陳玉平
摘 要:日本外務(wù)省近年來文官腐敗丑聞頻現(xiàn),但從橋本內(nèi)閣至今一直進(jìn)行的日本行政改革中,外務(wù)省卻因“美國派”高官的庇護(hù)下被排除在改革之外。這樣一來,之前保守的外交執(zhí)行體制得以保留,外務(wù)省官僚系統(tǒng)的作用被加強(qiáng),同執(zhí)政黨內(nèi)部的保守派一起擬定和主導(dǎo)了近年來一系列頗受外界批評和議論的法案。保守的外交執(zhí)行體制給日本外交帶來了許多負(fù)面因素,在構(gòu)筑新世紀(jì)新型國際關(guān)系的時期,也錯失了深入研討防衛(wèi)、外交問題的良機(jī)。
關(guān)鍵詞:外務(wù)?。晃墓傧到y(tǒng);行政改革;外交
1 日本行政改革的背景
冷戰(zhàn)后由于國內(nèi)外形勢的變化,日本政治進(jìn)入了大動蕩和大變革時期,自民黨由于體制等方面的問題(如金權(quán)政治)結(jié)束了長期“一黨獨大“的局勢,戰(zhàn)后“55年體制”在國內(nèi)外發(fā)生重大變化的局勢下解體,日本政治進(jìn)入了多黨合作聯(lián)合執(zhí)政階段。這些政黨組閣后為了平衡各黨派利益和政見而實行“派系均衡”而非“量才錄用”的方式任命官員,由于“外行“官員增多,執(zhí)政黨不得不在日常工作和政策制定上依靠本部門的文官系統(tǒng)。但文官的政治結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制并非盡善盡美,比如在經(jīng)濟(jì)方面對經(jīng)濟(jì)活動和企業(yè)自主權(quán)進(jìn)行了過多的限制;在政治上由于政黨和政治家對國民負(fù)責(zé),而文官則對自己的行政管理和制定政策的失敗不負(fù)任何責(zé)任;而在政治倫理上,文官掌握了國家資金的管理與分配,使得文官有了利用職務(wù)之便行事不正當(dāng)權(quán)力的可能性,文官腐敗的丑聞時常被媒體傳出。因此,社會輿論批評文官制度,并且要求進(jìn)行行政改革的呼聲不斷,于是,從橋本內(nèi)閣開始進(jìn)行了以行政改革為中心的“六大改革”企圖加強(qiáng)政黨和政治家在政治過程中權(quán)力,削弱文官的力量。
2 免于改革的外務(wù)省文官系統(tǒng)及其影響
在這場轟轟烈烈的改革中,時任事務(wù)次官的柳井俊二卻成功地把外務(wù)省排除在政府進(jìn)行的大規(guī)模行政改革對象之外。于是,之前由小和田等人建立的保守外交執(zhí)行體制就得到了全面的保障,這說明日本國內(nèi)對外交和外務(wù)省的監(jiān)督機(jī)制大有紕漏。但其深層次的體制問題也是一大誘因,外務(wù)省之所以幸免于改革,一個很重要的原因是自戰(zhàn)后以來官僚和政黨互相融合使得許多政要和在主要的國際組織內(nèi)任職的日本官員都與外務(wù)省有著千絲萬縷的聯(lián)系,如小淵內(nèi)閣時期,小淵本人為前外相,時任前外相為前外務(wù)省政務(wù)次官,小和田恒任國際法院法官(原外務(wù)省事務(wù)次官、 駐聯(lián)合國大使)并且具有皇親外戚身份,橋本前首相在外交上被賦予職權(quán),池田前外相就任自民黨政調(diào)會會長等等。他們不論在聯(lián)合國還是在本國政府或外務(wù)省都是大名鼎鼎和影響極大的高級官員,外務(wù)省有他們做靠山,在改革大潮中若監(jiān)督體制有缺陷或執(zhí)行不力就相對容易地躲避掉。另外,以前最大的在野黨社會黨為了共同執(zhí)政,同自民黨相互妥協(xié),但雙方面對新的國內(nèi)外形勢應(yīng)當(dāng)怎樣制定外交戰(zhàn)略,在短時間內(nèi)難以達(dá)成共識。政治家不能積極行動的結(jié)果是加強(qiáng)了外務(wù)省官僚的作用。本來,冷戰(zhàn)結(jié)束后應(yīng)是一個探討構(gòu)筑面向21世紀(jì)的新世界的時期,但日本卻錯失深入研討防衛(wèi)、外交問題的良機(jī)。
這些外務(wù)省的庇護(hù)者基本上都屬于美國派,在戰(zhàn)后對外政策方面走的依然是修正主義的美國路線。如此以來,戰(zhàn)后日本仍然在很大程度上是“配合外交”,于是,在聯(lián)合政黨執(zhí)政期間,相繼通過了《新日美防衛(wèi)合作指針》《聯(lián)合國維持和平行動合作法》、《周邊事態(tài)法》、《反恐特別措施法》 等從根本上動搖日本外交的法案,這些重要的政治性議案基本上都是由外務(wù)省官僚同執(zhí)政黨內(nèi)的保守派主導(dǎo)通過的,是為了配合美國或利用聯(lián)合國以實現(xiàn)政治大國目的外交提案。
這樣,日本政治改革本來是想加強(qiáng)政治家和政黨在國內(nèi)外政治決策中的作用,但外務(wù)省官僚的作用卻反而得到加強(qiáng)。日本外交中的官僚統(tǒng)制得到進(jìn)一步的強(qiáng)化給日本外交帶來了許多負(fù)面因素。(1)日本在很長時間內(nèi)很難確立面向21 世紀(jì)新時期的對外戰(zhàn)略和目標(biāo),日本至今仍被人批評是“被動反應(yīng),滯后配合型外交”;(2)小和田體制使得以前從民間啟用大使的傳統(tǒng)遭到破壞,現(xiàn)在這些職位卻都被出身外務(wù)省者所占據(jù),影響日本對外政策和行動的全局性和公正性;(3)受外務(wù)省主流派的影響,日本政府在處理外交事務(wù)方面的獨立性受到很大限制,甚至有時有被排除在多邊協(xié)商機(jī)制之外。如前些年的“六方會談”,由于外務(wù)省和執(zhí)政黨內(nèi)的保守派提出了“人質(zhì)綁架問題”而不得不把日本排除在外,并導(dǎo)致日朝關(guān)系更加僵硬。
另一方面,從上世紀(jì)九十年代以來,外務(wù)省腐敗丑聞不斷。隨著侵吞公款、虛報外交機(jī)密費、收黑錢等丑聞相繼曝光,外務(wù)省成了滋生腐敗的溫床,政府和公眾對外務(wù)省的批評不斷,外務(wù)省威信掃地,行政改革迫在眉睫。但是,在從2001年開始的政治改革大潮中都“屹立不倒”的外務(wù)省,進(jìn)行改革談何容易。以雷厲風(fēng)行、銳意改革著稱的田中真紀(jì)子任外相時,曾經(jīng)試圖整頓外務(wù)省,揭出了秘密活動經(jīng)費問題,揪出了一批貪官,并且迫使四名次官級資深高官去職,但最終還是在官僚系統(tǒng)的頑固抵抗和公開指責(zé)下,被首相解除了外相職務(wù)。盡管遇到了層層阻力,但內(nèi)部整改還是在悄然有序地進(jìn)行著。2002年“改革外務(wù)省之會”向川口順子外相遞交了一份關(guān)于外務(wù)省改革的方案最終報告。該報告內(nèi)容共涉及12各領(lǐng)域、100多個具體項目。根據(jù)這一報告,外務(wù)省進(jìn)行了外交官人事制度改革,引進(jìn)競爭原則,采用工作成績評定制,淘汰有問題的外務(wù)省職員,以防止腐敗和提高整個外務(wù)省的工作效率。對駐外大使打破只從外務(wù)省高級公務(wù)員中選拔的傳統(tǒng)做法,增加從其他政府機(jī)構(gòu)、外務(wù)省普通公務(wù)員,甚至民間人士中選拔。這樣,外務(wù)省想通過改革排除外來壓力,糾正政治家與外務(wù)省的關(guān)系,改革外務(wù)省職員的意識和人事制度,改變外務(wù)省在國內(nèi)的不佳形象。但是其它如①取消次官(副部長)可出任駐外大使的規(guī)定,將其設(shè)定為最終職務(wù),②將機(jī)密費的用途在一定時期后對外公布等項目卻未被納入其中。日本總務(wù)省負(fù)責(zé)對外務(wù)省改革進(jìn)行監(jiān)督,2009年5月總務(wù)省得出結(jié)論,認(rèn)為在“外務(wù)省職員的意識改革”、“人事制度的重建”等領(lǐng)域的52項中,改善的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,改革正處于發(fā)展階段。
3 總結(jié)
由上可以看出,外務(wù)省目前還處在以人事制度為重點的表層改革,但對其進(jìn)行全面深入的改革,仍然阻力重重??梢哉f,日本戰(zhàn)后以來官僚政治一體化使得外務(wù)省的改革步履維艱。這在小泉時期表現(xiàn)的尤為突出,當(dāng)時日本政界人士指出,日本外交頻頻受挫源于外交政策失當(dāng)。小泉政府過于強(qiáng)調(diào)日美同盟,忽略和其他國家的關(guān)系,安倍政府在實質(zhì)上也是如此。此外,新世紀(jì)以來小泉、安倍等人接連參拜供有二戰(zhàn)甲級戰(zhàn)犯靈位的靖國神社,造成日本和亞洲鄰國關(guān)系緊張,這可以說也是保守外交所產(chǎn)生的外交“敗筆”。而這些外交行動與外務(wù)省內(nèi)美國政治派有著莫大的關(guān)系。