楊濤
2015年7月18日,央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),這一備受矚目的政策終于落地??梢钥吹?,伴隨互聯(lián)網信息技術對于金融業(yè)的沖擊日益凸顯,現有的政策與規(guī)則越來越難以涵蓋各種新興金融組織、產品和業(yè)務,也出現了大量創(chuàng)新的“空白區(qū)”和“灰色地帶”,因此進行監(jiān)管制度的“打地基”就變得非常迫切。
應該說,雖然《指導意見》在很大程度上彌補了互聯(lián)網金融監(jiān)管領域的政策空白,但是也還存在許多不足之處。這就需要我們在深入分析《指導意見》所存在不足的前提下,進一步梳理互聯(lián)網金融的基本定位和風險控制重點,從而以《指導意見》為基礎,推動互聯(lián)網金融監(jiān)管策略的不斷完善。
《指導意見》中存在的問題
《指導意見》存在的不足之處有幾方面。
第一,是行業(yè)管理的舊思路沒有從根本上打破。眾所周知,互聯(lián)網信息技術對于金融的影響,作用于金融機構、金融產品、金融市場、金融制度等多個要素層面上,而且在推動支付清算、資金配置、風險管理、信息管理的同時,事實上已在促使金融子行業(yè)之間、金融與實體企業(yè)之間的功能融合。這些融合都使得傳統(tǒng)的金融行業(yè)邊界變得日益模糊,因此各國監(jiān)管部門都更多的摒棄了機構監(jiān)管思路,而是從功能監(jiān)管的角度入手,著力應對業(yè)務與產品創(chuàng)新中的風險控制與功能拓展。由此來看,不僅《指導意見》所定義的互聯(lián)網金融行業(yè)范疇及所屬類型還缺乏縝密的研究支撐,而且分頭納入現有分業(yè)監(jiān)管框架的思路,也無法應對互聯(lián)網金融活動跨行業(yè)、跨市場的特征。實際上《指導意見》所提的“科學合理界定各業(yè)態(tài)的業(yè)務邊界及準入條件”,在現實中往往難以達到。
第二,與國際主流的互聯(lián)網金融監(jiān)管方式尚未完全吻合。由于互聯(lián)網信息技術對于貨幣與金融的影響深遠,而且?guī)淼脑S多變化往往處于金融體系的不同層面,如《指導意見》所列的各類互聯(lián)網金融業(yè)態(tài),有的是中介組織層面的要素,有的則是產品和業(yè)務層面的要素,因此通常無法籠統(tǒng)地制定一部覆蓋所有互聯(lián)網金融活動的政策或法規(guī)。就國外監(jiān)管實踐來看,以PC互聯(lián)網和移動互聯(lián)網支付為代表的新興互聯(lián)網支付、P2P網貸和網絡股權眾籌等投融資模式、互聯(lián)網風險管理和信息管理等,其所具有的組織與產品設計、內在風險特征與監(jiān)管重點截然不同,因此各國往往分別予以應對,或是制定新的規(guī)則,或是修訂和完善已有規(guī)則,如果摻雜在一起,只能是成為互聯(lián)網金融的“大雜燴”。此外,在各國都面臨虛擬貨幣、數字貨幣或電子貨幣對金融體系帶來的沖擊之時,《指導意見》似乎也應對此有所考慮,因為在“前景不明”的情況下,多國都是以政策表態(tài)而非法律形式來加以引導。
第三,《指導意見》的定位應該是原則性、指導性的政策,不應該太具體,否則就會由于涵蓋面過大,而出現一些值得商榷之處。例如:能否把P2P網絡借貸和網絡小額貸款這兩種截然不同的業(yè)態(tài),硬性地揉在一起來看待;在個體網絡借貸的界定中,平臺能否涉及大額借款、可否做關聯(lián)方融資和債權轉讓、大公司能否自建平臺做產業(yè)鏈融資等,都成為疑問;股權眾籌被等同于網絡股權眾籌,而在美國的JOBS法案中,實際上股權眾籌發(fā)行人不一定是網絡平臺,發(fā)行途徑也不一定是互聯(lián)網;股權眾籌被定義為“公開小額”,“公開”和“小額”的內涵存在不確定性,如何與私募股權眾籌協(xié)調也是問題;還有,信托作為一種私募性質的制度安排,能否大規(guī)模推動基于網絡的產品發(fā)展,是否會導致具有非法集資性質的逆向資金流動等;互聯(lián)網消費金融是否就簡單等同于消費金融公司開展的業(yè)務。
第四,《指導意見》更多是表達政府政策支持的發(fā)展方向,而非制度意義上的“法律法規(guī)”,還無法解決影響我國互聯(lián)網金融發(fā)展的許多根本性問題。一方面,作為綱領性的政策文件,有些指導思路的合理性還值得商榷,例如:“鼓勵符合條件的優(yōu)質從業(yè)機構”上市融資,這里不僅又陷入到為股市賦予“政策性”的舊思路上,而且就美國的Lending Club等典型機構來說,上市后必然在資本的利益追逐下,使得大機構、大投資者、大客戶成為主導,似乎距離P2P的本來價值愈發(fā)遙遠。這里不是說我國不能出現大型互聯(lián)網金融機構,也不是說互聯(lián)網金融機構做大了一定就不再服務小微,而是說作為一個普遍性的鼓勵政策,是否一定具有合理性,會否只是為上市公司并購互聯(lián)網金融企業(yè)的“資本游戲”推波助瀾,且易出現互聯(lián)網金融服務小微的功能異化。另一方面,當未來《指導意見》與某個領域的發(fā)展實踐可能出現矛盾時,相應的具體制度創(chuàng)新則需跳出《指導意見》的局限。例如,《指導意見》提出“互聯(lián)網支付應始終堅持服務電子商務發(fā)展和為社會提供小額、快捷、便民小微支付服務的宗旨”,其內涵就值得商榷。實際上這與非銀行支付機構從事的網絡支付業(yè)務特點混在了一起。美聯(lián)儲在2015年初發(fā)布的《美國支付體系提升戰(zhàn)略》中,已經充分關注包括PC互聯(lián)網和移動互聯(lián)網在內的新興電子支付在大額支付中的作用。
完善《指導意見》的總體思路:發(fā)展定位與風險控制
《指導意見》的核心目的,一是對互聯(lián)網金融在我國的發(fā)展進行基本定位,二是努力防范可能帶來的各類金融風險。對此需要我們加以深入剖析,從而更加理性地看待政策引導互聯(lián)網金融健康發(fā)展的思路。
第一,互聯(lián)網金融發(fā)展需抓住“服務實體”的重點。
如果針對互聯(lián)網金融在我國當前的功能作用,還需要圍繞“缺什么補什么”的思路,找出當前中國金融體系中的“短板”,這就是通常所說的“小微金融服務”領域以及居民的財富管理、消費金融支持等。
目前,在“做大做強”式的傳統(tǒng)企業(yè)與金融文化影響下,國內的許多互聯(lián)網金融組織也走上了“求大”的路徑,這既是因為互聯(lián)網金融領域擁有相對模糊而寬松的監(jiān)管與制度環(huán)境,也是因為互聯(lián)網金融組織期望在日益激烈的市場競爭中獲得先機,更希望在市場規(guī)則明確下獲得“大而不倒”的先手地位。
當然,從本質上看,雖然很多互聯(lián)網金融模式具有分散化、去中心化的特點,并且能夠通過特有的信息優(yōu)勢發(fā)掘,更好地為“小微客戶”提供服務,但是客觀上說,互聯(lián)網金融并非一定是服務小微的。在發(fā)展到一定程度之后,互聯(lián)網金融領域同樣會出現“傍大戶”的“超大機構”和“小微機構”的并立。例如,國外部分典型的P2P網貸平臺逐漸想放棄“Peer to Peer”的提法,個人借貸或者投資者發(fā)揮的作用逐漸變弱,而包括對沖基金和銀行在內的大型機構則又逐漸成為游戲主角。
但是在我國,在金融體系的“高大上”仍然居于主流,在小微企業(yè)、居民的金融需求仍難以得到有效滿足的背景下,我們并不需要互聯(lián)網金融帶來更多“大而全”的平臺組織,著眼于服務大客戶,而更需要其滿足“小而美”的特征。究其原因,一是因為小微領域是最典型的普惠金融,也是當前我國金融體系發(fā)展中的最大“短板”,無論是小微企業(yè)融資,還是居民財富管理、消費金融服務等,都亟須支持;二是我國的技術創(chuàng)新最缺少的是自下而上的“草根創(chuàng)新”,而草根企業(yè)和個人的創(chuàng)新,又需要多元化的小微金融支持;三是隨著產業(yè)升級與經濟結構優(yōu)化,與大工業(yè)、大企業(yè)相應的金融體系已經逐漸不適應需要,先進制造業(yè)和服務業(yè)變得愈加重要,而小企業(yè)將來逐漸成為解決就業(yè)的主體,這也需要包括融資、投資、支付、風險管理等在內的小微金融服務,成為與經濟轉型相配套的新型金融體系的核心。
由此來看,一方面,在互聯(lián)網金融推動投融資模式的創(chuàng)新與發(fā)展中,中小互聯(lián)網金融組織的興起、服務小微的功能定位,都是較長一段時期內互聯(lián)網金融發(fā)展的重要根本;另一方面,支付和信用信息環(huán)境都是重要的金融基礎設施,對此,互聯(lián)網對于零售支付創(chuàng)新的巨大推動作用,深刻改變著個人的消費行為與習慣;源于互聯(lián)網和大數據的信息處理與信用發(fā)掘技術,能夠為整個社會信用體系建設奠定“草根”基礎,這些同樣也是重要的互聯(lián)網“微金融”創(chuàng)新。
需要認清互聯(lián)網金融風險的特點
一方面是傳統(tǒng)金融風險在互聯(lián)網金融中的體現。一是流動性風險?;ヂ?lián)網金融本質上也是金融活動,因此其資產與負債期限的不匹配,同樣可能出現流動性風險。不論是第三方支付,還是網貸平臺,都極易受到流動性風險沖擊。二是信用風險??蛻舴矫?,網絡融資平臺未納入央行征信系統(tǒng),平臺在進行交易撮合時,主要是根據借款人提供的身份證明、財產證明、繳費記錄、熟人評價等信息評價借款人的信用。中介方面,存在資金挪用的風險。三是操作風險。技術操作風險的產生,主要鑒于互聯(lián)網金融依靠軟件、網絡等特殊介質開展金融業(yè)務,而其軟硬件配置和技術設備的可靠性以及操作人員的專業(yè)技能和道德風險成為技術操作風險高低的主要衡量標準。四是法律風險?;ヂ?lián)網金融在我國尚處探索發(fā)展階段,缺少相關的法律法規(guī)約束和明確的監(jiān)管主體。在互聯(lián)網金融準入、交易雙方的身份認證、電子合同的訂立、電子簽名的合法性等方面都存在規(guī)則缺失或不完善,在涉及民間融資方面的法律法規(guī)更是缺乏。五是經營風險。例如互聯(lián)網金融企業(yè)的高杠桿率,以及潛藏洗錢套現風險。
另一方面是互聯(lián)網金融的特殊風險及其表現形式。一是信息科技風險?;ヂ?lián)網金融的技術風險指的是互聯(lián)網金融機構的網絡系統(tǒng)遭到技術性外部攻擊而造成的損失。二是“長尾”風險?;ヂ?lián)網金融因為拓展了交易可能性邊界,服務了大量不被傳統(tǒng)金融覆蓋的人群(即“長尾”特征),具有不同于傳統(tǒng)金融的風險特征。但是互聯(lián)網金融服務人群的金融知識、風險識別和承擔能力相對欠缺,他們的投資額小而分散,作為個體投入精力監(jiān)督互聯(lián)網金融機構的成本遠高于收益,“搭便車”問題更突出。一旦其參與的投資或融資出現問題,可能對這些“脆弱”的長尾人群會產生更加負面的影響。
完善《指導意見》的具體措施
我們認為,《指導意見》的出臺只是推動互聯(lián)網金融健康發(fā)展的重要起點,還需要更多的配置保障機制建設。
首先,監(jiān)管部門要深入研究互聯(lián)網金融的理論基礎、體系框架、風險所在等等,否則就會“瞎子摸象”。具體而言,是需要進一步細分不同互聯(lián)網金融業(yè)態(tài)的具體監(jiān)管思路。我們看到,現有的互聯(lián)網金融概念范疇相對混亂,諸多的組織機構、產品、渠道等要素摻雜在一起,各自的業(yè)務運行與風險特點差異較大,難以進行一致性監(jiān)管。對此,還需要在深入梳理合理的業(yè)態(tài)劃分基礎上,進一步落實相應監(jiān)管細則。特別需要注意的是,監(jiān)管細則的制定必須跳出監(jiān)管主體分割、圍繞機構對象的傳統(tǒng)思路,真正以功能監(jiān)管、業(yè)務監(jiān)管為主,通過加強監(jiān)管協(xié)調和配合,真正解決互聯(lián)網信息技術所導致的混業(yè)型金融創(chuàng)新帶來的潛在風險與不確定性。
其次,需要著力解決不同互聯(lián)網金融模式背后的根本矛盾。例如,在P2P網貸等基于互聯(lián)網的資金配置活動中,之所以會產生各種無序現象,歸根結底還是背后的民間金融缺乏有效引導和法律規(guī)制。只有加快推動以民間借貸為主的民間金融走向陽光化、合法化,才能促使P2P網貸行業(yè)發(fā)展真正跳出民間金融的某些亂象,著力推動技術與服務創(chuàng)新。再比如,第三方支付領域雖然在整個互聯(lián)網金融業(yè)態(tài)中相對比較規(guī)范,但近年來也還出了一些問題和風險。究其根本,也是因為伴隨互聯(lián)網信息技術對于電子支付方式、渠道、清算模式等的沖擊,使得原有規(guī)則越來越難以適應整個零售支付市場的快速變化,因此同樣需要在“打好制度根基方面著力”。
再次,在互聯(lián)網金融的監(jiān)管與完善中,也面臨與現有金融業(yè)態(tài)同樣的矛盾與挑戰(zhàn),就是在金融信用環(huán)境與基礎設施的建設方面,一直沒有從根本上解決短板問題。應該說,在金融運行中的很多矛盾問題,如中小企業(yè)融資難、消費金融發(fā)展不足、互聯(lián)網金融組織不夠規(guī)范等,在某種程度上都可以歸因于信用體系的缺少,包括商業(yè)信用和個人信用。當然,在互聯(lián)網信息技術的影響下,可以充分利用大數據手段來更好地推動信用體系建設,實現信用服務能力的大幅提升,這不僅有利于互聯(lián)網金融的監(jiān)管與發(fā)展,同樣也會給現有金融業(yè)態(tài)帶來積極作用。
后,當前我國金融體系改革的一項重要內容,就是要構建中央與地方的多層次監(jiān)管體系。在互聯(lián)網金融的發(fā)展中,許多組織形態(tài)都體現出類金融機構的特征,而且其業(yè)務更需要扎根于服務地方的“小而美”,而目前許多地方也把促進互聯(lián)網金融發(fā)展作為地方金融改革的抓手之一。因此,未來的互聯(lián)網金融監(jiān)管機制構建,離不開地方政府介入,需要充分明確地方在其間應該承擔的責任、權力與義務。