侯智欣

摘 要：大數(shù)據(jù)催生了數(shù)據(jù)民主，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)改變了政府信息公開(kāi)的廣度、深度和速度，并為打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的全民參與帶來(lái)了機(jī)遇。與此同時(shí)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于我國(guó)政府信息公開(kāi)面臨著隱私保護(hù)與信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)保密與信息公開(kāi)、技術(shù)落后與可行性、技術(shù)發(fā)展與理念滯后四大矛盾，遏制了信息公開(kāi)的趨勢(shì)。為此，我國(guó)要加強(qiáng)技術(shù)開(kāi)發(fā)，建設(shè)統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)、構(gòu)建完善的信息公開(kāi)運(yùn)行機(jī)制、厘清保密內(nèi)容加強(qiáng)安全監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)頂層推動(dòng)與組織建設(shè)，才能有力促進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開(kāi)的逐步完善。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府；信息公開(kāi)

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，各個(gè)領(lǐng)域無(wú)時(shí)無(wú)刻不在產(chǎn)生著相互關(guān)聯(lián)的、有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)越來(lái)越成為各行各業(yè)的財(cái)富和價(jià)值，堪稱(chēng)“未來(lái)的石油”。政府掌握著統(tǒng)計(jì)、預(yù)算、就業(yè)、治安、空氣質(zhì)量等數(shù)據(jù)信息，成為數(shù)據(jù)和信息的主要擁有者。我國(guó)政府在2007年頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，各級(jí)政府都按照相關(guān)要求通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞發(fā)言人、行政服務(wù)中心等渠道進(jìn)行了相應(yīng)的政務(wù)公開(kāi)，力圖建設(shè)成為“陽(yáng)光政府”。然而，政府信息公開(kāi)在實(shí)行的過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題：一些地方政府歪曲事實(shí)，統(tǒng)一口徑，政府信息公開(kāi)的真實(shí)性大打折扣；政府網(wǎng)站信息公開(kāi)的質(zhì)量不高，成為“睡網(wǎng)”；網(wǎng)站申請(qǐng)公開(kāi)欄目遞減，且欄目設(shè)置不能提交申請(qǐng)，阻礙了公民有效獲取政府信息。[1]

“政府信息公開(kāi)像是一口大鐘，要有人去撞它才會(huì)響?！泵绹?guó)總統(tǒng)奧巴馬曾指出，“大數(shù)據(jù)最核心的理念就是要建設(shè)開(kāi)放的政府”。大數(shù)據(jù)像一股洶涌而來(lái)的浪潮推動(dòng)著政府從壟斷和保密的慣性思維中解脫出來(lái)，為政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的信息封鎖理念，積極探索信息公開(kāi)的新途徑，打造更加陽(yáng)光透明的政府帶來(lái)了新的機(jī)遇。

1 機(jī)遇：三大優(yōu)勢(shì)，破解陽(yáng)光管理難題

（一）催生數(shù)據(jù)民主，實(shí)現(xiàn)全民參與的信息公開(kāi)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，雖然信息公開(kāi)的主體是政府，但公眾和組織都是數(shù)據(jù)和信息的產(chǎn)生者和傳播者。在政府信息公開(kāi)平臺(tái)上，每個(gè)公民都可以得到其他公眾和組織的信息申請(qǐng)和需求，各種類(lèi)型的數(shù)據(jù)信息都可以通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)分享和傳播，公民可以搜集可能與自己相關(guān)的信息并由平臺(tái)進(jìn)行技術(shù)處理分析，進(jìn)而得到有價(jià)值的信息。在公開(kāi)平臺(tái)上，凡是不被保密的信息，都可以受到公眾的監(jiān)督，隨時(shí)被提取和處理。此外，各類(lèi)信息還可以被再開(kāi)發(fā)再利用，創(chuàng)造數(shù)據(jù)信息的新價(jià)值，并實(shí)時(shí)分享。

（二）依托數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“廣深速”的信息公開(kāi)

大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展可以產(chǎn)生政府信息的“乘數(shù)效應(yīng)”，為促進(jìn)政府信息的流動(dòng)產(chǎn)生催化劑的作用。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)的展開(kāi)，大數(shù)據(jù)將改變政府信息的公開(kāi)的廣度、深度和速度。[2]首先，大數(shù)據(jù)可以搜集到各行各業(yè)的信息，便于政府獲取各種信息并進(jìn)行分析和處理，從而擴(kuò)寬了信息公開(kāi)的廣度，有利于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)；其次，大數(shù)據(jù)不僅可以分析結(jié)構(gòu)化信息，還可以對(duì)諸如圖表、語(yǔ)音、視頻等非結(jié)構(gòu)化信息進(jìn)行分析和相關(guān)性的處理，挖掘出有價(jià)值的信息，加大了政府信息公開(kāi)的深度；第三，大數(shù)據(jù)遵循“一秒定律”，可以在極短的時(shí)間里進(jìn)行數(shù)據(jù)分析并產(chǎn)生處理結(jié)果，暢通了政府與社會(huì)公眾的信息交流，加快了政府信息公開(kāi)的速度。

（三）打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)整合”的信息公開(kāi)

由于行政分割等原因，部門(mén)都將其內(nèi)部信息當(dāng)作“傳家寶”，這種“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了政府信息公開(kāi)的步伐。大數(shù)據(jù)則為打破政府“信息孤島”現(xiàn)象提供了機(jī)遇。首先，大數(shù)據(jù)的多級(jí)網(wǎng)絡(luò)可以進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和積累，政府信息在不知不覺(jué)中“流動(dòng)”起來(lái)；其次，大數(shù)據(jù)的包容性理念和數(shù)據(jù)獲取存儲(chǔ)技術(shù)可以打破政府各部門(mén)間的邊界，通過(guò)跨系統(tǒng)、跨平臺(tái)、跨數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)使政府內(nèi)部縱向、橫向部門(mén)得以流暢協(xié)同。這提升了政府整合信息的能力，實(shí)現(xiàn)整合式的信息公開(kāi)。

2 挑戰(zhàn)：四大矛盾，遏制信息公開(kāi)趨勢(shì)

（一）公民隱私保護(hù)與信息公開(kāi)的矛盾

大數(shù)據(jù)的一個(gè)主要特點(diǎn)就是可以將不同領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)化，加以分析處理進(jìn)而獲得有價(jià)值的信息。為了保證信息公開(kāi)的廣度，開(kāi)放數(shù)據(jù)和信息是大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息開(kāi)放的必然要求，這就不可避免地涉及到公民隱私權(quán)的侵犯?！霸诖髷?shù)據(jù)時(shí)代，想屏蔽外部數(shù)據(jù)商挖掘個(gè)人信息是不可能的。”[3]然而，政府掌握的各種數(shù)據(jù)很難界定哪些是侵犯隱私的，哪些是可以公開(kāi)的，政府不可避免地公開(kāi)所有的數(shù)據(jù)信息供社會(huì)組織和公民處理分析和利用。數(shù)據(jù)公開(kāi)的“公共性”和公眾隱私的“個(gè)人性”的矛盾將難以化解，對(duì)公民的隱私形成了威脅。

（二）數(shù)據(jù)保密與信息公開(kāi)的矛盾

大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開(kāi)要求政府?dāng)?shù)據(jù)的廣泛開(kāi)放，數(shù)據(jù)開(kāi)放才能激發(fā)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘、開(kāi)發(fā)利用，進(jìn)而在滿(mǎn)足公民知情權(quán)的情況下將之應(yīng)用到更加廣泛的領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定，凡是沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容，都被列為保密的范圍內(nèi)。而大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府信息公開(kāi)提出了更高的要求，“凡是不應(yīng)該保密的內(nèi)容都應(yīng)公開(kāi)”，[4]傳統(tǒng)的對(duì)數(shù)據(jù)保密的規(guī)定與公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的需求造成的矛盾是成功將大數(shù)據(jù)引入政府信息公開(kāi)系統(tǒng)的關(guān)鍵問(wèn)題。

（三）技術(shù)落后與信息公開(kāi)可行性的矛盾

大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然處于蓬勃發(fā)展的狀態(tài)，但大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開(kāi)的可行性還有很長(zhǎng)一段路要走。首先，政府信息公開(kāi)需要建立起全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)和覆蓋各領(lǐng)域的一體化綜合信息服務(wù)平臺(tái)，這些都需要強(qiáng)大的配套技術(shù)和電子系統(tǒng)做支撐；其次，大數(shù)據(jù)價(jià)值密度低的特點(diǎn)使得政府信息公開(kāi)時(shí)必須依靠成熟的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息，這些又都需要成熟的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和安全保密技術(shù)做支撐。

（四）技術(shù)發(fā)展與信息公開(kāi)理念滯后的矛盾

目前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在各個(gè)領(lǐng)域中展現(xiàn)出了巨大的發(fā)展?jié)摿?，然而，技術(shù)的發(fā)展容易產(chǎn)生“文化滯后”現(xiàn)象。[5] 隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，政府信息公開(kāi)將是全民參與的外部公開(kāi)、政府部門(mén)的主動(dòng)公開(kāi)和信息數(shù)據(jù)“流動(dòng)整合”的公開(kāi)。然而，政府信息公開(kāi)大部分是依申請(qǐng)公開(kāi)；拒絕公開(kāi)的答復(fù)多為保密信息等；政府信息公開(kāi)工作中仍然存在著部門(mén)割據(jù)思維。[6]政府部門(mén)信息公開(kāi)的理念并沒(méi)有隨著技術(shù)的發(fā)展改變。歸結(jié)來(lái)看，在大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以主動(dòng)公開(kāi)、信息共享、協(xié)作等為基本原則的數(shù)據(jù)信息公開(kāi)理念的轉(zhuǎn)變和將成為制約政府信息公開(kāi)效果的關(guān)鍵。

3 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開(kāi)的對(duì)策

面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代信息技術(shù)發(fā)展給政府信息公開(kāi)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該積極利用機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，解決當(dāng)前大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開(kāi)的幾個(gè)主要的矛盾，探索將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開(kāi)并使之發(fā)展的對(duì)策。結(jié)合機(jī)遇與挑戰(zhàn)，當(dāng)前應(yīng)該著重解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）大數(shù)據(jù)技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用；（2）應(yīng)用技術(shù)打破信息孤島；（3）從法律層面明確隱私與保密的范圍，并用技術(shù)予以安全保障；（4）政府部門(mén)管理理念的更新。本文將從以下幾個(gè)維度對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)政府信息公開(kāi)的完善提出對(duì)策。

（一）技術(shù)維度

1.加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)備的研發(fā)

大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府信息公開(kāi)在很大程度上是一項(xiàng)“技術(shù)活”，當(dāng)前需要著力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)備的研發(fā)并攻克一些關(guān)鍵技術(shù)。首先，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開(kāi)的推進(jìn)，需要物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算與大數(shù)據(jù)三項(xiàng)技術(shù)的協(xié)作。具體來(lái)說(shuō)需要大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)、大數(shù)據(jù)融合技術(shù)、大數(shù)據(jù)清理、轉(zhuǎn)換等的預(yù)處理技術(shù)、新型的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)智能分析技術(shù)等。其次，技術(shù)研發(fā)時(shí)可以鼓勵(lì)社會(huì)多方資源的參與和投入，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)對(duì)大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)的開(kāi)發(fā)，促進(jìn)全社會(huì)共同參與技術(shù)和設(shè)備研發(fā)，加快技術(shù)發(fā)展和進(jìn)步。

2.搭建全國(guó)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)

為滿(mǎn)足大數(shù)據(jù)時(shí)代各領(lǐng)域?qū)θ嫘畔⒑蛿?shù)據(jù)的需求，必須搭建全國(guó)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為政府和社會(huì)公眾獲取、利用數(shù)據(jù)提供便捷的渠道。首先，應(yīng)健全相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，整合政務(wù)資源。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)數(shù)據(jù)資源的整合，進(jìn)行數(shù)據(jù)的二次利用；[7]其次，將政府部門(mén)數(shù)據(jù)分享的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤安块T(mén)—大數(shù)據(jù)平臺(tái)—部門(mén)”的模式，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)都要經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的識(shí)別、分類(lèi)和處理之后存儲(chǔ)，使各類(lèi)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)一致；[8]再次，各行各業(yè)都要建立相應(yīng)的分?jǐn)?shù)據(jù)平臺(tái)，通過(guò)識(shí)別和分類(lèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，逐漸將大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)箱在統(tǒng)一的平臺(tái)集中，形成全國(guó)統(tǒng)一的云平臺(tái)，擴(kuò)展政府信息公開(kāi)的廣度和深度。

（二）運(yùn)行維度

1.建立全社會(huì)協(xié)同信息采集機(jī)制

大數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)行以大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)是一切重要信息公開(kāi)的前提，必須建立全社會(huì)的協(xié)同信息采集機(jī)制。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，人人都是信息公開(kāi)的主體，人人都可以分享信息，經(jīng)數(shù)據(jù)庫(kù)處理得出其他公眾想要的有用信息。政府必須引導(dǎo)個(gè)人、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織主動(dòng)采集并開(kāi)放數(shù)據(jù)，建立相關(guān)的主題數(shù)據(jù)庫(kù)，完善基礎(chǔ)主題數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建和數(shù)據(jù)收集，為大數(shù)據(jù)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)和政府信息公開(kāi)提供豐富的“原料”。

2. 搭建信息開(kāi)放共享平臺(tái)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

首先，政府應(yīng)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，并開(kāi)發(fā)面向公眾的數(shù)據(jù)分析和處理技術(shù)，設(shè)置面向公眾的信息開(kāi)放分享平臺(tái)，滿(mǎn)足公眾知情權(quán)并為公眾成為信息開(kāi)放的主體的實(shí)現(xiàn)提供渠道；其次，要進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將政府部門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放和分享平臺(tái)的檢索、分類(lèi)、存儲(chǔ)、分享、分析處理等方面設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑、發(fā)布格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)原則，推動(dòng)政府部門(mén)間的信息資源共享的實(shí)現(xiàn)。

（三）組織維度

1.頂層推動(dòng)，加強(qiáng)統(tǒng)籌工作

“信息孤島”現(xiàn)象只有從國(guó)家層面進(jìn)行強(qiáng)力而全面的頂層推動(dòng)才能被打破，必須加強(qiáng)縱向的管理和橫向的交流配合。在縱向上，建立中央與其他部委平級(jí)的國(guó)家信息化部門(mén)，總攬大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)、組織協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃，協(xié)調(diào)各級(jí)各部門(mén)的政務(wù)數(shù)據(jù)信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)等。設(shè)立相應(yīng)的省級(jí)分管機(jī)構(gòu)和市縣基層管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)信息公開(kāi)戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)，強(qiáng)化相關(guān)的監(jiān)管監(jiān)測(cè)，以逐步完善相應(yīng)政策。在橫向上，進(jìn)行水平的整合，建立跨部門(mén)跨地區(qū)跨行業(yè)的政府信息資源共享和協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌本區(qū)域部門(mén)的工作。

2.更新理念，改變慣性思維

目前政府信息公開(kāi)主要為被動(dòng)狀態(tài)，政府部門(mén)對(duì)重要信息公開(kāi)有排斥心理，是“陽(yáng)光的恐懼者”，大數(shù)據(jù)時(shí)代完善政府信息公開(kāi)，政府部門(mén)必須更新理念。首先，樹(shù)立數(shù)據(jù)民主的理念。政府部門(mén)不再是政府信息的唯一掌控者，公眾、企業(yè)、社會(huì)組織同樣可以地產(chǎn)生并分析數(shù)據(jù)，政府只是信息公開(kāi)過(guò)程的紐帶。 “數(shù)據(jù)是大家的、民主的”，要培養(yǎng)主動(dòng)公開(kāi)的精神，而非坐等申請(qǐng)；其次，“數(shù)據(jù)庫(kù)—部門(mén)—數(shù)據(jù)庫(kù)”的模式要求政府部門(mén)轉(zhuǎn)變信息割據(jù)、壟斷信息的思維，建立與信息時(shí)代相適應(yīng)的主流的信息“流動(dòng)共享自由”精神，主動(dòng)分享數(shù)據(jù)資源，為更好的提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)和構(gòu)建大一統(tǒng)的數(shù)據(jù)平臺(tái)提供基礎(chǔ)。

（四）安全維度

1.制定法律，明確保密范圍

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)例外事項(xiàng)的規(guī)定過(guò)于原則化，范圍過(guò)于寬泛且存在不確定性的概念，沒(méi)有把保密和不公開(kāi)事項(xiàng)逐條列舉，導(dǎo)致“例外事項(xiàng)”被擴(kuò)大化解釋。所以，我國(guó)首先要樹(shù)立“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的政府信息公開(kāi)的正確理念，將信息公開(kāi)作為一項(xiàng)政府應(yīng)該履行的基本義務(wù)。其次，我國(guó)要加緊制定《信息公開(kāi)法》，嚴(yán)密限定信息公開(kāi)“例外”的范圍和保密的事項(xiàng)，為政府非保密數(shù)據(jù)的開(kāi)放和使用，數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘提供前提和基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)控能力建設(shè)

在明確數(shù)據(jù)的保密范圍之后，就可以構(gòu)建大數(shù)據(jù)安全體系，對(duì)敏感和要害數(shù)據(jù)實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)管，將非保密數(shù)據(jù)予以開(kāi)放利用。首先，建議在大數(shù)據(jù)平臺(tái)的日常運(yùn)行中，對(duì)內(nèi)存數(shù)據(jù)、傳輸中的數(shù)據(jù)以及實(shí)時(shí)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，辨別其是否屬于保密范圍，并予以分類(lèi)，將保密數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)儲(chǔ)藏。其次，政府還應(yīng)加強(qiáng)日常監(jiān)管，明確重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)庫(kù)范圍，并制定明晰的管理和安全操作制度，以明確大數(shù)據(jù)采集，開(kāi)放，使用等環(huán)節(jié)涉及信息安全的要求、范圍和責(zé)任。

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