■文／鮑淡如

以技術(shù)路徑改善社保經(jīng)辦管理體制

■文／鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會保障局副局長。受聘任清華大學(xué)、華東師范大學(xué)特約研究專家，上海工程技術(shù)大學(xué)客座教授。上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所所長。

《社會保險法》規(guī)定：“統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機構(gòu)。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)工作需要，經(jīng)所在地社會保險行政部門和編制管理機關(guān)批準(zhǔn)，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點。”同時又明確，縣級以上人民政府“將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”“對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持”，還明確“縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會保險管理工作”“全國社會保險信息系統(tǒng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃，由縣級以上人民政府按照分級負(fù)責(zé)的原則共同建設(shè)”。

在社會保險事業(yè)發(fā)展的初期，縣級人民政府按照職責(zé)分工，建立了縣級統(tǒng)籌并設(shè)立經(jīng)辦機構(gòu)。統(tǒng)籌層次和行政級次的對應(yīng)落實在縣級。隨著社會保險事業(yè)的發(fā)展，統(tǒng)籌層次逐漸提高，統(tǒng)籌層次和行政級次就出現(xiàn)了不對應(yīng)的情況。而且不同險種提高統(tǒng)籌層次的時間和步驟也不一致，出現(xiàn)了許多新情況。至2013年，在全國8363個經(jīng)辦機構(gòu)中縣級舉辦的機構(gòu)7306個，占87.4%。理順管理體制成為提高統(tǒng)籌層次的重要條件。

長期以來，我們對經(jīng)辦管理體制的理解囿于左右為難的選擇中。提高統(tǒng)籌層次，推動實行垂直管理體制，但擔(dān)心地方?jīng)]有積極性；維持較低的統(tǒng)籌層次，實行屬地管理體制，但不符合社會保險發(fā)展的方向。其實這是把經(jīng)辦管理級次與統(tǒng)籌層次機械地捆綁起來的結(jié)果。

上海的養(yǎng)老和醫(yī)療保險都實行了市級統(tǒng)籌，但經(jīng)辦管理體制卻不盡相同。負(fù)責(zé)養(yǎng)老的經(jīng)辦機構(gòu)實行垂直管理體制，區(qū)縣級經(jīng)辦機構(gòu)成為市級經(jīng)辦機構(gòu)的分支機構(gòu)；市級經(jīng)辦機構(gòu)對區(qū)縣分支機構(gòu)的人財物實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)工作也完全垂直管理。醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)分為市級機構(gòu)和區(qū)縣機構(gòu)，區(qū)縣機構(gòu)不是市級機構(gòu)的分支機構(gòu)，而是區(qū)縣人力資源社會保障局所屬的獨立機構(gòu)；市級機構(gòu)不負(fù)責(zé)對區(qū)縣機構(gòu)的人財物統(tǒng)一管理，但堅持業(yè)務(wù)工作的垂直管理，區(qū)縣機構(gòu)按照業(yè)務(wù)分工做好本區(qū)域的醫(yī)療保險經(jīng)辦服務(wù)工作。

從管理效果來看，上海的養(yǎng)老和醫(yī)療保險管理并沒有太大差異，都將全市統(tǒng)籌管得較好。兩大機構(gòu)管理的共性何在？在于統(tǒng)一業(yè)務(wù)政策、統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一權(quán)限分工、統(tǒng)一計算機應(yīng)用程序，從而達到了業(yè)務(wù)垂直管理的效果。由此看來，省級統(tǒng)籌并不一定要將統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的經(jīng)辦機構(gòu)整合成一個機構(gòu)。只要堅持業(yè)務(wù)垂直管理，就能達成統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理的要求。

聯(lián)想到社會發(fā)展過程中一些組織的演變過程，也很受啟發(fā)。比如跨地域發(fā)展的大型連鎖企業(yè)，在開始的時候，投入大量真金白銀開設(shè)直營連鎖網(wǎng)點，后來演變成尋找合作伙伴發(fā)展加盟連鎖網(wǎng)點。直營的既管資產(chǎn)又管人，還要堅持統(tǒng)一經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)；加盟的不管資產(chǎn)不管人，只管統(tǒng)一經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)。而一般消費者根本分不清是直營的還是加盟的，因其經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)一致就認(rèn)定了它。

由此看來，垂直管理的核心是業(yè)務(wù)的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化，并不必然表現(xiàn)為人財物的統(tǒng)一管理。鑒于此，筆者認(rèn)為社會保險的發(fā)展離不開各級政府的支持，絕不是一家高度集中統(tǒng)一的經(jīng)辦機構(gòu)可以獨立支撐的。在推動社會保險提高統(tǒng)籌層次的過程中，更應(yīng)當(dāng)注重走統(tǒng)一業(yè)務(wù)政策、推進管理標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)路徑，更注重追求實質(zhì)上的垂直管理。這樣可以減少改組機構(gòu)而帶來的困難和問題，也有利于縣以上人民政府繼續(xù)落實促進社會保險事業(yè)發(fā)展的責(zé)任。

業(yè)務(wù)政策的統(tǒng)一和業(yè)務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化會對統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)各級經(jīng)辦機構(gòu)的分工和運作模式帶來深刻影響。愈是基層的機構(gòu)愈會朝貼近群眾辦事需求的方向發(fā)展，愈會向公共服務(wù)綜合平臺的方向發(fā)展。這對整個經(jīng)辦管理體制的建設(shè)是極有好處的?！?/p>