周偉峰　周立

民間標會作為一種重要的內(nèi)生金融制度，其存續(xù)的問題一直處于政策的模糊地帶，包括司法認定在內(nèi)，大部分國家出臺的政策并未對民間標會作出準確的認定。但由于民間標會內(nèi)生于民間的社會經(jīng)濟之中，使得其如野草一般，始終頑強地存續(xù)于東南沿海的民間社會土壤之中。為此，本文以福建民間標會倒會事件為例，說明地方政府“上有政策、下有對策”的實踐經(jīng)驗，以及民間標會何去何從的金融制度安排。

“上有政策、下有對策”的分析框架

多年來，黨中央和國務院始終高度關注“三農(nóng)”工作。自2004年以來，連續(xù)12年的中央一號文件聚焦“三農(nóng)”，金融支農(nóng)政策不斷出臺。中央高層作為政策目標的提出者，在金融控制方面本就具備多元目標，按我們的總結，主要有經(jīng)濟發(fā)展、支持“三農(nóng)”、金融安全這三重目標。多元目標，給“上有政策、下有對策”的基層實踐，提供了騰挪空間。

在政策制定層面，對民間標會有彈性較大的法律規(guī)定。最高人民法院在2010年出臺的《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，明確劃定了“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”行為和“非法吸收公眾存款罪”、“變相吸收公眾存款罪”、“集資詐騙罪”的認定標準，明確指出：“未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款”。標會的參與者，是屬于公眾，還是屬于特定對象，在認定上存在著較大幅度的彈性空間。

在政策執(zhí)行層面，地方政府為避免麻煩，愿意將其清晰地劃定為禁止對象。如福建一些地方政府三令五申，明確指出“向社會公眾即社會不特定對象吸收資金”的標會屬于非法集資行為，組織和參加此類標會并不受法律的保護。即便如此，即便多次發(fā)生倒會事件，依然有很多新的標會被組建，生生不息地運行。這一方面說明民間標會的存在，是整個社會在現(xiàn)有體制和金融安排下，自然發(fā)展的必然產(chǎn)物，內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會，與現(xiàn)有金融制度安排相互補；另一方面，也說明了即便最高人民法院出臺了對民間標會的認定解釋，在民間依然有大量的超過法律認可范圍之外的集資行為以民間標會的形式存在。這是農(nóng)村地區(qū)乃至城市正規(guī)金融安排的缺位所形成的必然結果。如果任由民間標會發(fā)展而不加管理，一旦民間標會發(fā)生倒會事件而失控，將造成難以估量的社會問題，甚至會造成嚴重的后果。因此對民間標會進行有效監(jiān)控和監(jiān)管是很有必要的，并且要及早介入。而作為地方政府，由于其本身就具備多元目標（發(fā)展地方經(jīng)濟、提高居民人均可支配收入、促進基本公共服務均等化、維護社會大局和諧穩(wěn)定等），所以對于其而言，與維穩(wěn)相比，發(fā)展或是規(guī)范非正規(guī)金融要次要許多。

政策制定者、政策執(zhí)行者的多元目標沖突

就中央高層而言，滿足民間融資需求，放寬金融市場準入，是一個大趨勢，因此有意要進一步發(fā)展、利用并規(guī)范民間金融安排。但是，中央高層只是政策目標的提出者，作為政策制定者的部委和地方政府，對民間標會等非正規(guī)金融的存在又愛又恨。一方面，標會的存在，活躍了地方經(jīng)濟，是藏富于民、增加民間資金流動的重要方式；另一方面，標會規(guī)模有時過于龐大和難以監(jiān)管，出了問題政府不得不兜底。本著“多一事不如少一事”的地方政府和相關部門運行邏輯，更愿意一禁了之。

具體的表現(xiàn)，可見最高人民法院《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，上文提及了集資與民間標會是否合法的認定標準。但是在監(jiān)管層面，迄今為止的依據(jù)僅有1998年出臺的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》（國務院令第247號）和《國務院辦公廳轉發(fā)中國人民銀行整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業(yè)務實施方案的通知》，并且明確“非法金融機構、非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款以及非法集資”等行為應當由“中國人民銀行”負責調(diào)查核實，“經(jīng)初步認定后，應當及時提請公安機關依法立案偵察”；同時，對“禁止任何地區(qū)、部門和單位從事以還本付息或者以支付股息、紅利等形式向出資人（單位和個人）進行的有償集資活動在國務院對企業(yè)內(nèi)部集資明確作出規(guī)定前，禁止企業(yè)進行內(nèi)部有償集資，更不得以企業(yè)內(nèi)部集資為名，搞職工福利。”就調(diào)查情況看，福建民間標會的單體規(guī)模普遍較大，且大多都超出了“在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的”認定標準。

作為政策的執(zhí)行者——地方政府、垂管部門、金融機構等，在具體的金融實踐過程中，主要是遵循“法無授權不可為”的原則。在處理會案時，地方政府的政策依據(jù)主要是上文的三份文件。但如果嚴格地按照這三份文件的規(guī)定處理會案會存在較大難度，這是因為地方政府本身就存在多元目標，落實到金融實踐方面，其多元目標就體現(xiàn)為：要放寬農(nóng)村金融市場準入，促進民間金融（民間標會）陽光化，又想保障金融安全，保持金融控制。這些多元目標在某種意義上其本身就是自相矛盾的，不可能全部同時實現(xiàn)，作為政策的執(zhí)行者——地方政府會權衡利弊，在這些多元目標中優(yōu)先執(zhí)行某一部分的目標或者是對其傾斜。

標會在閩東地區(qū)的社會土壤

日前集中對閩東地區(qū)的民間標會情況進行了上百份的問卷調(diào)查，從調(diào)查情況看，標會存在極為普遍，民眾參與度很高，有74.76%的調(diào)查對象參加過民間標會，大多數(shù)參加民間標會的人所參與標會的規(guī)模主要集中在40～50人，會期主要在40～70個月范圍內(nèi)，會期最長的達106個月，會期最短的僅10個月。在會金方面，起會時每股會金（底金）在0～999元的占48.19%，會金在1000～1999元的占36.14%，會金在2000元及以上的占15.66%，最高的會每股會金為7500元，最低的會每股會金為100元。在得會后會金的使用方面，用于投資性支出的約占45%，用于消費性支出的約占55%。

傳統(tǒng)的標會，在閩東只是一種熟人間的資金互助，由一個發(fā)起人（會首）集中召集若干人（會腳），須為親友或是同事，每個月交一定數(shù)量的錢給其中某個會腳使用，通過投標的形式?jīng)Q定會金使用歸屬，每一名參會的會腳有且只能有一次使用會金的機會。筆者通過調(diào)查隨機選擇了一張基本符合最高人民法院司法解釋的且已結會的標會會單，經(jīng)初步調(diào)查，該會單中的會首與會腳均為同單位或同系統(tǒng)的同事，通過對所得會單的利率進行計算，將計算出的會單利率同所調(diào)查的其他幾種融資方式的利率進行比對（詳見表1）?？梢娭灰恰昂戏ā钡拿耖g標會，其平均融資利率是各類融資方式中利率最低、手續(xù)最簡便的一種融資方式。

隨著市場觀念的深入，人們需要用錢的地方開始增多，于是人們發(fā)現(xiàn)了標會的盈利性這一功能。因此，在一次次運作標會的過程中，會腳們開始逐步提高競標的金額，導致了標會的互助功能逐步弱化，而標會的盈利功能被逐步凸顯。同時，為了進一步加快財富的積累，人們開始提高標會的底金、增加同時參與標會的場次（即會套會，指一名會首或會腳在同一時間段同時參與多場標會），并衍生出了“以會養(yǎng)會”、“標小留大”、“買會”等多種參與標會的技巧，以期將自己的所得利益最大化。

然而無論民間金融的根基有多深厚，無論標會自身有多少“金融創(chuàng)新”，資本收益（以盈利為目的的標會）的根源，總歸要取決于實體經(jīng)濟的良性運轉。一旦這些高收益率的資本嚴重透支了實體經(jīng)濟的利潤，大面積倒會事件就會發(fā)生。

倒會事件及地方政府的處置

在此以福建閩東某市于2011年發(fā)生的倒會事件為例，通過“上有政策、下有對策”的分析框架，分析地方政府在現(xiàn)有政策體制下如何處理倒會事件。

倒會事件發(fā)生在一個名為“店投鎮(zhèn)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于該鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，因此群眾建立標會的初衷是農(nóng)閑時將閑余資金投入標會，農(nóng)忙用錢時標得會金，將所得會金用于發(fā)展茶葉、蔬菜和海上養(yǎng)殖等生產(chǎn)經(jīng)營活動。但是隨著標會社會參與面的逐步擴大，參與標會的人員結構也日趨復雜，人們只需通過口口相傳或經(jīng)親戚朋友介紹即可隨意加入一場標會，大大突破了“標會是建立在熟人社會基礎之上”的認定標準，由于失去了共同的信任基礎，使得這些人員結構復雜的標會運行風險增加、利率嚴重偏高。從幾件倒會的案例情況看，其區(qū)別于“合法”的民間標會主要在于：會員結構復雜，不再局限于熟人，會首甚至叫不出部分會腳的名字；會員職業(yè)多樣化，會首多為無職業(yè)的家庭婦女，不少會腳也沒有穩(wěn)定的職業(yè)、甚至為無業(yè)人員；標會的利率偏高，大多年化利率超過20%，高的甚至達到36%。再加上標會會金用途的異化，一些會首或者得會的會腳，將所得會金用于“六合彩”賭博、放高利貸等，導致血本無歸。

據(jù)當?shù)赜嘘P部門調(diào)查，該鎮(zhèn)民間集資標會共涉及會首120人，參加會眾6000多人，涉及金額2億多元。而該市清會辦（整治清理店投鎮(zhèn)民間標會工作領導小組辦公室）已登記會單1124單，涉及金額8468.33萬元。未發(fā)現(xiàn)涉及銀行業(yè)和金融機構貸款資金。

自2011年6月起，在店投鎮(zhèn)就已經(jīng)有小部分會腳開始拒絕支付會金（資金困難和惡意違約均有），雖然標會會首代為支付了他們應付部分的每期會金，使得這些標會得以維持，但多米諾骨牌效應已經(jīng)開始顯現(xiàn)。2011年8月，2名涉會資金達到億元以上的女會首，將會金用于“六合彩”賭博，導致血本無歸，無法繼續(xù)支付會金，使得大量群眾在8月15日的“標會日”集中“擠兌”，標出高息將參與的會標走（極端的標金達到2毛，即月利息20%），以求落袋為安。但這反而使大量的會員不愿意支付本期的會金，致使在店投鎮(zhèn)出現(xiàn)了大面積的倒會。

有群眾評價店投鎮(zhèn)的標會為一種“變相的圈錢游戲”，即參與者可以同時參與多場標會，在手頭沒有資金能夠運轉時，就出高息標得一場會，“以會養(yǎng)會”。通過這樣一種形式，可以產(chǎn)生“杠桿”效應，用少量的本金，撬動更大的資金，獲取更高的利息。但金融收益畢竟還是來自實體經(jīng)濟，資金空轉的增值泡沫，終有一天會破滅。何況一些會首出手大方，一擲千金，甚至有一會首一次性購置了11套住宅，還出現(xiàn)過會首投入2000萬元壓“香港六合彩”，血本無歸后無力維持標會的倒會事件。

這一輪倒會事件，造成了極為惡劣的社會影響。倒會不僅帶來了巨大的社會經(jīng)濟損失，還引發(fā)了親戚反目成仇、債務糾紛引發(fā)暴力沖突等諸多社會問題。店投鎮(zhèn)政府在2個月內(nèi)，多次被當?shù)厝罕妵?，要求其拿出一個妥善的解決方案。好在地方政府及時成立了“清會辦”，通過控制主要會首、分批處置、制定統(tǒng)一清償標準、確定恰當?shù)乃痉ㄇ澜鉀Q方案等方式，逐步化解了這場標會倒會危機。

該市政府的處理措施，主要有以下3種。

一是成立政府清會機構。一方面，引導會首自清自理。在倒會初期，鎮(zhèn)政府即引導眾會首成立了“民間標會自理自助首事會”，作為自清自理的自治組織，該會由58名比較有影響力的會首組成，并按地域劃分若干片區(qū)小組，負責召集片區(qū)會首及會員會議。同時，由鎮(zhèn)政府牽頭先行向眾會首闡明非法標會的危害及性質(zhì)，并告知地方政府主要以教育、引導、協(xié)調(diào)、預防為主，對個別攜款潛逃、非法占用他人財產(chǎn)的，將予以嚴厲打擊；還召開會首和部分會腳大會，傳達市委市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對整頓民間標會的態(tài)度和措施，并由市公安局經(jīng)偵大隊和市法院派人負責對與會人員解釋民間標會所涉的法律知識。

另一方面，成立政府“清會辦”。市政府為了最大程度減少群眾的經(jīng)濟損失、維護安定穩(wěn)定，隨即成立了市、鎮(zhèn)整頓民間集資標會工作領導小組，大量抽到市直部門和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員到店投鎮(zhèn)協(xié)助清會工作，并發(fā)動村（居）和鎮(zhèn)包村干部，分三個登記片區(qū)、十個登記處分別對會首開展全面登記，詳細記錄每一單標會的發(fā)起時間、參會人數(shù)、標會金額、會首資產(chǎn)等。

二是制定統(tǒng)一的清償標準。統(tǒng)一清償標準是整個清會工作的核心問題，也是最受人關注的。這涉及到在清會過程中整體工作的平衡，也有利于該地區(qū)的安定穩(wěn)定。通過大量的征求意見和調(diào)研，店投鎮(zhèn)清會辦最終采用的方案為：利息按照會單上利息的平均值進行計算，平分給所有會員。

三是確定恰當?shù)乃痉ń鉀Q方案。由于當?shù)氐拇蟛糠謽藭隽朔烧J定的合法標會的范疇，因此大多標會不受法律保護，很難以民事訴訟的方式解決。為體現(xiàn)公平，保存地方經(jīng)濟的發(fā)展后勁，市法院從清會伊始，就慎接標會倒會案件和涉會人員案件（如借貸案件等）。

作為被欠款人（主要是指會腳），他們的訴求只想拿回投入的會金，而不是希望司法機關將會首一關了之，投入的會金卻血本無歸。按照現(xiàn)行的法律，對會案的判罰主要是以非法集資等罪名查處會首或惡意逃會的會腳，一旦法院立案并判決執(zhí)行，會首所籌集的會金很有可能被視為非法所得遭沒收，這樣的結果會讓會首會腳兩敗俱傷。因此，被欠款人多是希望法院立案介入，對會首形成威懾，同時又能夠給欠款的會首調(diào)解或取保候審的機會，讓會首們盡可能多地賠償被欠款人的損失。

針對這一心理，市司法部門在處理案件的時候采取的是“區(qū)別對待、寬嚴相濟”的工作方針。經(jīng)過追查取證，逐漸有部分會首進入司法程序，大多被以非法集資或詐騙罪予以起訴。其起訴的界定標準就在于經(jīng)公安、檢察院等司法部門認定被起訴對象是否具備還款意愿和能力，如個人擁有固定資產(chǎn)且愿意主動還款的，則從輕處罰；如無資產(chǎn)且欠巨額債務的，則認定為借錢不還，以詐騙罪論處。

另外，針對透標會腳（在起會后頭幾輪就將錢標走，并拒絕再繼續(xù)加會的會腳），檢察機關將以非法侵占他人財產(chǎn)進行起訴。但由于會案涉及面過廣、金額巨大，很難搜集到直接有效的證據(jù)，公安機關只能加強監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)線索則順藤摸瓜，從嚴從快處理。

對倒會會案處理情況的評價

根據(jù)1998年國務院令和2010年最高人民法院的認定，在親友或者單位內(nèi)部對特定對象吸收資金的，不屬非法吸收或者變相吸收公眾存款范疇，對于超過這一范疇的標會會案，則應由中國人民銀行或銀監(jiān)局的地方分支機構進行監(jiān)管、調(diào)查、核實后，及時提請公安機關依法立案偵查。然而，經(jīng)調(diào)查顯示，與會首是親戚或同事關系的標會，占比均不超過50%，也就是說大部分的民間標會均可認定為非法吸收或者變相吸收公眾存款，甚至是集資詐騙。與此同時，中國人民銀行和銀監(jiān)局的地方分支機構由于人員不足（如：被調(diào)查的市銀監(jiān)分局僅有5名工作人員）、缺乏行政強制手段等原因，導致其對民間標會的監(jiān)管缺位。據(jù)了解，整個閩東地區(qū)金融監(jiān)管部門真正向公安部門轉交的案件數(shù)量為“0”。這雖然加大了地方政府的執(zhí)行成本，但更能取得其更加關心的維穩(wěn)結果。于是，在當?shù)匕l(fā)生倒會事件時，偵辦民間標會案件主要依靠地方政府成立的“清會辦”和公檢法部門，公安部門在處理民間標會會案中，承擔了大量的工作量和巨大的壓力，僅被調(diào)研地區(qū)公安局經(jīng)偵大隊同時在偵辦的民間標會會案就超過200件，城區(qū)的一個派出所也超過60件；同時，由于地方金融監(jiān)管部門協(xié)助力量較弱，又導致了政法部門在相關案件的偵辦過程中，辦案的專業(yè)性受到不少影響，辦案效率并不算高。由此可以看出，由于金融當局的地方分支機構面對執(zhí)行難題而“拒不執(zhí)行”上級的“清晰”政策，使得市政府為了能夠及時有效地處理會案，需要通過對上級多個“清晰”政策的“模糊化”處理，以達到“變通執(zhí)行”的結果。付出必有回報，地方政府借此完成了其優(yōu)先執(zhí)行的目標——維護地方安定穩(wěn)定、保持經(jīng)濟發(fā)展后勁。

該地政府在處理民間標會會案的過程中，也并未嚴格地按照《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中對合法標會的認定標準，對所有會案“一刀切”，將超過規(guī)定范疇的民間標會嚴格“法辦”；而是本著維穩(wěn)為先、化解矛盾、保存民間生產(chǎn)發(fā)展后勁的理念，在優(yōu)先保障會案中的弱勢群體（被倒會的會腳）利益的基本前提下，適度放寬了執(zhí)法標準，即：對認錯態(tài)度較好、能夠主動配合案件偵辦，通過變賣財產(chǎn)等方式主動挽回損失、償還會腳欠款，并取得會腳的一致理解的會首，予以從輕處罰；對利用標會從事不法活動造成損失又無法挽回的會首，從嚴從快處理，以震懾他人；對惡意透標、卷款潛逃、渾水摸魚的會腳，造成嚴重后果的，從嚴從快處理。

從地方政府治理的角度而言，這種適度放寬的判決尺度，在很大程度上有效維護了標會會案中被欠款群體的利益，讓被欠款人能夠在盡可能短的時間內(nèi)挽回損失，有效縮小會案的不良影響范圍和人數(shù)，進而有效維護了地方的安定穩(wěn)定。

總而言之，從閩東地區(qū)倒會事件的處理情況看，“上有政策、下有對策”的選擇性執(zhí)行，起到了緩和“政治—行政”沖突和“政治—經(jīng)濟”沖突的作用。地方金融監(jiān)管部門對上級的“清晰”政策“拒不執(zhí)行”，地方政府為了完成“維護安定穩(wěn)定”和“盡快恢復地方經(jīng)濟生產(chǎn)秩序”等優(yōu)先目標，將處理民間標會會案的工作自行接管（成立“清會辦”）、強壓給公檢法部門進行偵辦，從而將清晰政策模糊化，為“變通執(zhí)行”創(chuàng)造空間，最終達到“保障社會弱勢群體的基本利益、維護社會大局和諧穩(wěn)定”的效果。

地方政府治理經(jīng)驗值得吸取

標會是一種重要的農(nóng)村內(nèi)生金融制度。從標會在閩東地區(qū)的發(fā)展歷史可知，無論經(jīng)歷過多少次的打擊，經(jīng)歷過怎樣的制度變遷，標會都會生生不息地存續(xù)，并成為民間重要的理財和融資方式。地方政府在處理標會會案時為了優(yōu)先執(zhí)行的目標——維穩(wěn)、保持經(jīng)濟發(fā)展后勁等，所采取的靈活解讀（將清晰政策模糊化）和運用上級政策（變通執(zhí)行），達到了較為良好的社會效果，在某種程度上也契合了標會這一內(nèi)生金融制度的特點。所以，要發(fā)揮好、利用好標會等內(nèi)生金融制度安排，在政策制定層面要多向基層政府的實踐取經(jīng)，根據(jù)實踐中的處置方式及時調(diào)整政策，才能更加有效的發(fā)揮好內(nèi)生金融制度安排的組織制度優(yōu)勢。