翁仁木，段迎君

（1.人社部 國(guó)際勞動(dòng)保障研究所，北京100029；2.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原030006）

國(guó)外公共養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制比較研究

翁仁木1，段迎君2

（1.人社部 國(guó)際勞動(dòng)保障研究所，北京100029；2.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原030006）

養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制是建立更加公平可持續(xù)養(yǎng)老金制度的重要參數(shù)。通過(guò)全面梳理全球各國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的現(xiàn)狀，考察主要國(guó)家調(diào)整機(jī)制的演變歷史和發(fā)展趨勢(shì)，深入分析典型國(guó)家的具體情況，總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)建立健全我國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制具有重要的借鑒意義。

調(diào)整機(jī)制；價(jià)格指數(shù)；工資指數(shù)

十八屆三中全會(huì)提出，建立健全合理兼顧各類(lèi)人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。作為社會(huì)保障制度主要組成部分，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金近年連續(xù)上調(diào)，但正常規(guī)范的調(diào)整機(jī)制并未建立，這不利于養(yǎng)老金制度更加公平可持續(xù)發(fā)展。國(guó)外許多國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)普遍建立了養(yǎng)老金調(diào)整的正常機(jī)制，通過(guò)對(duì)國(guó)外調(diào)整機(jī)制總體情況和典型案例進(jìn)行研究，對(duì)調(diào)整機(jī)制歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)我國(guó)建立健全養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制具有重要借鑒意義。

一、全球各國(guó)公共養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制現(xiàn)狀①主要根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障署和國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)聯(lián)合編寫(xiě)的最新版《全球社會(huì)保障》（Social Security Programs Throughout the World），對(duì)全球174個(gè)國(guó)家（地區(qū)）養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制情況進(jìn)行梳理。

（一）調(diào)整機(jī)制建立總體情況

全球只有38.5%的國(guó)家（地區(qū)）建立了公共養(yǎng)老金定期調(diào)整機(jī)制，大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有定期調(diào)整機(jī)制。建立定期養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的國(guó)家主要集中在歐洲，占全球的53.7%。不同地區(qū)之間存在很大差異，歐洲絕大多數(shù)國(guó)家 （81.8%）建立了養(yǎng)老金定期調(diào)整機(jī)制，非洲國(guó)家只有少數(shù)國(guó)家（13.3%）建立了定期調(diào)整機(jī)制。這一現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度以及社會(huì)保障制度發(fā)展程度是密切相關(guān)的。

（二）調(diào)整指數(shù)

目前各國(guó)公共養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)主要有以下形式：（1）根據(jù)物價(jià)指數(shù)（通常是消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)CPI）變化來(lái)調(diào)整養(yǎng)老金，如日本、英國(guó)、美國(guó)、加拿大等。（2）根據(jù)工資增長(zhǎng)率變化來(lái)調(diào)整養(yǎng)老金，如丹麥、德國(guó)、愛(ài)爾蘭等。（3）同時(shí)根據(jù)物價(jià)指數(shù)和工資增長(zhǎng)率變化調(diào)整養(yǎng)老金，如烏克蘭、捷克、芬蘭、瑞士、匈牙利等。（4）在物價(jià)或工資指數(shù)調(diào)整基礎(chǔ)上，加入制度可持續(xù)因素，如瑞典、德國(guó)、日本等。

（三）調(diào)整周期

調(diào)整周期的長(zhǎng)短能夠反映養(yǎng)老金制度的慷慨程度。一般來(lái)說(shuō)，調(diào)整周期越短越有利于退休者，但給養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性帶來(lái)挑戰(zhàn)，調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)則無(wú)法達(dá)到保障退休者養(yǎng)老金水平不受侵蝕的目的。歷史上，有些國(guó)家就曾通過(guò)延長(zhǎng)調(diào)整周期的方式來(lái)降低養(yǎng)老金支出。目前，大多數(shù)國(guó)家養(yǎng)老金的調(diào)整周期是每年調(diào)整一次，但也有例外。有的國(guó)家調(diào)整周期是一年調(diào)整多次，如澳大利亞每年3月和9月各調(diào)整一次，如加拿大老年保障金（OAS）按季度進(jìn)行調(diào)整，一年調(diào)整四次。有的國(guó)家是兩年調(diào)整一次，如瑞士。

（四）不同人群的調(diào)整方式

不同收入水平和不同財(cái)富狀況的退休者，擁有不同的邊際消費(fèi)傾向和邊際效用，養(yǎng)老金調(diào)整向低收入者傾斜更有助于改善他們的福利狀況。因此，有些國(guó)家對(duì)不同收入人群采取累進(jìn)調(diào)整的方法，如希臘、奧地利、意大利和葡萄牙等。意大利對(duì)低收入退休者的養(yǎng)老金調(diào)整更為慷慨。2008年，養(yǎng)老金水平是最低養(yǎng)老金5倍以內(nèi)的，完全按照價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于養(yǎng)老金水平是最低養(yǎng)老金5到8倍的，按照價(jià)格指數(shù)的75%進(jìn)行調(diào)整。高于8倍以上的，不進(jìn)行任何調(diào)整。

（五）調(diào)整資金來(lái)源

養(yǎng)老金調(diào)整的資金來(lái)源主要取決于養(yǎng)老金制度本身的融資來(lái)源，主要包括一般稅收和社會(huì)保險(xiǎn)基金。利用雇員和雇主繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，主要來(lái)源于繳費(fèi)形成的社會(huì)保險(xiǎn)基金，如美國(guó)；利用稅收融資的養(yǎng)老金計(jì)劃，主要來(lái)源于一般性稅收，如英國(guó)。因?yàn)楦鲊?guó)政府對(duì)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)狀況都要承擔(dān)最終責(zé)任，所以社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)融資為主體的養(yǎng)老金計(jì)劃也能獲得政府補(bǔ)貼，如德國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整大約70%來(lái)自社會(huì)保險(xiǎn)基金，大約30%來(lái)自政府補(bǔ)貼。

（六）調(diào)整啟動(dòng)機(jī)制

養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制啟動(dòng)需要有一定的條件，原則上只要調(diào)整指數(shù)不為零，就應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，無(wú)論調(diào)整指數(shù)是正數(shù)還是負(fù)數(shù)。但實(shí)際情況是，因?yàn)楦＠麆傂?，在調(diào)整指數(shù)為負(fù)數(shù)的情況下，名義養(yǎng)老金也很難進(jìn)行下調(diào)，因此實(shí)際養(yǎng)老金出現(xiàn)上漲。另一種情況是，調(diào)整指數(shù)過(guò)小時(shí)，一些國(guó)家往往也不進(jìn)行調(diào)整。比如，美國(guó)曾經(jīng)實(shí)行CPI超過(guò)3%才進(jìn)行調(diào)整的制度，后來(lái)刪除了這一條件，目前規(guī)定CPI變化程度過(guò)低（不足0.05%）或者出現(xiàn)負(fù)值時(shí)，不進(jìn)行調(diào)整。如果調(diào)整指數(shù)過(guò)大，則部分國(guó)家會(huì)加大調(diào)整力度。如捷克一般情況下是根據(jù)價(jià)格和工資指數(shù)調(diào)整，但若CPI超過(guò)5%，則會(huì)進(jìn)一步調(diào)整。還有部分建立自動(dòng)平衡機(jī)制的國(guó)家如瑞典，在養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)情況出現(xiàn)失衡危險(xiǎn)時(shí)，會(huì)臨時(shí)啟動(dòng)新的調(diào)整機(jī)制，直到養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)狀況恢復(fù)平衡。

二、主要國(guó)家公共養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制變化情況

（一）調(diào)整機(jī)制建立歷程

對(duì)于社會(huì)保障制度發(fā)展歷史來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制的建立具有重要意義，意味著養(yǎng)老金制度不僅保障了老年時(shí)期喪失收入的風(fēng)險(xiǎn)，也保障了由于通脹或者收入水平上升導(dǎo)致的相對(duì)收入損失風(fēng)險(xiǎn)（Vording and Goudswaard，1997；Whitehouse，2009）?！耙粦?zhàn)”前，許多西方國(guó)家建立了公共養(yǎng)老保障制度，但并沒(méi)有同時(shí)建立待遇調(diào)整機(jī)制?？偟膩?lái)說(shuō)，在指數(shù)化調(diào)整建立前，這些國(guó)家的養(yǎng)老金水平一般也會(huì)上調(diào)，但這種上調(diào)是相機(jī)抉擇的：法律要求養(yǎng)老金待遇要定期調(diào)整，但并沒(méi)有釘住某個(gè)指數(shù)。還有些上調(diào)則是隨意的，時(shí)間不固定，也沒(méi)有規(guī)定具體的上調(diào)幅度。

1933年，丹麥?zhǔn)紫冉B(yǎng)老金指數(shù)調(diào)整機(jī)制。法國(guó)在“二戰(zhàn)”后首次采用了正式的指數(shù)化調(diào)整方法。德國(guó)和荷蘭等5個(gè)國(guó)家也在50年代采用了指數(shù)化調(diào)整。60年代，奧地利和意大利引入了自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。70年代是OECD國(guó)家引入自動(dòng)調(diào)整機(jī)制的高峰期，共有包括英國(guó)和美國(guó)在內(nèi)的7個(gè)國(guó)家。目前，大多數(shù)OECD國(guó)家已經(jīng)建立了自動(dòng)指數(shù)化調(diào)整機(jī)制。

表1　主要國(guó)家養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制首次立法情況

（二）養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)

從國(guó)外幾十年的實(shí)踐來(lái)看，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的變化趨勢(shì)，主要可以歸納為以下幾點(diǎn)：

表2　主要國(guó)家養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)變化情況

一是不斷縮減養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整的幅度，以應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)和保障財(cái)務(wù)可持續(xù)性，方法包括：從工資指數(shù)向物價(jià)指數(shù)轉(zhuǎn)變；推遲養(yǎng)老金調(diào)整的實(shí)施時(shí)間；限制每年養(yǎng)老金調(diào)整的最大幅度；延長(zhǎng)養(yǎng)老金調(diào)整周期。其中，養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)變化是部分國(guó)家采用的方法，如下表所示，一些國(guó)家一開(kāi)始采用幅度較大的工資指數(shù)（W）進(jìn)行調(diào)整，但后來(lái)改變?yōu)椴捎谜{(diào)整幅度較小的物價(jià)指數(shù)（P），如意大利、日本、英國(guó)等。還有一些國(guó)家雖然仍然采用工資指數(shù)，但實(shí)際調(diào)整幅度是在下降的，如德國(guó)從工資總額指數(shù)向凈工資指數(shù)轉(zhuǎn)變。

二是養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制更加關(guān)注人口老齡化和預(yù)期壽命延長(zhǎng)對(duì)養(yǎng)老金制度的影響。在原有的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)中，人口老齡化并沒(méi)有加以考慮，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生活質(zhì)量提高，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)改善，人類(lèi)預(yù)期壽命延長(zhǎng)以及生育率降低，人口結(jié)構(gòu)老化對(duì)養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)產(chǎn)生了重大影響。在原有的制度設(shè)計(jì)中，長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)主要由在職者以及國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)，通過(guò)提高繳費(fèi)率或增加財(cái)政支出，這樣容易給在職者造成負(fù)擔(dān)，不利于代際公平。在這種情況下，許多國(guó)家將預(yù)期壽命進(jìn)行指數(shù)化處理，并納入養(yǎng)老金指數(shù)調(diào)整機(jī)制。比如，2010年芬蘭開(kāi)始在養(yǎng)老金計(jì)算中考慮預(yù)期壽命因素，并且規(guī)定無(wú)論勞動(dòng)者選擇在何時(shí)退休，養(yǎng)老金都需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)壽系數(shù)的調(diào)節(jié)，芬蘭也同樣采用不分性別的預(yù)期壽命指數(shù)。在實(shí)行名義賬戶制的國(guó)家中，意大利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶在計(jì)算養(yǎng)老金時(shí)，同樣將預(yù)期壽命因素納入考慮范疇，并且規(guī)定男女相同的預(yù)期壽命指數(shù)每隔10年作一次調(diào)節(jié)。

三是將指數(shù)化調(diào)整與財(cái)務(wù)可持續(xù)性相聯(lián)系。人口老齡化是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍趨勢(shì)，它導(dǎo)致各國(guó)養(yǎng)老金制度的贍養(yǎng)比不斷提高，給養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性帶來(lái)了長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。近年來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)對(duì)這種狀況，開(kāi)始將養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制內(nèi)生化，和其他養(yǎng)老金制度的變量統(tǒng)籌考慮，同樣置于養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)平衡的整體框架中，積極探索養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制與養(yǎng)老金制度償付能力相掛鉤的制度安排。比如，在瑞典的名義賬戶制下，建立了自動(dòng)平衡機(jī)制，政府每年都要測(cè)算養(yǎng)老金制度的資產(chǎn)負(fù)債比率，當(dāng)該比率小于1時(shí)，即養(yǎng)老金資產(chǎn)的現(xiàn)值與養(yǎng)老金債務(wù)的現(xiàn)值相比不足1時(shí)，政府就會(huì)相應(yīng)調(diào)低養(yǎng)老金調(diào)整幅度，以使養(yǎng)老金制度重新恢復(fù)財(cái)務(wù)平衡。

三、公共養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)

（一）日本

1.養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制情況

1973年，日本正式建立消費(fèi)價(jià)格指數(shù)調(diào)整機(jī)制，以使退休者能夠保持養(yǎng)老金實(shí)際購(gòu)買(mǎi)水平。此后，尤其是受人口老齡化影響，日本公共養(yǎng)老金制度在1985年、1994年和2000年出臺(tái)改革方案，但養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制均沒(méi)有變化。

2004年改革則是比較重要的一次改革。它規(guī)定，養(yǎng)老金調(diào)整依據(jù)是消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，但工資增長(zhǎng)率低于CPI時(shí)，調(diào)整規(guī)則就會(huì)不一樣。如果工資增長(zhǎng)率和CPI同時(shí)為正，工資增長(zhǎng)率較低時(shí)，它將作為養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)。如果工資增長(zhǎng)率是負(fù)數(shù)，CPI是正數(shù)，則不會(huì)有調(diào)整。如果工資增長(zhǎng)率和CPI均為負(fù)數(shù)，則較高的CPI將作為調(diào)整指數(shù)。

同時(shí)，2004年改革，日本提出了養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的一種新方案，即受瑞典啟發(fā)，引入了自動(dòng)平衡機(jī)制，通過(guò)養(yǎng)老金水平的自動(dòng)化調(diào)整，使養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)重新平衡。根據(jù)這一方案，為保證日本養(yǎng)老金制度100年間的財(cái)務(wù)收支平衡，政府每5年將對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行一次財(cái)務(wù)審計(jì)。如果出現(xiàn)養(yǎng)老金支付赤字，就啟動(dòng)自動(dòng)平衡機(jī)制；如果養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支平衡，則取消自動(dòng)平衡機(jī)制，恢復(fù)到正常的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。

在自動(dòng)平衡機(jī)制啟動(dòng)的情況下，養(yǎng)老金調(diào)整率=物價(jià)指數(shù)-調(diào)節(jié)因子。如果物價(jià)指數(shù)高于調(diào)節(jié)因子，則養(yǎng)老金調(diào)整率為二者的差；如果物價(jià)指數(shù)未高于調(diào)節(jié)因子且為正值，則養(yǎng)老金調(diào)整率為零；如果物價(jià)指數(shù)未高于調(diào)節(jié)因子且為負(fù)值，則養(yǎng)老金調(diào)整率為物價(jià)指數(shù)。其中，調(diào)節(jié)因子計(jì)算方式為參保者人數(shù)增長(zhǎng)率（人口老齡化下為負(fù)數(shù)）絕對(duì)值與65歲以上退休人員平均預(yù)期壽命增長(zhǎng)率之和。65歲以上退休人員平均預(yù)期壽命增長(zhǎng)率的計(jì)算，一開(kāi)始準(zhǔn)備采用日本每年公布的簡(jiǎn)易壽命表，但因?yàn)闅v史數(shù)據(jù)有較大的隨機(jī)性，所以最終根據(jù)官方人口預(yù)測(cè)固定為0.3%。

2.對(duì)日本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的評(píng)價(jià)

作為全球人口老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家之一，日本公共養(yǎng)老金面臨較大的支付壓力。從養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制來(lái)看，日本公共養(yǎng)老金采取按照消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的調(diào)整方式，調(diào)整幅度并不大。尤其是在2004年的改革中，日本借鑒瑞典經(jīng)驗(yàn)，對(duì)調(diào)整機(jī)制進(jìn)行了重要改良，在公共養(yǎng)老金調(diào)整上引入了調(diào)節(jié)因子，理論上有助于降低養(yǎng)老金調(diào)整幅度，減輕養(yǎng)老金制度支出負(fù)擔(dān)。但日本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制面臨的重要困境是長(zhǎng)期存在的通貨緊縮。通貨緊縮影響到了日本養(yǎng)老金的實(shí)際水平，同時(shí)也影響到了自動(dòng)平衡機(jī)制的啟動(dòng)。比如，1999—2001年 CPI分別下降 0.3%、0.7%和0.7%，但為了刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)，這三年的養(yǎng)老金水平都臨時(shí)保持不變，因此2002年的養(yǎng)老金實(shí)際水平增長(zhǎng)了1.7%。根據(jù)2004年改革方案，需要通過(guò)通貨膨脹，將這三年實(shí)際上漲的養(yǎng)老金水平抵消后，才能啟動(dòng)自動(dòng)平衡機(jī)制。

同時(shí)，20世紀(jì)90年代以后，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩影響，日本消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和工資增長(zhǎng)都緩慢，尤其日本工資增長(zhǎng)緩慢，如從2005年到2009年，日本工資增長(zhǎng)率一直低于或等于CPI。雖然相關(guān)指數(shù)增長(zhǎng)緩慢，意味著養(yǎng)老金調(diào)整幅度較小，但養(yǎng)老金制度資金來(lái)源的根本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不利于養(yǎng)老金制度健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）德國(guó)

1.養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制情況

①1957—1991年采用總工資指數(shù)作為調(diào)整指數(shù)

在1957年的《養(yǎng)老金改革法》中，德國(guó)確定對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但并沒(méi)有明確規(guī)定采用哪種指數(shù)來(lái)調(diào)整養(yǎng)老金。在制度的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，德國(guó)選擇了總工資指數(shù)（gross wage，即全部繳費(fèi)人員工資總額）作為調(diào)整指數(shù)。在該指數(shù)運(yùn)行的初期，由于德國(guó)經(jīng)濟(jì)處于“二戰(zhàn)”后的起飛階段，人口老齡化問(wèn)題也不嚴(yán)重，以社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)為主要融資來(lái)源的養(yǎng)老金制度運(yùn)行穩(wěn)定，養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)能夠一直實(shí)行。

②1992—1998年采用凈工資指數(shù)作為調(diào)整指數(shù)

德國(guó)對(duì)養(yǎng)老金初始給付水平的過(guò)高設(shè)計(jì)，加上對(duì)養(yǎng)老金給付水平采用總工資指數(shù)調(diào)整，導(dǎo)致在職者繳費(fèi)率不斷上漲。德國(guó)政府在1992年對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革。其中一項(xiàng)就是將調(diào)整指數(shù)由總工資指數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)閮艄べY指數(shù)（net wage），即繳費(fèi)人員總工資扣除稅收和社保繳費(fèi)后的工資為基數(shù)所計(jì)算的工資指數(shù)作為調(diào)整指數(shù)，調(diào)整幅度有所減小。

③1999—2000年臨時(shí)以CPI作為調(diào)整指數(shù)

1992年的改革很難使德國(guó)養(yǎng)老金制度回到財(cái)務(wù)穩(wěn)定的路徑上，當(dāng)時(shí)保守黨政府提出帶有所謂的“人口因子”的養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)改革方案。該方案擬按照未來(lái)人口預(yù)期壽命的不斷延長(zhǎng)，逐步削減養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)水平，以減輕在職者和政府養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的負(fù)擔(dān)，維持德國(guó)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)制度的穩(wěn)定。但由于德國(guó)政府變更，該方案最終沒(méi)有實(shí)施。1999年和2000年德國(guó)臨時(shí)采用了僅保證絕對(duì)生活水平不降低的調(diào)整指數(shù)（CPI）。

④2001年以后的調(diào)整指數(shù)

2001年的Riester改革和2004年的Bert Rürup改革，主要目標(biāo)是穩(wěn)定繳費(fèi)率和待遇水平。在養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制上，主要是在凈工資指數(shù)的基礎(chǔ)上，再引入自動(dòng)調(diào)整的可持續(xù)因子，維護(hù)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。

目前德國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整的具體因素包括：（1）凈工資增長(zhǎng)。養(yǎng)老金調(diào)整隨凈工資增長(zhǎng)正向變動(dòng)；如果凈工資增長(zhǎng)為負(fù)，養(yǎng)老金不會(huì)因此下調(diào)。（2）繳費(fèi)率。繳費(fèi)率下降將使下一年度養(yǎng)老金上調(diào)，繳費(fèi)率上升則是相反作用。（3）可持續(xù)因子。主要考慮養(yǎng)老金領(lǐng)取者和繳費(fèi)者的比例變化。如果繳費(fèi)者相對(duì)于領(lǐng)取者減少，則養(yǎng)老金下調(diào)，反之則上調(diào)。（4）為制度平衡而進(jìn)行的削減。為了保持養(yǎng)老金制度的平衡，在一定時(shí)期內(nèi)削減養(yǎng)老金調(diào)整幅度，最高為削減調(diào)整幅度的一半。最終調(diào)整指數(shù)為以上各項(xiàng)之和。

2.對(duì)德國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的評(píng)價(jià)

德國(guó)實(shí)行工資指數(shù)調(diào)整，保障了退休人員的生活水平，但成本巨大。德國(guó)對(duì)養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)的不斷改革，以及對(duì)養(yǎng)老金慷慨度的不斷削減，導(dǎo)致人們對(duì)養(yǎng)老金制度十分不滿。但這種不滿情緒并沒(méi)有阻止德國(guó)政府不斷削減養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)。究其原因在于：一方面，在職者繳費(fèi)率不斷上升導(dǎo)致生產(chǎn)成本提高，帶來(lái)失業(yè)率上升，已經(jīng)影響到德國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，如果德國(guó)不實(shí)行改革，其結(jié)果是養(yǎng)老金繳費(fèi)率會(huì)以更快速度上升，最終結(jié)果可能是德國(guó)養(yǎng)老金制度的崩潰。因此，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，德國(guó)政府必須對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，而削減養(yǎng)老金調(diào)整幅度的空間比較大，因此成為德國(guó)減少養(yǎng)老金成本的主要方式。

（三）加拿大

1.養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制情況

加拿大公共養(yǎng)老金制度包括非繳費(fèi)型的老年保障計(jì)劃（OAS）和就業(yè)關(guān)聯(lián)型的養(yǎng)老金計(jì)劃（CPP）。

在建立公共養(yǎng)老金制度的初期，加拿大并沒(méi)有同步建立養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制?？紤]到通貨膨脹對(duì)養(yǎng)老金購(gòu)買(mǎi)力的侵蝕，1972年，加拿大老年保障金（OAS）建立按生活成本指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，即按消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）調(diào)整，調(diào)整周期為每年。但由于當(dāng)時(shí)通貨膨脹較高，調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法保證退休人員生活水平。因此，從1973年開(kāi)始，加拿大老年保障金（OAS）又改為按季度進(jìn)行調(diào)整，并一直延續(xù)下來(lái)。1974年，加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃（CPP）也建立了按CPI進(jìn)行年度調(diào)整的機(jī)制。

CPP初始養(yǎng)老金的計(jì)算，與工作年限和繳費(fèi)掛鉤。初始養(yǎng)老金確定后，以后每年按照CPI進(jìn)行調(diào)整。在每年年底，政府就會(huì)宣布從次年1月1日開(kāi)始的養(yǎng)老金調(diào)整幅度。CPI計(jì)算周期是從上年11月開(kāi)始到本年10月為止。如果本年CPI低于上年，即增速為負(fù)，則CPP養(yǎng)老金水平保持不變，直到CPI增速為正時(shí)，才再次進(jìn)行調(diào)整。

OAS根據(jù)CPI調(diào)整，但按季度調(diào)整，分別在每年1月、4月、7月和10月進(jìn)行調(diào)整。同樣，如果CPI增速為負(fù)，則OAS養(yǎng)老金保持不變，直到CPI增速為正時(shí)，才再次進(jìn)行調(diào)整。

2.對(duì)加拿大養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的評(píng)價(jià)

作為重要的制度參數(shù)，加拿大養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制自建立以來(lái)，幾乎未發(fā)生變化，保持了長(zhǎng)時(shí)期的穩(wěn)定，并取得了較好效果。

加拿大長(zhǎng)期采取CPI調(diào)整養(yǎng)老金有賴于兩方面的原因：一方面，像大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，中央銀行具有較大的獨(dú)立性，控制通貨膨脹是其設(shè)定貨幣政策框架的首要目標(biāo)，因此CPI不會(huì)過(guò)高。另一方面，作為成熟的工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)效率水平已經(jīng)很高，CPI與工資低速穩(wěn)步增長(zhǎng)，意味著在老年人退休后的一二十年余命里，工資不會(huì)出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，按CPI調(diào)整不會(huì)拉開(kāi)退休者和在職者的收入水平。

加拿大能夠長(zhǎng)期采取CPI調(diào)整養(yǎng)老金的技術(shù)原因是，CPI計(jì)算較合理，符合全國(guó)不同地區(qū)、不同人群的實(shí)際情況，不會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金調(diào)整上的不公平情況。根據(jù)加拿大統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1992—2004年，老年家庭平均年度通脹率為1.95%，所有其他家庭平均通脹率為1.84%，老年家庭略高但差別不大。同時(shí)，近30年來(lái)，加拿大全國(guó)年均通脹率為2.5%，而最高的阿爾伯塔省平均為2.7%，最低的卑詩(shī)省平均為2.2%，地區(qū)差別不大。

（四）英國(guó)

1.調(diào)整機(jī)制變化情況

英國(guó)國(guó)家基本養(yǎng)老金（BSP）的調(diào)整原則發(fā)生多次變化：

從1948—1974年，基本養(yǎng)老金的上調(diào)是不定期的、臨時(shí)性的。1948年，英國(guó)國(guó)家基本養(yǎng)老金第一年支付的標(biāo)準(zhǔn)是每周1.3英鎊（相當(dāng)于2009年4月的34.72英鎊）。

從1974—1979年，英國(guó)基本養(yǎng)老金正式調(diào)整機(jī)制建立，上調(diào)幅度采用國(guó)家平均工資增長(zhǎng)率與零售價(jià)格指數(shù)兩者的較大者。同時(shí)，采用價(jià)格和工資的預(yù)測(cè)值而非歷史值來(lái)調(diào)整養(yǎng)老金。

從1980年開(kāi)始，撒切爾政府上臺(tái)后，為削減養(yǎng)老金支出，養(yǎng)老金水平按照零售價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。其中，1980—1983年，養(yǎng)老金上調(diào)幅度與零售價(jià)格指數(shù)預(yù)測(cè)值掛鉤，從1983年開(kāi)始，上調(diào)幅度開(kāi)始與零售價(jià)格指數(shù)歷史值掛鉤。從1987年開(kāi)始，基本養(yǎng)老金每年4月份進(jìn)行一次調(diào)整。

從2003年開(kāi)始，英國(guó)政府的政策是每年至少上調(diào)2.5%，而不論通脹水平。2009年前，英國(guó)每年的通脹率（當(dāng)年9月與上年9月相比，零售價(jià)格指數(shù)RPI變化）都超過(guò)了2.5%。不過(guò)，2009年9月RPI 為-1.4%，這意味著從2010年4月開(kāi)始的養(yǎng)老金上調(diào)幅度將超過(guò)通脹率 （2009年10月英國(guó)政府被迫修改了1992年的社會(huì)保障管理法案，使基本養(yǎng)老金可以繼續(xù)上調(diào)2.5%，盡管RPI為負(fù)數(shù)）。

為了應(yīng)對(duì)基本養(yǎng)老金替代率下降以及作為養(yǎng)老金改革方案的一部分，2007年的養(yǎng)老金法案將養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制重新修改為按照收入指數(shù)調(diào)整。養(yǎng)老金法案通過(guò)時(shí)的目標(biāo)是最晚2015年開(kāi)始實(shí)行，如果政府認(rèn)為條件許可也可以提前。英國(guó)聯(lián)合政府已經(jīng)承諾從2011年4月開(kāi)始，基本養(yǎng)老金將根據(jù)平均收入增長(zhǎng)率、RPI和2.5%三者中最大的進(jìn)行調(diào)整，即實(shí)行“三重保護(hù)”（triple lock）。

2.對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的評(píng)價(jià)

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，英國(guó)是養(yǎng)老金水平替代率最低的國(guó)家之一，同時(shí)是自愿性養(yǎng)老金計(jì)劃最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。從英國(guó)國(guó)家養(yǎng)老金制度歷史可以看出，英國(guó)政治家一直糾結(jié)于是否要提供全面的社會(huì)保險(xiǎn)還是僅僅提供生存收入。國(guó)家基本養(yǎng)老金制度一直是統(tǒng)一待遇、很大程度上非繳費(fèi)型的制度，英國(guó)政治家經(jīng)常受到社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃較高替代率的吸引，但最終又因高成本而退縮。受養(yǎng)老金制度理念的影響，英國(guó)國(guó)家基本養(yǎng)老金僅保障基本生活需要，調(diào)整機(jī)制較長(zhǎng)時(shí)間采取了較小幅度的價(jià)格指數(shù)，導(dǎo)致了替代率水平不斷下降，近年來(lái)已經(jīng)開(kāi)始努力緩和這一趨勢(shì)。

四、國(guó)外養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

根據(jù)全球總體情況的全面分析及對(duì)典型國(guó)家養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的研究，對(duì)我國(guó)主要有以下幾點(diǎn)啟示：

第一，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的建立是必然結(jié)果、普遍趨勢(shì)。盡管各國(guó)政治文化傳統(tǒng)存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差別，養(yǎng)老保障制度模式各有特色，但建立正常規(guī)范的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制是共同選擇。同時(shí)，從制度本身來(lái)看，如果養(yǎng)老金制度無(wú)法保障老年人基本生活，它將影響在職者的參保積極性，養(yǎng)老金制度的吸引力將降低，影響?zhàn)B老金制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)養(yǎng)老金水平進(jìn)行定期指數(shù)化調(diào)整是養(yǎng)老金制度的應(yīng)有之義。

第二，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制有明確的作用和地位。從養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制產(chǎn)生、發(fā)展變化過(guò)程來(lái)看，其作用定位是比較明確的，即保障退休人員生活絕對(duì)水平或相對(duì)水平不降低，很少有國(guó)家利用它填平不同人群養(yǎng)老金收入的差距，而這應(yīng)當(dāng)是從養(yǎng)老金制度層面來(lái)解決。給養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制賦予過(guò)重的負(fù)擔(dān)，將使養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的作用和定位異化，不利于其正常、合理功能的發(fā)揮。

第三，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段。養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制具體指數(shù)的選擇上，并不是一成不變的。具體指數(shù)的選擇與一個(gè)國(guó)家建立和改革調(diào)整機(jī)制時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素有很大關(guān)系。在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)起飛階段，勞動(dòng)生產(chǎn)率快速增長(zhǎng)，社會(huì)平均工資也快速增長(zhǎng)，一般工資增長(zhǎng)幅度要遠(yuǎn)超過(guò)物價(jià)增長(zhǎng)幅度，如果實(shí)行價(jià)格指數(shù)調(diào)整，退休者將無(wú)法享受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。而在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、增長(zhǎng)已經(jīng)比較平穩(wěn)的國(guó)家，實(shí)行價(jià)格指數(shù)調(diào)整，往往不會(huì)影響到退休者的基本生活需要。

第四，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。保障退休者的老年生活，適當(dāng)分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果，是許多國(guó)家的法律規(guī)范，并有相應(yīng)的制度安排。同時(shí)，退休者除了工作期間履行繳費(fèi)等義務(wù)從而享受養(yǎng)老金權(quán)利外，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展波動(dòng)、人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)養(yǎng)老金制度的影響的責(zé)任。?

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特別申明本刊已許可中國(guó)學(xué)術(shù)期刊（光盤(pán)版）電子雜志社在中國(guó)知網(wǎng)及其系列數(shù)據(jù)庫(kù)產(chǎn)品中以數(shù)字化方式復(fù)制、匯編、發(fā)行、信息網(wǎng)絡(luò)傳播本刊全文。該社著作權(quán)使用費(fèi)與本刊稿酬一并支付。作者向本刊提交文章發(fā)表的行為即視為同意我社上述聲明。

International Comparison of Adjustment Index for Public Pension

WENG Ren-mu1，DUAN Ying-jun2
（1.Institute of International Labor and Security Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100029；2.Shanxi University School of Political Science and Public Management，Taiyuan Shanxi 030006）

To build a more equitable and sustainable public pension system，adjustment index is an important parameter.This paper sums up current situation of adjustment index in every country，analyze four typical countries，and conclude with some important experiences and lessons.It is worth China to learn some conclusion of international comparison of adjustment index for public pension.

adjustment index；price index；wage index

F840.612

A

1007-0672（2015）06-0057-06

2015-05-12

本文為人力資源和社會(huì)保障部部級(jí)課題《國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)體系比較研究》研究成果。

翁仁木，男，浙江平陽(yáng)人，人力資源和社會(huì)保障部國(guó)際勞動(dòng)保障研究所助理研究員，研究方向：社會(huì)保障、就業(yè)；段迎君，男，山西忻州人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，研究方向：社會(huì)保障。