對失能老人進行補貼或發(fā)放津貼，按照失能老人每人每月補貼150元，半失能老人每人每月補貼50元進行預(yù)測，2015年我國失能老人補貼將達到388.80億元。可以預(yù)計隨著失能老人的不斷增加，各地政府要支付的失能補貼將越來越多，給我國財政支出帶來影響。

隨著老年人口的不斷增加，有關(guān)老年人長期護理問題也日漸突出。根據(jù)國際經(jīng)驗顯示，各國政府在老年人長期護理問題上多采用長期護理社會保險來解決問題。而長期護理社會保險一般是企業(yè)和個人繳費，中央和地方進行財政撥款以對參保人進行補償。以日本為例，日本自2000年4月1日實施的《護理保險法》制度規(guī)定，對被保險者所繳納的保險費的50%由公費負擔(dān)，其中中央政府占25%，都道府縣和市町村各占12.5%。如果我國也出臺相應(yīng)政策，加上我國失能、半失能老年人數(shù)量的不斷上升，老年人長期護理社會保險的財政補貼也會給我國財政支出帶來不小影響。

除此之外，我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施與我國老齡化的發(fā)展也不相適應(yīng)。要推進適應(yīng)老齡化發(fā)展的社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施以及整個社會養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，需要對目前一些老年人口較多的城市或者社區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施改建，這需要地方政府或者國家財政上進行支持。隨著老年人口的不斷增長，社會養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的改建也會給我國財政支出帶來壓力。

3.人口老齡化對我國財政風(fēng)險影響的定量分析

在現(xiàn)有人口政策基本保持穩(wěn)定的情況下，不斷加深的人口老齡化一方面會引起我國勞動年齡人口減少和老化，抑制勞動生產(chǎn)率的提高，導(dǎo)致社會產(chǎn)出減少，進而減少政府以稅收為主的收入流。在政府支出責(zé)任不變的情況下，人口老齡化將會使得政府所擁有的公共資源減少，從而增加財政風(fēng)險。另一方面，不斷加深的人口老齡化會加重政府養(yǎng)老保障支出以及醫(yī)療保障支出，使政府所要承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)增加。在政府所擁有的公共資源會隨著老齡化的加深而減少時，老齡化會進一步增加財政風(fēng)險。

根據(jù)上述分析，我們將人口老齡化引起的我國部分財政支出增加情況繪制成表4。由上述分析可知，我國老齡化會增加我國政府在社會養(yǎng)老方面、醫(yī)療方面和社會服務(wù)方面的支出。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，我們推算出2015年由于人口老齡化的增加，導(dǎo)致我國財政支出在社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會服務(wù)等方面要增加的支出達到約10529億元，占我國2012年財政收入的約9%。2011年我國中央政府國內(nèi)債務(wù)余額為71410.80億元，如果考慮到地方政府債務(wù)問題，老齡化所帶來的財政支出增加問題對我國財政穩(wěn)定性的影響將會更加突出。而10529億元中還沒有包含改建與老齡化相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施費用、老年人長期護理保險補貼等費用。由此可見，人口老齡化將會給我國財政的穩(wěn)定性帶來影響。

表4　人口老齡化引起我國部分財政支出增加

三、政策建議

通過確定人口老齡化與財政風(fēng)險之間的關(guān)系，可以為我國防范不斷加深的老齡化所帶來的財政風(fēng)險提出有針對性的政策建議：

1.多種途徑彌補老齡化所可能帶來的政府所擁有的公共資源的減少

（1）加快調(diào)整計劃生育政策和退休政策，減緩老齡化進程

在現(xiàn)有人口政策保持穩(wěn)定的情況下，老齡化的不斷加深勢必帶來勞動年齡人口的減少與老化，影響社會生產(chǎn)的積累。一方面，我們可以通過加快調(diào)整人口政策，提高我國的低出生率，為以后的社會發(fā)展提供更多的勞動力，降低老齡化，優(yōu)化勞動人口結(jié)構(gòu)。這一政策的調(diào)整見效時間比較長，卻是解決我國不斷加深的老齡化問題的根本所在。盡管我國現(xiàn)已放開單獨二胎政策，但隨著經(jīng)濟的進一步較快發(fā)展，全面放開計劃生育政策也將是大勢所趨。另一方面，我們可以考慮適當(dāng)延長老年人退休年齡，以解決勞動力短缺的問題。但是如何延長退休年齡，需要區(qū)分工種、職業(yè)以及勞動生產(chǎn)率等因素，還要考慮個人意愿等因素。這是我國另外一個亟需認真研究的重要課題，也是全世界面臨老齡化問題時所普遍采取的措施。

（2）適當(dāng)調(diào)整稅收政策，保證政府財政收入，以應(yīng)對老齡化所帶來的支出責(zé)任增加

我們可以考慮適當(dāng)調(diào)整稅收政策，以穩(wěn)定政府可獲得的收入流量，如征收遺產(chǎn)稅。還可以調(diào)整營業(yè)稅［10］，即一方面減免與老年人口密切相關(guān)的醫(yī)療保健行業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的營業(yè)稅，另一方面調(diào)高餐飲業(yè)、娛樂業(yè)等行業(yè)的營業(yè)稅，使得營業(yè)稅既可以起到適應(yīng)老齡化社會的需求，又可以增加稅收收入的目的。還可以征收環(huán)境稅，為老年人提供更好的生活環(huán)境，在減免老年人相關(guān)稅費的同時增加稅收。總之，我們可以通過調(diào)整稅收政策，來適應(yīng)不斷加深的老齡化，同時還可以保障政府的財政收入，以應(yīng)對老齡化所帶來的政府不斷增加的支出責(zé)任。

2.多種途徑緩解老齡化給政府帶來的不斷增加的支出責(zé)任

（1）建立多元化、多層次的養(yǎng)老體系，緩解政府的基本養(yǎng)老支出責(zé)任

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”方式，即現(xiàn)收現(xiàn)付制和將來支付兩種方式相結(jié)合。不斷加深的老齡化和少子化，使得我國贍養(yǎng)比將會不斷下降，這樣會對現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來很大的沖擊。我國個人賬戶上的資金也基本用于現(xiàn)收現(xiàn)付，據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，2011年我國個人賬戶記賬額為24859億，而空賬數(shù)額達22156億。這些問題足夠說明我國政府面臨的養(yǎng)老支出壓力的巨大。因此，我們需要尋求多元化的養(yǎng)老機制。可以鼓勵企業(yè)更多參與到職工養(yǎng)老當(dāng)中，對于積極配合的企業(yè)可以給予財政上的補貼或者稅收上的優(yōu)惠。同時，可以通過保費補貼等方式鼓勵個人采用商業(yè)養(yǎng)老保險?，F(xiàn)在，國際上有“五個支柱”和“三個支柱”等不同的養(yǎng)老金制度。內(nèi)容基本上為繳費型養(yǎng)老金、非繳費型養(yǎng)老金、個人儲蓄、補充養(yǎng)老保險等。我們可以在現(xiàn)有養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)呢斦a貼，建立多層次、多渠道的養(yǎng)老保險體系，以緩解我國政府在養(yǎng)老保險方面的支出，防范財政風(fēng)險。

（2）建立多渠道、多層次的醫(yī)療保障體系，緩解政府的基本醫(yī)療保障支出壓力

我國老齡化的不斷加深，勢必會對我國基本醫(yī)療保障體系帶來支出壓力。我們可以采取財政補貼、減稅等方式鼓勵商業(yè)醫(yī)療保險加入到我國老年人的基本醫(yī)療保障體系。此外，還可以鼓勵企業(yè)開展補充醫(yī)療保險，與商業(yè)醫(yī)療保險進行合作，為老年人提供更全面的醫(yī)療保障。對于老年人保健、護理行業(yè)給予一定的政策優(yōu)惠和扶持，在全社會形成一個良性循環(huán)、互助互惠的醫(yī)療保障體系。這樣，個人和家庭可以根據(jù)自身的需求選擇不同層次的醫(yī)療保險，以滿足自身的醫(yī)療需要。同時，多渠道、多層次的醫(yī)療保障體系，也可以緩解我國政府的基本醫(yī)療保障支出壓力。

（3）動員社會力量參與老年社會服務(wù)體系構(gòu)建

老年人口的不斷增多、失能老人的不斷增加，使得我們必須要盡快構(gòu)建比較完善的老年社會服務(wù)體系。除了財政補貼、專項轉(zhuǎn)移支付以及福利彩票收益的資金來源以外，我們可以提倡慈善事業(yè)等社會力量也參與到老年基礎(chǔ)設(shè)施改建、養(yǎng)老機構(gòu)籌建等工作當(dāng)中，調(diào)動全社會力量來盡快構(gòu)建老年社會服務(wù)體系，緩解我國政府的財政支出壓力。

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［2］單大棟，袁慶海，潘虹.當(dāng)前我國財政風(fēng)險的主要問題及對策［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2005（8）：18-21.

［3］胡鋒，賀晉兵.我國財政風(fēng)險形成原因的實證分析［J］.保險研究，2010（5）：19-26.

［4］吳俊培，張斌.中國市場經(jīng)濟體制構(gòu)建中的財政風(fēng)險［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2012（1）：10-16.

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［6］于學(xué)軍.中國人口老化的經(jīng)濟學(xué)研究［M］.北京：中國人口出版社，1995：59.

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［8］劉尚希等.十二五時期我國地方政府性債務(wù)壓力測試研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2012（8）：3-58.

［9］鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（醫(yī)療保障卷）［M］.北京：人民出版社，2011：189-212.

［10］UNDP《促進中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策研究》課題組.促進中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策研究［J］.財政研究，2012（4）：10-13.

Quantitative Analysis on the Effects of Ageing for Financial Stability in China

HUANG Chun-yuan
（University of International Business and Economics，School of International Business and Economics，Beijing，100029）

Ageing of population is an advantage of demographic structure in China.Ageing level will cause labor population be fewer and older，the social production and government revenue will decline.At the same time，ageing level will increase more pressure on social pension and medical security.Therefore，ageing of population has effects on the common resource and public expenditure which may cause financial risks.This paper will determine the relationship between the ageing and financial risk，then give the relevant counter-measures，such as population policy adjustment，diversification of social service system of the old and so on.

Ageing of Population；Financial Risk；the Elderly Dependency Ratio

C92-05

A

1007-0672（2015）02-0013-07

2014-09-23

黃春元，女，天津人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院博士研究生，研究方向：財稅理論與政策。