■文／朱火云

貧困老人生活保障權(quán)及實(shí)現(xiàn)路徑

■文／朱火云

獲得最基本的生活保障是社會(huì)保障權(quán)的基本內(nèi)涵，是公民的基本權(quán)利。既沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)又沒有較充裕個(gè)人財(cái)產(chǎn)的老人，很容易陷入貧困境地，而現(xiàn)有制度又難以有效保障其基本生活，需要在生活保障權(quán)的理念下尋求對(duì)貧困老人更恰當(dāng)?shù)纳畋Ｕ下窂健?/p>

“老有所養(yǎng)”是老年人的基本權(quán)利

社會(huì)保障權(quán)是國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)的基本人權(quán)。在基本人權(quán)文書中，《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》都承認(rèn)享有社會(huì)保障是基本人權(quán)。這一人權(quán)也被載入了其他國(guó)際或區(qū)域性法律文書中（如歐洲社會(huì)憲章）。國(guó)際勞工組織自1919年成立之初，就將尋求實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障人權(quán)視為核心任務(wù)。它運(yùn)用國(guó)際法律文書作為承認(rèn)這一權(quán)利存在的起點(diǎn)、主要參考和法律基礎(chǔ)，目前已頒布并實(shí)施了與社會(huì)保障有關(guān)的31項(xiàng)國(guó)際公約和23項(xiàng)建議書。其中，1952年《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)）和1967年《殘疾、老年和遺屬津貼公約》（第128號(hào)）對(duì)老年人的收入保障作了專門規(guī)定。

在國(guó)內(nèi)，保障老年基本生活也是我國(guó)法律規(guī)定的老年人所享有的基本權(quán)利。作為我國(guó)的根本大法，《憲法》確立了我國(guó)應(yīng)建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度以保障老年人生活的權(quán)利?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@為其他法律法規(guī)的制定與實(shí)施提供了重要基礎(chǔ)與指導(dǎo)?！独夏耆藱?quán)益保障法》進(jìn)一步規(guī)定：“老年人有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待權(quán)利，有參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》也規(guī)定，國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“保障公民在年老、疾病”等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。可見，向老年人提供物質(zhì)幫助以保障其最基本的生活是老年人享有的一項(xiàng)基本權(quán)利；建立社會(huì)保障制度，向老年人提供基本生活來源，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”是國(guó)家的一項(xiàng)法定義務(wù)。

貧困的定義最初強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)上可以買到的物品的支配能力（即收入），現(xiàn)在則擴(kuò)大至包括諸如壽命、讀寫能力和健康等生活標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的其他方面。收入貧困仍然是貧困最重要的維度，它是引發(fā)其他貧困的重要根源。例如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將貧困定義為“一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)”。在現(xiàn)實(shí)中，貧困往往呈現(xiàn)年齡差異。眾多研究表明，年齡與貧困之間呈“U”型關(guān)系，即處于年齡兩端的兒童和老年人的貧困發(fā)生率最高。老年貧困的特點(diǎn)在于勞動(dòng)能力喪失、收入中斷、支出較高，而且貧困率隨著年齡的增長(zhǎng)而提高?！拔锤幌壤稀薄拔磦湎壤稀薄吧僮痈啐g”是我國(guó)人口老齡化進(jìn)程中的顯著特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口老齡化不協(xié)調(diào)引致老年貧困風(fēng)險(xiǎn)畸高。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院發(fā)布的2011年《“中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”基線調(diào)查報(bào)告》顯示，以“農(nóng)民人均年純收入2300元”的全國(guó)扶貧線為標(biāo)準(zhǔn)，2011年我國(guó)生活在貧困線以下的老年人口規(guī)模達(dá)到4240萬(wàn)，占60歲以上老人的22.9%。在老年人口中，高齡老人、殘疾老人以及農(nóng)村老人等的貧困發(fā)生率又高于一般老年人，是貧困群體中的貧困群體，迫切需要政府建立相應(yīng)收入保障制度，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。

“老有所養(yǎng)”的保障政策與反思

除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外，我國(guó)老年人收入保障制度主要包括社會(huì)救助、高齡津貼、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

社會(huì)救助。社會(huì)救助是面向陷入生活困境的社會(huì)成員提供現(xiàn)金、物質(zhì)或服務(wù)保障的一項(xiàng)社會(huì)政策。2014年，國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施了《社會(huì)救助暫行辦法》，明確規(guī)定了社會(huì)救助包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等8項(xiàng)內(nèi)容。多項(xiàng)內(nèi)容涉及老年人，如“對(duì)獲得最低生活保障后生活仍有困難的老年人、重度殘疾人等，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要措施給予生活保障”“國(guó)家對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)”。

高齡津貼。高齡津貼是保障高齡老人基本生活，提高高齡老人生活質(zhì)量的一項(xiàng)老年收入保障計(jì)劃，兼具社會(huì)救助與社會(huì)福利性質(zhì)。2008年民政部在全國(guó)民政工作會(huì)議上提出“有條件的地區(qū)可建立困難老人、高齡老人津貼制度”。2013年初，民政部宣稱將“出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼政策”作為2013年的工作規(guī)劃。但是，截至目前，全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼制度尚未建立起來。到2013年，18個(gè)省建立了全省統(tǒng)一的高齡津貼制度；在省級(jí)層面尚未建立，但在地市級(jí)層面建立的有21個(gè)市。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年和2011年，國(guó)務(wù)院分別頒布實(shí)施了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，為未被其他養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的城鄉(xiāng)老年人提供了制度保障。這兩項(xiàng)制度堅(jiān)持低水平、?；驹瓌t，與家庭養(yǎng)老、社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套，保障城鄉(xiāng)老年人基本生活，有利于縮小收入分配差距，保障貧困老年人的基本生存。2014年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，開始統(tǒng)一推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

除養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，這些貧困老年收入保障政策取得了顯著成效，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，仍存在各種問題。（1）覆蓋率低。覆蓋率反映了收入保障的廣度，是老年人擺脫貧困的前提條件，覆蓋率低致使很多老年人被排除在社會(huì)保障安全網(wǎng)之外。根據(jù)民政部2013年4季度社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年，享受城鄉(xiāng)低保及農(nóng)村五保供養(yǎng)的老年人口為2860萬(wàn)，僅占貧困老年人的61%。高齡津貼制度普遍要求發(fā)放對(duì)象為80歲以上高齡老人，2011年享受高齡津貼的老年人口為900萬(wàn)，占當(dāng)年80歲以上高齡老人的41%。有大量貧困老年人沒有享受任何一項(xiàng)收入保障計(jì)劃。（2）保障水平低。保障水平反映了收入保障的深度，是實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)。雖然享受了一項(xiàng)或多項(xiàng)收入保障，但由于待遇水平偏低，保障力度有限，難以實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。2013年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2012年，我國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別為330元/月和172元/月，相當(dāng)于城鄉(xiāng)特困戶人均現(xiàn)金消費(fèi)支出的62%和55%。覆蓋近5億人口的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于低保線，除東部發(fā)達(dá)地區(qū)稍高外，廣大中西部地區(qū)普遍為55－60元/月。（3）待遇差距懸殊。在我國(guó)老年收入保障待遇總體偏低的情況下，還存在城鄉(xiāng)、地區(qū)及制度間待遇差距懸殊的問題。在城鄉(xiāng)之間，城鎮(zhèn)待遇水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，如農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)約為城鎮(zhèn)的1/2。在地區(qū)之間也存在明顯的差距，如僅在廣東省內(nèi)部，高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)就出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)最高標(biāo)準(zhǔn)和最低標(biāo)準(zhǔn)，深圳市是惠州市和揭陽(yáng)市的10倍。（4）制度協(xié)調(diào)性差。由于部門分割與頂層設(shè)計(jì)缺失，政策與政策之間缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致制度真空與重疊交叉并存的現(xiàn)象。如高齡津貼普遍以享受低保為依據(jù)，兩者存在較高的重合性，而那些未享受低保的貧困老年人則無(wú)任何收入保障；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)具有典型的普惠性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，它與基于家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助如何協(xié)調(diào)尚未有明確規(guī)定。假設(shè)一個(gè)80歲的貧困老年人，他是否應(yīng)該同時(shí)享受低保、高齡津貼與養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)保障？如果三項(xiàng)待遇超出當(dāng)?shù)氐捅＞€，是否應(yīng)削減相應(yīng)待遇？如果答案是肯定的，應(yīng)如何削減？如果答案是否定的，對(duì)其他老年人是否有失公平？

“老有所養(yǎng)”的完善路徑

現(xiàn)代社會(huì)保障權(quán)利觀認(rèn)為，人們僅僅作為人就有權(quán)獲得某種物質(zhì)幫助。獲得物質(zhì)幫助是公認(rèn)的貧困老年人所享有的權(quán)利，而向他們提供收入保障則是政府義不容辭的責(zé)任。

立法保障。在法治社會(huì)，立法是確認(rèn)收入保障權(quán)益最根本和最有效的途徑。雖然我國(guó)已在《憲法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等眾多法律法規(guī)中明確貧困者有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，但普遍將老年群體嵌入其他群體之中，并未體現(xiàn)老年人的特殊性和差異性，容易導(dǎo)致老年人不能獲得實(shí)際待遇?！独夏耆藱?quán)益保障法》雖然是專門保障老年權(quán)益的法律，但宣示效力大于實(shí)際約束力。需要制定更具強(qiáng)制力的貧困老年收入保障法律或條例，或在相關(guān)法律法規(guī)中增加貧困老年人收入保障的專門條款，明確收入保障權(quán)利。

制度保障。在老年收入保障立法基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的、可操作的老年收入保障制度，擬定收入保障實(shí)現(xiàn)方案，明確保障標(biāo)準(zhǔn)，有助于解決制度混亂、待遇確定的任意性等問題，提高待遇水平，縮小待遇差距。

組織保障。當(dāng)前政出多門，制度協(xié)調(diào)性差等問題導(dǎo)致的待遇交叉重疊與保障缺失并存的問題，影響了貧困老年人生活保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要理順管理體制，統(tǒng)一管理部門。鑒于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金和高齡津貼同屬基礎(chǔ)養(yǎng)老金，專門針對(duì)貧困老年人的社會(huì)救助在性質(zhì)上也屬于廣義養(yǎng)老金范疇，為與企業(yè)職工養(yǎng)老金等制度相銜接和協(xié)調(diào)，建議由社會(huì)保障主管部門管理?！?/p>

作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院