董辰　王凡

摘 要：本文在對(duì)檔案法規(guī)內(nèi)容存在不足的原因進(jìn)行深度剖析的基礎(chǔ)上，探尋解決問(wèn)題的有效途徑，進(jìn)而提出了完善檔案法規(guī)內(nèi)容建設(shè)所應(yīng)遵循的基本原則與措施，以求為檔案事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供更加健全的法律依據(jù)與保障。

關(guān)鍵詞：檔案法規(guī)；內(nèi)容建設(shè)；研究

檔案承載著人類(lèi)的社會(huì)記憶，是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的歷史見(jiàn)證。同時(shí)，檔案也是國(guó)家運(yùn)行、開(kāi)展和實(shí)施各項(xiàng)工作的重要依據(jù)。要想保護(hù)好、利用好國(guó)家的檔案資源，各方面法律法規(guī)的構(gòu)建起到了舉足輕重的作用。

然而司法實(shí)踐中，在檔案立法、檔案法規(guī)內(nèi)容建設(shè)、檔案權(quán)利的運(yùn)用和構(gòu)建方面仍存在一些不足，有很多法律法規(guī)在內(nèi)容方面仍存在一些問(wèn)題值得商榷。導(dǎo)致這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，我國(guó)檔案事業(yè)管理體制的不足，以及我國(guó)檔案立法方面保障不健全，并且存在一定的滯后性等原因都制約著我國(guó)檔案法規(guī)內(nèi)容建設(shè)和我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展。

1 我國(guó)檔案法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）檔案權(quán)利問(wèn)題

1、檔案的所有權(quán)

長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)主義民主集中制的行政管理模式一直是我們國(guó)家各個(gè)機(jī)關(guān)單位慣用的工作模式，這種工作運(yùn)行體制更為關(guān)注公共性和公權(quán)力的表達(dá)，致使在一些時(shí)候難以避免的出現(xiàn)忽視個(gè)人私權(quán)利的現(xiàn)實(shí)狀況。這一現(xiàn)象同樣也體現(xiàn)在檔案機(jī)關(guān)工作和檔案立法中。

2、檔案的使用權(quán)

我國(guó)《檔案法》中，對(duì)檔案所有權(quán)仍有一些合理性限制，例如對(duì)國(guó)家所有的檔案禁止買(mǎi)賣(mài)、對(duì)有保密等要求的檔案限制其出境等法律規(guī)定，保護(hù)了國(guó)家重要的檔案資源不會(huì)流失。然而在對(duì)檔案所有權(quán)的限制上不同的法律之間依舊存在相互沖突的問(wèn)題。

3、檔案的公布權(quán)

檔案公布權(quán)一直是學(xué)界著重研究和討論的問(wèn)題，檔案的公布、開(kāi)放和利用三者間的關(guān)系以及權(quán)力的行使仍需要深入的探索研究。在檔案開(kāi)放政策逐步發(fā)展的過(guò)程中，檔案利用權(quán)利逐漸歸位于普通民眾，檔案的開(kāi)放范圍不斷擴(kuò)大，社會(huì)公眾利用檔案的意識(shí)逐漸得到提升，利用檔案也更加便利。與檔案開(kāi)放政策的逐步放寬相比，檔案公布政策的實(shí)施以及主體公布權(quán)的行使仍然具有一定的滯后性。

（二）檔案法律法規(guī)沖突問(wèn)題

法律內(nèi)容規(guī)制之間的不一致性通常包括兩種情況：一種不一致是法律法規(guī)允許的區(qū)別，能夠在司法實(shí)踐中得到適用，能夠依據(jù)這種區(qū)別判斷法律規(guī)范合法性。例如自治條例、單行條例等對(duì)法律、法規(guī)的變通規(guī)定，這種變通規(guī)定就是法律法規(guī)允許的法律規(guī)范性文件，能夠被司法適用。另外一種不一致是指法律法規(guī)不允許的區(qū)別，同時(shí)顯示了法律、規(guī)范在實(shí)踐中的不合法性，不能在司法實(shí)踐中得到適用。

作為行政法規(guī)的重要組成部分，《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》在實(shí)際操作過(guò)程中與其他法律的銜接仍存在一定的不足，在檔案法和行政法規(guī)之間仍有一些規(guī)范上的空白。如對(duì)違反檔案法律的違法行為列舉不全面，檔案法律責(zé)任行政處罰行為主體資格的規(guī)定不明確，以及在違反檔案法規(guī)時(shí)所適用的處罰依據(jù)不夠具體，或是使用除檔案法和行政法規(guī)外的其他法律時(shí)缺乏具體適用細(xì)則等問(wèn)題。

（三）檔案法律救濟(jì)問(wèn)題

1、檔案行政救濟(jì)法律的弊端

在很多時(shí)候由于法律自身的原因沒(méi)有將行政機(jī)關(guān)可以行使自由裁量權(quán)利的范圍加以細(xì)化，賦予了行政機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)，對(duì)具體權(quán)利范圍的限制則體現(xiàn)相對(duì)不足，不利于公民知情權(quán)與檔案利用權(quán)的行使和保護(hù)。一些機(jī)關(guān)出于自身利益和方便程度的考量，很可能拒絕公民與其他組織的合理利用要求，未能及時(shí)提供檔案開(kāi)放和利用的條件；同時(shí)也可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)自由裁量權(quán)的范圍把握不準(zhǔn)確，沒(méi)有辦法及時(shí)、合理、合乎規(guī)章的保障公民、組織或其他機(jī)關(guān)團(tuán)體行使正當(dāng)檔案權(quán)利的情況。

2、檔案行政救濟(jì)法律間的銜接、程序與模式問(wèn)題

行政復(fù)議是一種重要的行政救濟(jì)手段，在司法實(shí)踐中，行政復(fù)議有效的分流了行政訴訟案件之外的行政糾紛。然而現(xiàn)實(shí)中行政復(fù)議的結(jié)構(gòu)性局限作為一種制約因素，使更多的行政案件流向了法院，引起了更多的行政訴訟案件，使得本該走行政復(fù)議途徑能夠解決的案件都集中在了法院，在解決案件時(shí)司法邊界模糊不清、執(zhí)法類(lèi)別分工不明。

2 檔案法規(guī)內(nèi)容存在不足的原因分析

（一）檔案管理體制因素

由于我國(guó)檔案工作有分系統(tǒng)、分專(zhuān)業(yè)管理的傳統(tǒng)，各系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)的檔案工作都制定了符合本系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)特色的檔案行政規(guī)章，雖然在基本原則和精神上與檔案法規(guī)并無(wú)二致，但在檔案管理上卻自成一體，條塊分割的管理體制造成了檔案法規(guī)的矛盾與沖突。

我國(guó)檔案管理體制的另一大特色就是黨政檔案工作統(tǒng)一管理，但是在檔案法規(guī)的制定與實(shí)施方面，黨的系統(tǒng)和軍事系統(tǒng)又往往制定了相應(yīng)的檔案法規(guī)，并在系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施，這也帶來(lái)了檔案法規(guī)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

（二）檔案立法因素

1、檔案立法存在一定的滯后性

改革開(kāi)放以后，中國(guó)社會(huì)一直處于變革過(guò)程當(dāng)中，由于行政區(qū)域跨度較大、政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，導(dǎo)致檔案法律法規(guī)在部分地區(qū)無(wú)法解決出現(xiàn)的問(wèn)題和糾紛，一些法律已不適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的需要并亟待適時(shí)修訂。

2、檔案立法對(duì)私權(quán)利行使的自由與平等方面缺乏應(yīng)有的保障機(jī)制

采取強(qiáng)制性征購(gòu)的方法不但難以保障私權(quán)利的行使，同時(shí)也達(dá)不到良好的法律效果。在我國(guó)法制紛紛以更加積極開(kāi)放的態(tài)度來(lái)保障公民權(quán)利并逐步完善的今天，為實(shí)現(xiàn)法的公共性?xún)r(jià)值目標(biāo)，檔案立法更要表現(xiàn)出對(duì)個(gè)人權(quán)利與自由的尊重和保障。

3、檔案立法權(quán)利主體間的不平等地位有待改善

檔案法賦予了檔案行政部門(mén)對(duì)檔案活動(dòng)的管理權(quán)限，但是并沒(méi)有設(shè)立對(duì)其行使行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制，這直接導(dǎo)致了公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺位，私權(quán)利保障機(jī)制不全面、不完善的情況。檔案法律的公共性和公正性也沒(méi)有得到合理體現(xiàn)。

4、檔案立法中法治的統(tǒng)一性原則未完全體現(xiàn)

由于我國(guó)的檔案法規(guī)內(nèi)容還不夠完善，統(tǒng)一性和完整性體現(xiàn)不足，在與其他法律共同使用時(shí)難免出現(xiàn)一些權(quán)力上的沖突。

3 完善檔案法規(guī)內(nèi)容建設(shè)的具體措施

（一）保障公民的檔案權(quán)利

首先，強(qiáng)化和提高檔案所有權(quán)的地位，在加強(qiáng)保護(hù)的同時(shí)明確檔案所有權(quán)的權(quán)能。根據(jù)實(shí)際情況，在法律中明確所有權(quán)的歸屬問(wèn)題和具體保護(hù)、管理的細(xì)則。對(duì)于所有權(quán)歸屬不明的地方，可以按照檔案產(chǎn)生部門(mén)的歸屬來(lái)區(qū)分。

其次，取消對(duì)檔案所有權(quán)的不合理限制。檔案法規(guī)定嚴(yán)禁倒賣(mài)檔案牟利，但在實(shí)踐中依然有其他方法可以實(shí)現(xiàn)檔案的流轉(zhuǎn)，相較于這種沒(méi)有監(jiān)管的情況，不如將檔案的轉(zhuǎn)讓情況法定化，并引入一種合理的監(jiān)管機(jī)制，這也有利于檔案在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

（二）充分協(xié)調(diào)解決檔案法律法規(guī)之間的沖突

將實(shí)現(xiàn)檔案管理的公共性作為檔案立法的價(jià)值取向，一方面明確檔案立法所要回應(yīng)的是社會(huì)和個(gè)體民眾對(duì)于檔案管理的需求不單純是國(guó)家或政府需要的價(jià)值取向，另一方面也為檔案立法的價(jià)值權(quán)衡和選擇確立了兩個(gè)基本維度，即在公民利益與社會(huì)利益之間，對(duì)法的諸多價(jià)值范疇進(jìn)行合理的平衡。

我國(guó)檔案事業(yè)的健康發(fā)展，完善立法是關(guān)鍵保障。因此，檔案法規(guī)內(nèi)容的建設(shè)必須遵循檔案立法以及《立法法》的原則和要求，本著公平、公正、合理、統(tǒng)一的法律精神，以公共性和服務(wù)性作為其基本的價(jià)值取向的立足點(diǎn)，來(lái)完成我國(guó)檔案法規(guī)內(nèi)容的修訂和完善工作。

（三）完善檔案法律救濟(jì)途徑

完善檔案法律救濟(jì)途徑應(yīng)考慮從以下幾個(gè)方面分別解決：

第一，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)性和最終責(zé)任，將行政權(quán)力加以監(jiān)督和

控制。

第二，改變?cè)瓉?lái)的行政層級(jí)體制，增強(qiáng)檔案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)

立性。

第三，完善檔案行政復(fù)議和檔案行政訴訟之間的銜接。

（四）順應(yīng)檔案工作的新發(fā)展新要求

在一系列保障舉措的實(shí)施下，檔案法規(guī)內(nèi)容的建設(shè)定然會(huì)根據(jù)國(guó)家檔案政策的調(diào)整以及國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展，以更加合理、不斷完善的法治精神來(lái)順應(yīng)檔案工作的新發(fā)展新要求。

4 結(jié)語(yǔ)

整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展是最終促成法律體系構(gòu)建、法規(guī)內(nèi)容建設(shè)完備的基石，因此只有將檔案法規(guī)內(nèi)容建設(shè)依托在國(guó)家社會(huì)進(jìn)步的大背景下，才能使這一理想化構(gòu)建具有更長(zhǎng)足的發(fā)展空間。

作者簡(jiǎn)介

董辰，王凡，海河水利委員會(huì)海河檔案館，從事檔案管理及檔案信息化建設(shè)工作。