趙素琴

摘 要：近年來，在糧食主產(chǎn)區(qū)，其土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快，但仍然面臨土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作缺少規(guī)范性、農(nóng)民利益損失較多、監(jiān)管不嚴(yán)格等一系列問題。為進(jìn)一步調(diào)整和緩解土地流轉(zhuǎn)問題，離不開科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。筆者將依照自身經(jīng)歷，著重研究土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，希望能推動(dòng)糧食規(guī)?；a(chǎn)。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū)；土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；研究

注：本文為河南省政府決策招標(biāo)項(xiàng)目（項(xiàng)目名：河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究 ，項(xiàng)目號(hào)：2013 B278）的研究成果。

人類社會(huì)擁有漫長的發(fā)展史，且土地一直以來均是最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。自步入現(xiàn)代社會(huì)以來，土地資源的使用和經(jīng)營手段也隨之發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變。從使用層面來說，農(nóng)村土地慢慢轉(zhuǎn)化到建設(shè)用地；從經(jīng)營手段來說，由分散經(jīng)營逐漸過渡到集約化經(jīng)營。在這一背景下，如何正確引導(dǎo)、有序開展土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為急需解決的問題。

1 糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

近年來，對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)而言，其土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，然而，也存在許多問題，具體體現(xiàn)如下：

1.1 土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作缺少規(guī)范性

截止到目前為止，大部分地區(qū)尚未構(gòu)建合理、健全的農(nóng)村用地流轉(zhuǎn)流程。據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，在土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方主要經(jīng)由口頭協(xié)議來明確流轉(zhuǎn)關(guān)系，只有少數(shù)簽訂書面合同，其中簽訂正規(guī)合同的則少之甚少，有些雖然簽訂合同，但合同款項(xiàng)不完整，進(jìn)而十分容易引發(fā)糾紛[1]。若出現(xiàn)糾紛，通常很難處理，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

1.2 土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位

對(duì)于大宗土地流轉(zhuǎn)來說，依賴于政府監(jiān)管，不存在紕漏僅僅是一個(gè)方面，其中相關(guān)人員應(yīng)認(rèn)識(shí)到由此而引發(fā)的問題呈現(xiàn)出擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。有效、規(guī)范的流轉(zhuǎn)離不開完整的利益機(jī)制。隨著時(shí)代的發(fā)展，流轉(zhuǎn)承包戶的數(shù)量不斷增多，流轉(zhuǎn)形式更加多樣，流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體日益多元，這要求應(yīng)構(gòu)建滿足市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

1.3 農(nóng)民利益損失嚴(yán)重

在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)市場背景下，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，因農(nóng)民自身文化水平不高、信息面狹窄、判斷能力薄弱，因此存在政府機(jī)構(gòu)霸占農(nóng)民權(quán)益的問題，進(jìn)而無法保證農(nóng)民的合法權(quán)益。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)不具備書面合同、農(nóng)民擅自進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民面臨威脅等。

2 土地流轉(zhuǎn)的具體影響

2.1 積極影響

1.增加糧食單產(chǎn)

在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)后，集約化經(jīng)營可顯著增加糧食單產(chǎn)。這主要因?yàn)樵趯?shí)施土地流轉(zhuǎn)之后，采用規(guī)?；a(chǎn)，比較適合應(yīng)用大型農(nóng)用機(jī)械，便于土地質(zhì)量的優(yōu)化[2]。且規(guī)?；シN與大面積施肥有利于種子與肥料的綜合利用；

2.優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包雖然大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)自主性，刺激了生產(chǎn)力，但是，隨著經(jīng)濟(jì)的逐步增長，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)框架與土地資源分配均出現(xiàn)了較大的變化，其在糧食成產(chǎn)活動(dòng)的地位不斷提升。從信息把握層面來說，對(duì)比分析散戶與農(nóng)業(yè)大戶可知，散戶無法準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息。而土地流轉(zhuǎn)可調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，并能改善資源配置情況；

3.提升種糧效益

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，規(guī)模經(jīng)濟(jì)所需要的生產(chǎn)成本較少、風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力突出、競爭優(yōu)勢(shì)顯著，而土地的規(guī)模經(jīng)營同樣具有上述優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明土地流轉(zhuǎn)可整合不規(guī)整的零星地塊，而由此所帶來的規(guī)模效也非常明顯。

2.2 負(fù)面影響

1.降低糧食安全性

近些年，土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快，對(duì)于流出土地而言在，其非糧化經(jīng)營問題日益嚴(yán)重，且嚴(yán)重威脅著糧食生產(chǎn)安全。土地資源具有商品屬性，不管從轉(zhuǎn)讓方角度，還是從受讓方角度來說，均追求經(jīng)濟(jì)利益，單一個(gè)體無法從糧食安全層面著手來權(quán)衡流轉(zhuǎn)土地使用情況；

2.存在亂用耕地問題

相關(guān)規(guī)范中明確規(guī)定，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)后不允許隨意更改土地的使用功能，特別是基本農(nóng)田，禁止種樹與養(yǎng)殖，這是因?yàn)楦厥褂霉δ艿母淖兺容^容易，但復(fù)耕存在較多的困難[3]。在土地流轉(zhuǎn)之后，若隨意更改土地用途，將會(huì)縮減糧食種植面積，并會(huì)使國家糧食安全面臨較大威脅；

3.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力綜合素質(zhì)不高

一方面，經(jīng)由土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的作用，把農(nóng)村生育勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)入其它產(chǎn)業(yè)中，這便于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，有利于社會(huì)發(fā)展；另一方面，也引發(fā)了剩余勞動(dòng)力文化素質(zhì)不高、思想陳舊等問題，并且他們?cè)诩Z食種植中占據(jù)著主體位置，無法改進(jìn)糧食種植結(jié)構(gòu)，更不能合理引進(jìn)新品種，田間管理缺少創(chuàng)新性。同時(shí)，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)，打工青年需要回到田間幫忙，這不僅會(huì)降低糧食產(chǎn)能，還會(huì)增加邊際成本，削弱種糧積極性。

3 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)化策略

3.1 全面落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)體制，合理創(chuàng)建利益補(bǔ)償機(jī)制

確保糧食種植面積平穩(wěn)是提升國家糧食安全性的必要條件，基本農(nóng)田保護(hù)理應(yīng)由國家負(fù)責(zé)。若要求地方肩負(fù)這一保護(hù)責(zé)任，允許基本農(nóng)田用來種植作物，這將減小土地的綜合效益，進(jìn)而阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，國家應(yīng)面向糧食主產(chǎn)區(qū)給予充足的補(bǔ)償，降低生產(chǎn)者的損失。鼓勵(lì)地方政府積極落實(shí)農(nóng)田保護(hù)體制，提高糧食生產(chǎn)自主性，進(jìn)而克服非糧化沖動(dòng)，切實(shí)保障糧食安全，構(gòu)建長效機(jī)制[4]。

3.2 構(gòu)建農(nóng)民就業(yè)保障制度，促進(jìn)農(nóng)民的正常就業(yè)

對(duì)于農(nóng)民而言，僅僅具有就業(yè)機(jī)會(huì)是不夠的。農(nóng)民的文化水平和素質(zhì)不高，這將制約農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，使其無法得到有效轉(zhuǎn)移，因此，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)民就業(yè)保障制度。首先，著重發(fā)展職業(yè)教育，強(qiáng)化就業(yè)技能培訓(xùn)。嚴(yán)格堅(jiān)守政府的主導(dǎo)，構(gòu)建完整的職業(yè)教育機(jī)制，因地制宜，有序、逐步進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)；其次，通過產(chǎn)業(yè)促進(jìn)就業(yè)。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃，著重發(fā)展小城鎮(zhèn)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)；再次，鼓勵(lì)農(nóng)民積極開展自主創(chuàng)業(yè)，并給予支持；最后，刺激勞務(wù)輸出，開拓就業(yè)途徑，為農(nóng)民創(chuàng)造更多有利的就業(yè)條件。

3.3 優(yōu)化糧食直補(bǔ)政策

優(yōu)化糧食直補(bǔ)政策，其一，增加糧食直補(bǔ)金額。最低應(yīng)讓糧食直補(bǔ)金額與種糧大戶在投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)時(shí)所獲得利潤相同；其二，優(yōu)化糧食直補(bǔ)對(duì)象。種糧者是糧食直補(bǔ)的主要發(fā)放對(duì)象，以此來拓展種植面積，增加糧食產(chǎn)量；其三，改進(jìn)計(jì)算方法。參照糧食產(chǎn)量來發(fā)放補(bǔ)貼，進(jìn)而增加相關(guān)性，優(yōu)化補(bǔ)貼效果。

3.4 創(chuàng)建農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制與公共服務(wù)系統(tǒng)

積極優(yōu)化社保、醫(yī)療等基礎(chǔ)配套政策，以此來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，掙脫社會(huì)保障功能，以免農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)疑慮。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，在農(nóng)業(yè)投入方面構(gòu)建多元化格局，編制完整、合理的糧食生產(chǎn)保障體制；進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村金融體制，不斷優(yōu)化金融體系，構(gòu)建優(yōu)良、規(guī)整的金融環(huán)境；深入研究農(nóng)民合作新體系，積極構(gòu)建合作組織，有效解決原子化問題；全面推廣糧食扶持政策；優(yōu)化糧食主產(chǎn)區(qū)政府官員考的評(píng)定指標(biāo)，將糧食安全列入評(píng)定指標(biāo)中，以此來引發(fā)地方政府的重視，有效實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)。

3.5 完善立法工作

從法律層面清晰規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)管理體制，并不斷完善，主要涉及土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)合同管理等方面；編制詳盡的土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范，構(gòu)建科學(xué)的流轉(zhuǎn)糾紛處理體制與有效的解決體制；編制實(shí)用、可行的土地流轉(zhuǎn)開展細(xì)則；采用登記備案體制，應(yīng)用流轉(zhuǎn)合同制，以此來改進(jìn)流轉(zhuǎn)行為；準(zhǔn)確落實(shí)流轉(zhuǎn)雙方的各自權(quán)益，編制科學(xué)的承包合同管理規(guī)范。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況不斷整改。加大法律體系建設(shè)力度，確定農(nóng)民承包權(quán)，落實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

4 結(jié)語

糧食主產(chǎn)區(qū)肩負(fù)著國家糧食穩(wěn)定、安全的重任。因糧食種植業(yè)自身具有先天弱質(zhì)性，并具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，所以，應(yīng)提升糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)速度，確保糧食的穩(wěn)定增產(chǎn)。我們應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)規(guī)律，及時(shí)頒布公共政策，改進(jìn)土地制度，正確引導(dǎo)糧食生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[4]張珂.論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015，（1）：13-1