林 勁 松

（中共綿陽市委學(xué)校， 四川 綿陽 621000）

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深入，社會對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷提升，為了強化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，與克服現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的弊病，中央政府與相關(guān)部委連續(xù)表態(tài)和發(fā)文支持各地探索和應(yīng)用PPP模式。鑒于PPP模式對國內(nèi)多地還是比較新鮮的事物，短時間一些地方政府無法有效轉(zhuǎn)換自身角色，最終可能形成項目失敗也就難以避免。由此可見，為了確保城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量、社會效益，促進(jìn)PPP模式更有效的實施，地方政府應(yīng)對如何應(yīng)用PPP模式有更加深入的了解。

一、PPP模式的相關(guān)概念

PPP模式（Public-Private-Partnership），又可稱之為PPP融資，目前國際上還沒有統(tǒng)一的定義。實質(zhì)是政府和社會資本長期合作、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、風(fēng)險共擔(dān)及收益的可調(diào)節(jié)性。

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵可劃分為下述幾項內(nèi)容：（I）PPP模式屬于一類新型項目融資模式。PPP模式指的是由相關(guān)項目作為主體的融資行為，屬于實現(xiàn)項目融資的一類有效形式，實現(xiàn)融資通常受相關(guān)項目的資產(chǎn)、收益及政府鼓勵等因素影響，而不是該項目發(fā)起人、投資人資信來展開融資。其中，貸款的有效保障來源于項目公司的資產(chǎn)以及政府提出的一定承諾，償還貸款的資金則來源于項目經(jīng)營所得收益以及經(jīng)由政府扶持所獲取的效益。（2）PPP模式能夠?qū)?shù)量眾多的社會資本引入進(jìn)至項目中，提升效率，規(guī)避風(fēng)險?；谔卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議，政府相關(guān)公共機構(gòu)與社會資本展開全面合作，相互間對項目全面運行情況予以負(fù)責(zé)。PPP模式推行方式促使社會資本可加入到城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的一系列前期工作中，包括項目的設(shè)計、確認(rèn)以及可行性研究等。如此一方面能夠縮減社會資本投資風(fēng)險，另一方面能夠使社會資本有效管理方法得以在項目中應(yīng)用等，有效達(dá)到縮減項目項目投資所面臨的風(fēng)險，確保社會與社會資本相關(guān)方的利益。

（二）PPP模式的分類

自廣義角度而言，可將PPP模式劃分成三個類別，即外包類PPP模式、特許經(jīng)營PPP模式以及私有化PPP模式，如圖1所示。其中，外包類PPP模式指的是通過政府投資，私人機構(gòu)對全體項目內(nèi)一項或者幾項進(jìn)行承包，好比單單對工程建設(shè)進(jìn)行復(fù)制，或在政府的委托下對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行代管、對一些公共服務(wù)進(jìn)行提供，最終由政府付出酬勞獲取利益。外包類PPP模式中，私人機構(gòu)所需要承擔(dān)的投資風(fēng)險相對不大。

特許經(jīng)營PPP模式指的是引入社會資本對項目進(jìn)行部分或者整體投資，并結(jié)合相應(yīng)的協(xié)同規(guī)則與政府公共部門對項目投資風(fēng)險進(jìn)行一并承擔(dān)，對項目投資收益進(jìn)行一并分享。結(jié)合項目的切實收益狀況，政府公共可給予特許經(jīng)營企業(yè)相應(yīng)的經(jīng)濟補償，或者向其收取相應(yīng)的特許經(jīng)營費用，這便要求政府公共部門應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)完善項目建設(shè)公共服務(wù)性與私人利益相互間的平衡點。由此可見，特許經(jīng)營PPP模式實施有效與否受政府公共部門管理能力高低很大程度影響。

私有化PPP模式指的是私人對項目進(jìn)行全權(quán)投資、負(fù)責(zé)，于政府監(jiān)督管理下，經(jīng)向消費者收取費用，收回投資實現(xiàn)營利。受私有化PPP模式中私人永久擁有項目所有權(quán)，且不具有有限追索屬性影響，造成私人在私有化PPP模式推行過程中需要承擔(dān)極大的投資風(fēng)險。

圖1 PPP模式分類示意圖

（三）PPP模式的發(fā)起方式

PPP項目有兩種常見發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。

應(yīng)標(biāo)式是在傳統(tǒng)的“政府規(guī)劃——可行性研究——批準(zhǔn)立項”流程結(jié)束后，政府發(fā)布公告，通過競爭性方式公開招選PPP項目特許經(jīng)營商，有意向參與且符合資格條件的社會資本方可以報名和參加投資競爭。所有參與的社會資本方必須嚴(yán)格按照政府發(fā)布的投資人甄選文件中設(shè)定的交易結(jié)構(gòu)和核心邊界條件，在不對項目協(xié)議不可談判條款提出調(diào)整建議的前提下，提交技術(shù)方案、財務(wù)方案、管理方案和法律方案，通過各方案的綜合打分比較和后續(xù)談判獲得項目的特許經(jīng)營權(quán)。

自提式又稱民間自提,一般而言包括三種情形：沒有被邀請招標(biāo)的提議；可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi)；項目需求及目標(biāo)尚未被有效識別。民間自提項目中，社會資本以自提的方式發(fā)起PPP項目主要出于下列考慮：避免激烈的競爭過程，順利獲得項目；社會資本擁有項目所需關(guān)鍵技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)；由于項目規(guī)模小、位置偏遠(yuǎn)或政治風(fēng)險等因素，導(dǎo)致缺少感興趣的社會資本；組織公開招標(biāo)的費用較大；通過民間自提的形式加快未納入規(guī)劃項目的開發(fā)速度。

二、PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用中的優(yōu)勢

PPP模式的應(yīng)用與推廣，社會資本能夠參與到政府的公共項目中，可提供給政府建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施有效的幫助，從而有效滿足社會對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用中的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）幫助政府建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用幫助政府建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，PPP模式既可以用于擴建修繕、更新改造的城市基礎(chǔ)設(shè)施，又可以用于新型建設(shè)的、設(shè)計現(xiàn)代化的、收取用戶費用的營利性城市基礎(chǔ)設(shè)施。在逐利的驅(qū)使作用下，社會資本主觀能動性被極大的激發(fā)，去獲取、參與建設(shè)此類城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，并且社會資本能在滿足有效需求的情況下提供服務(wù)。倘若城市基礎(chǔ)設(shè)施項目完全沒有社會資本的加入，很大一部分項目可能會受資金不足影響而無法得到重新修繕或更新建設(shè)。值得一提的是，相較于社會資本參與建設(shè)的項目，政府獨自建設(shè)的新興項目通常存在投資效益不足的問題，承擔(dān)的建設(shè)與經(jīng)營風(fēng)險相對較大，而在PPP模式下，社會資本能一定程度的轉(zhuǎn)移政府部門的投資風(fēng)險。另外社會資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)期間，不受政府公共部門相關(guān)采購規(guī)定的限制，項目規(guī)劃、建設(shè)更為的自由，不存在政府公共部門大規(guī)模冗員所造成的管理費用，可一定程度上縮減建設(shè)成本。

（二）彌補政府財政資源的不足

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用彌補政府財政資源的不足。PPP模式推廣的重要背景就是當(dāng)前各地方政府均面臨巨大的財務(wù)壓力，2014年9月21日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確規(guī)定地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則?！兑庖姟穭冸x地方投融資平臺的融資職能，關(guān)閉地方政府預(yù)算外的融資渠道，提出對地方債務(wù)進(jìn)行規(guī)范和治理的思路，主要是要加強推廣PPP模式。一般情況而言，PPP模式運營下的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，能長時間帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流量以及利益回報，這能極大的滿足民間資金的逐利需求。我國有著海量的民間資本，如果PPP項目模式應(yīng)用得當(dāng)，是政府、資本、社會幾方得益的好事情。

（三）促使政府部門更新觀念與提升管理水平

社會資本有著相對全面的經(jīng)營管理理念，它們在企業(yè)自身經(jīng)營發(fā)展過程中，通常是自商業(yè)運作視野著手，更加切實的結(jié)合項目實際收益狀況一步步擴大項目建設(shè)規(guī)模，以確保項目實現(xiàn)事先既定的經(jīng)濟效益。政府與社會資本進(jìn)行合作，也是相互學(xué)習(xí)與監(jiān)督的過程，如果政府部門在PPP模式的應(yīng)用中，不及時更新觀念與提高管理水平，將會在與社會資本的合作談判中損害政府與社會利益。據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，這也將必然損害整個PPP項目的運作與運行，最終會加大整個項目失敗的可能性。另外，政府在與社會資本合作中，社會資本還可以幫助政府部門培訓(xùn)管理人員，這也為政府部門更新觀念與提升管理水平提供了現(xiàn)實路徑。

（四）提升基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和利用效率

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用私營部門帶來新的技術(shù)和管理經(jīng)驗，社會資本之所以投資項目，是為了可以還貸的同時還可以獲得最大的營利，沒有營利或者營利極小的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是難以“誘惑”到社會資本的，故在項目建設(shè)期間它們更愿意采取先進(jìn)的建設(shè)技術(shù)。PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用不僅能夠改善城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)質(zhì)量及技術(shù)水平，還能夠極大地降低城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)周期。在現(xiàn)如今市場經(jīng)濟背景下，市場經(jīng)營日趨白熱化，社會資本為能夠獲得最大化的收益，必須必然不斷對企業(yè)自身管理方法進(jìn)行更新完善，并不斷專心研究、總結(jié)經(jīng)驗，提升基礎(chǔ)設(shè)施的總體利用效率和價值。

三、政府在PPP模式項目風(fēng)險中的責(zé)任

政府在PPP模式時，需要正確認(rèn)識PPP模式的相關(guān)風(fēng)險，不可認(rèn)為自身承擔(dān)的風(fēng)險越小越好，而將風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁給社會資本，根據(jù)國內(nèi)外運營PPP模式的成功經(jīng)驗，政府需要與社會資本能在明確的契約關(guān)系下實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)、合作共贏。

（一）城市基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險

城市基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險，包括以下幾個方面：（1）政治風(fēng)險。政治風(fēng)險指的是本國國內(nèi)與國外的政治狀況、法律法規(guī)、政策出臺、政府公共部門對于PPP模式推行的扶持力度、簽訂合約以及稅收轉(zhuǎn)變等。細(xì)分政治風(fēng)險，可分成：主權(quán)風(fēng)險、法律風(fēng)險以及政策風(fēng)險等。（2）建設(shè)風(fēng)險。建設(shè)風(fēng)險指的是在項目建設(shè)期間，造成項目難以及時完結(jié)、建設(shè)成本超出預(yù)算或項目建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等一系列風(fēng)險。建設(shè)風(fēng)險可表現(xiàn)為：工期或者質(zhì)量風(fēng)險、成本風(fēng)險、技術(shù)工藝風(fēng)險、施工材料供應(yīng)風(fēng)險以及施工現(xiàn)場安全風(fēng)險等。（3）發(fā)展風(fēng)險。發(fā)展風(fēng)險指的是PPP模式在推行過程中面臨的一系列風(fēng)險，包括運營管理風(fēng)險、設(shè)施設(shè)備風(fēng)險以及市場價格風(fēng)險等。（4）市場、收益風(fēng)險。PPP模式推行期間，項目收益受產(chǎn)品、服務(wù)在市場內(nèi)的定價及銷量很大程度影響，市場、收益風(fēng)險是由于市場對項目及其產(chǎn)品、服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變而引發(fā)的。細(xì)分市場、收益風(fēng)險，可分成：行業(yè)競爭風(fēng)險、市場價格風(fēng)險以及市場需求風(fēng)險等。

（二）政府承擔(dān)的風(fēng)險以及應(yīng)對措施

政府需要承擔(dān)的風(fēng)險，如圖2所示，包括政治風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場和收益風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險以及信用風(fēng)險等。面對這一系列風(fēng)險，政府可采取以下應(yīng)對措施：（I）政治風(fēng)險應(yīng)對措施。為了確保PPP模式的有序推行，政府應(yīng)對強化建設(shè)穩(wěn)定政治環(huán)境的力度，確保扶持政策的系統(tǒng)性、持續(xù)性及維穩(wěn)性，同時要運用法律的手段對其進(jìn)行明確，完善PPP模式實施流程，對自身行政審批流程及項目建設(shè)前期步驟進(jìn)行一定的簡化，制定確切、工作的法律條文確保社會資本的營利，有效促進(jìn)PPP模式的推行。（2）不可抗力風(fēng)險應(yīng)對措施。不可抗力風(fēng)險即是無法防止、無法控制的風(fēng)險，故此類風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府及社會資本一并承擔(dān)，倘若此類風(fēng)險能夠承保，好比火災(zāi)、洪澇等，則由承保公司進(jìn)行承擔(dān)。對于一些無法承保的不可抗力風(fēng)險，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補助性融資保證或給予相應(yīng)的資金補助。（3）金融風(fēng)險應(yīng)對措施。PPP模式推行期間，所產(chǎn)生的金融風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府及社會資本一并承擔(dān)。政府可提供一定的利率保證，即當(dāng)出現(xiàn)社會資本融資利率大于基準(zhǔn)利率情況時，政府應(yīng)當(dāng)對該部利息差額進(jìn)行補貼，作用于緩解利率轉(zhuǎn)變引發(fā)的金融風(fēng)險。（4）市場和收益風(fēng)險應(yīng)對措施。結(jié)合金融風(fēng)險而引發(fā)的項目產(chǎn)品服務(wù)價格缺乏穩(wěn)定性的情況，政府應(yīng)當(dāng)按照一系列對應(yīng)的風(fēng)險因素，對項目產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行定價，有效確保項目的真實收益。

圖2 PPP模式的風(fēng)險

(三)風(fēng)險承擔(dān)中的政府保證

（1）價格調(diào)整方面的政府保證。這一政府保證指的是政府在特定時間、情況下給予社會資本，允許其結(jié)合相關(guān)規(guī)則對項目產(chǎn)品服務(wù)價格進(jìn)行調(diào)整的保證。PPP模式推行期間，項目收益受產(chǎn)品、服務(wù)在市場內(nèi)的定價及銷量很大程度影響，市場、收益風(fēng)險是由于市場對項目及其產(chǎn)品、服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變而引發(fā)的。項目要面臨十分長的運營周期，各式各樣的運營風(fēng)險，因此政府應(yīng)當(dāng)許可社會資本根據(jù)市場環(huán)境轉(zhuǎn)變對價格展開一定的調(diào)整。（2）產(chǎn)品購買方面的政府保證。PPP模式項目大部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些項目要消耗大量的投資，且回收周期十分長，社會資本往往全憑項目運營階段提供的產(chǎn)品服務(wù)，來回收前期項目建設(shè)投入。由于項目產(chǎn)品服務(wù)的市場需求缺乏足夠的穩(wěn)定性，為了確保社會資本的一定收益，政府會提供給社會資本以產(chǎn)品購買的保證。該部分保證要納入政府預(yù)算或?qū)で蟮桨l(fā)展基金的支持。（3）外匯匯稅方面的政府保證。這一政府保證指的是政府給予社會資本，將企業(yè)建設(shè)項目所得利潤兌換成相應(yīng)的外應(yīng)的外幣，并將這些外幣匯到對應(yīng)國家的保證。

四、建立完善政府對PPP模式的監(jiān)督管理機制

政府在應(yīng)用PPP模式時，既要給予社會資本合作的信任，但同時也要建立完善對社會資本的監(jiān)督管理。如果沒有對社會資本的監(jiān)督管理或者監(jiān)督管理不完善，社會資本會在逐利的驅(qū)使下，毫不猶豫的損害政府與社會的利益。

（一）建立PPP模式的法律框架

結(jié)合我國現(xiàn)階段監(jiān)管立法現(xiàn)狀，建立PPP模式的法律框架：（1）構(gòu)建一支高素質(zhì)、專業(yè)的立法團隊，通過政府權(quán)力部門頒布一套行之有效的PPP模式專項立法，自城市基礎(chǔ)設(shè)施項目層面著手，該專項立法應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容：①對PPP模式推行的概念及適用范圍進(jìn)行有效界定，尤其是對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目；②形成一套PPP模式實施合同規(guī)則范本，對相關(guān)特許經(jīng)營約定屬性、授予形式以及資質(zhì)條件等情況進(jìn)行規(guī)定；③構(gòu)建全面的項目評定制度，用以評定項目建設(shè)的可行性、規(guī)劃、建設(shè)等全面項目各個環(huán)節(jié)中牽連的成本、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等。（2）基于PPP模式專項立法，結(jié)合對應(yīng)的行業(yè)市場一一制定其他一系列配套的法律法規(guī)，構(gòu)建PPP模式實施的全面系統(tǒng)法律體系。為了確保政府監(jiān)督管理的實效性，就監(jiān)督管理人員還應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的法律約束，以防止防止政府公共部門在項目建設(shè)期間滋生尋租、腐敗等不良現(xiàn)象。

（二）設(shè)立PPP模式的政府監(jiān)管機構(gòu)

（1）設(shè)立政府監(jiān)管機構(gòu)。引入、借鑒國際先進(jìn)國家在PPP模式推行期間政府監(jiān)管的成功經(jīng)驗，根據(jù)PPP模式屬性及我國監(jiān)督管理機制實情，基于政府機構(gòu)設(shè)立原則，提出構(gòu)建系統(tǒng)獨立政府監(jiān)督機構(gòu)的方向，形成等同于企業(yè)矩陣式管理政府監(jiān)管機構(gòu)框架。在PPP模式推行的政府監(jiān)督管理期間，系統(tǒng)獨立政府監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自傳統(tǒng)行政監(jiān)管機構(gòu)中脫離出來，有目的性的推行監(jiān)督管理工作，如此可以有機的形成監(jiān)管主體。（2）劃分政府監(jiān)管機構(gòu)權(quán)利。①劃分傳統(tǒng)行政監(jiān)管機構(gòu)與新設(shè)立政府監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，政府設(shè)立構(gòu)建系統(tǒng)獨立監(jiān)督機構(gòu)，適當(dāng)?shù)膶Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分離，兩者共同履行監(jiān)管、政策制定職能；監(jiān)管機構(gòu)以獨立機構(gòu)的形式設(shè)立于政策部門內(nèi)部。②劃分監(jiān)管機構(gòu)相互間的權(quán)力，引入、借鑒國際先進(jìn)國家在PPP模式推行期間政府監(jiān)管的成功經(jīng)驗，劃分出綜合性公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督機構(gòu)、特定公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督機構(gòu)以及不設(shè)立任何形式的監(jiān)管機構(gòu)等權(quán)力配置。

（三）明確政府監(jiān)管方式、內(nèi)容與流程

（1）政府監(jiān)管方式。①合約監(jiān)管方式，以特許經(jīng)營合同的形式，監(jiān)管城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，發(fā)揮有效的制衡、約束功效；②調(diào)動性監(jiān)管方式，調(diào)動性監(jiān)管方式即通過科學(xué)合理的競爭、獎懲手段，對社會資本進(jìn)行有效的激勵、引導(dǎo)，例如區(qū)域市場競爭、特許權(quán)競標(biāo)以及價格上限監(jiān)管等方式。（2）政府監(jiān)管內(nèi)容。①價格監(jiān)管內(nèi)容，PPP模式推行過程中，價格監(jiān)管屬于政府監(jiān)管的核心內(nèi)容，項目收益受產(chǎn)品、服務(wù)在市場內(nèi)的定價及銷量很大程度影響，市場、收益風(fēng)險是由于市場對項目及其產(chǎn)品、服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變而引發(fā)的。由此可見，政府應(yīng)當(dāng)提升對價格監(jiān)管內(nèi)容的重視力度，制定出科學(xué)合理、行之有效的項目產(chǎn)品服務(wù)價格機制。②項目質(zhì)量監(jiān)管內(nèi)容，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目有著一定的壟斷屬性，通常只由一些國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，這部分企業(yè)為了獲取利益，可能會降低項目產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量，對社會大眾利益構(gòu)成不良影響。鑒于此，為了保障社會大眾的切身利益，政府務(wù)必要做好PPP模式下的項目質(zhì)量監(jiān)管工作。（3）政府監(jiān)管流程。①項目準(zhǔn)備階段，在此階段，政府應(yīng)當(dāng)做好項目可行性研究、立項以及項目招標(biāo)等監(jiān)管工作；②項目建設(shè)階段，在此階段，政府應(yīng)當(dāng)做好施工進(jìn)度、項目質(zhì)量以及項目資金等監(jiān)管工作。

PPP模式的實質(zhì)即是政府通過與社會資本簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，而形成的公共私人合作伙伴關(guān)系。為了實現(xiàn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP模式的有效性，地方政府有必要全面認(rèn)識PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用中的優(yōu)勢，充分明確政府承擔(dān)的風(fēng)險以及應(yīng)對措施，不斷研究、總結(jié)經(jīng)驗，加強監(jiān)管，積極促進(jìn)PPP模式的應(yīng)用發(fā)展。