劉尚希 樊軼俠

（財政部財政科學(xué)研究所 北京 100142）

一、引言

任何國家都有公共資源，其收益的形成與分配都是基于產(chǎn)權(quán)制度。我國是從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的國家，產(chǎn)權(quán)制度仍在構(gòu)建之中，公共資源收益形成與分配的行政主導(dǎo)色彩很濃，公共資源收益形成、分配的不合理在我國是一個十分突出的問題，貧富差距的快速擴(kuò)大與此有密切的關(guān)系。當(dāng)前對于這個問題的研究主要是在政策層面缺乏基于基本經(jīng)濟(jì)制度、產(chǎn)權(quán)制度和財政分權(quán)制度的深入探討。鑒于該問題的復(fù)雜性，本文主要從實證研究的角度切入，試圖揭開公共資源收益形成與分配的面紗，從而為探尋深層的制度基礎(chǔ)及其改革提供線索。

本研究將公共資源的內(nèi)涵界定為由全體社會成員享有并由政府代行所有權(quán)的公共自然資源。就我國實際來看，公共資源資產(chǎn)主要是指土地資源和各類礦產(chǎn)資源，也是本文實證分析的主要對象。

狹義的公共資源收益是指政府出讓公共資源所獲得的價款，即產(chǎn)權(quán)交易所得。顯然，與資源相關(guān)的稅收，以及與稅收類似的行政性收費，都不屬于公共資源產(chǎn)權(quán)收益。由于我國強(qiáng)調(diào)所有權(quán)，而忽視了產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，公共資源的產(chǎn)權(quán)收益、行政性收費和資源性稅收在認(rèn)識上是混淆的，在實際操作上也存在行政權(quán)與財產(chǎn)權(quán)混合行使，不同性質(zhì)的收益邊界不清的問題，這給實證分析帶來了不小的困難。在國際貨幣基金組織對財政收入的定義中，稅收與產(chǎn)權(quán)收益是明確分開的，而在我國是混同的。公共產(chǎn)權(quán)制度的缺失，是導(dǎo)致大量公共產(chǎn)權(quán)收益流失的根本原因。這也致使公有制未能在國家財政上規(guī)范地體現(xiàn)出來，而是以一種扭曲的形式來反映，如 “土地財政”就是典型。本文主要以公共資源產(chǎn)權(quán)收益為實證分析內(nèi)容。

二、公共資源產(chǎn)權(quán)收益的形成

基于數(shù)據(jù)的可獲得性，下面的實證分析僅僅涵蓋土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收益。土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收益應(yīng)是指政府作為所有者按照市場原則出讓一部分所有者權(quán)能——如使用權(quán)、開發(fā)權(quán)而獲得的收益。但在現(xiàn)實中，市場原則難以完全遵循。因為出讓方是由行政部門來兼任的，而行政部門并不同時具有市場主體意識，本來是 “裁判員”，但又時常充當(dāng) “運動員”。這使產(chǎn)權(quán)收益的形成難以從市場角度來評估，只能從相關(guān)的行政性規(guī)定來把握。這些行政性規(guī)定通常構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)收益形成的依據(jù)。

（一）我國土地產(chǎn)權(quán)收益的形成

1.我國土地產(chǎn)權(quán)收益的來源、規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析。從收益來源看，國有土地產(chǎn)權(quán)收益主要包括：土地使用權(quán)出讓收入、行政劃撥土地相關(guān)收入、土地租賃收入以及土地使用權(quán)作價出資或土地入股收益。土地使用權(quán)出讓收入是土地產(chǎn)權(quán)收益的主要組成部分，是地方政府以土地所有者身份出讓使用權(quán)所取得的收入。而預(yù)算科目中的 “國有土地使用權(quán)出讓金收入”，則是指政府收取的土地出讓收入中，扣除新增建設(shè)土地使用費、土地開發(fā)基金、土地收益基金后的部分。

從預(yù)算科目看，國有土地使用權(quán)出讓金收入由四部分收入組成 （見表1）：一是招拍掛和協(xié)議出讓土地取得的土地出讓總價款；二是改變原有土地用途補(bǔ)繳的土地價款；三是劃撥土地取得的補(bǔ)償性收入；四是國有土地出租等其他配置方式取得的土地產(chǎn)權(quán)收益。從規(guī)?？矗?013年我國國有土地使用權(quán)出讓收入41 250億元，是1999年514.3億元的80倍；其中以招拍掛和協(xié)議出讓土地方式取得的收入占比在99%以上，土地租賃租金和其他供應(yīng)方式收入合計不足1%。其中，2008—2013年的國有土地使用權(quán)出讓收入合計達(dá)15.6萬億元，相當(dāng)于同期全國地方本級一般預(yù)算收入的55%①資料來源：《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》（2008—2013）、《中國財政年鑒》（2008—2013），經(jīng)測算得出。，是地方政府可支配財力的重要來源。

2.對土地產(chǎn)權(quán)收益流失程度的判斷?？傮w看，土地產(chǎn)權(quán)收益流失分為兩種情況：一是政府行為。政府出于招商引資等目的，以零地價或低地價轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，或者管理不到位，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)收益流失，特別是在開發(fā)區(qū)建設(shè)和一些重大招商引資項目中。例如，受工業(yè)發(fā)展和招商引資政策影響，工業(yè)用地形成 “全國性買方市場”，政府以低地價引資或返還土地凈收益，政府財政實際獲得很少。再如，政府為吸引房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與城市建設(shè)，將一些未經(jīng) “七通一平”整治的生地、未完成拆遷的毛地放入一級市場，容易導(dǎo)致出讓土地的真實價格得不到體現(xiàn)。二是官員個人尋租行為。官員以職權(quán)或利用制度漏洞，搞權(quán)錢交易，壓低出讓價格或變相劃撥等造成國有土地收益流失。劃撥用地違規(guī)進(jìn)入市場轉(zhuǎn)租、入股等違法行為普遍存在，形成隱形存量土地市場，造成國有權(quán)益的流失。再如，部分地方政府未按規(guī)定年限及時更新基準(zhǔn)地價②例如北京市2014年實行的基準(zhǔn)地價是2002年調(diào)整設(shè)置的。，使基準(zhǔn)地價不能反映市場真實價格的變動趨勢，既不能發(fā)揮其引導(dǎo)土地資源合理配置的導(dǎo)向作用，也給一些腐敗尋租提供了操作空間。

表1 國有土地使用權(quán)出讓金收入構(gòu)成

對于第一種情況，審計署和國土資源部公布的相關(guān)公告已有披露，管中窺豹，可見一斑。據(jù)國土資源部2014年發(fā)布的 《國家土地督察公告 （第7號）》，2013年有41個城市以違規(guī)設(shè)置出讓限制條件、不按法定程序出讓、低價出讓、毛地出讓等形式違法違規(guī)出讓土地，涉及1 339個項目，土地面積5 526.67公頃；46個城市存在違規(guī)少征、欠征或擅自減免土地出讓收入等問題，欠繳土地出讓收入492.03億元。而實際的情況可能遠(yuǎn)大于此。

對于第二種情況，從2008年起，以劃撥方式供應(yīng)土地被明文限制，工業(yè)和經(jīng)營性用地都必須實行招拍掛制度，招拍掛出讓土地占比不斷提高，土地隱形交易減少。2013年全國出讓國有建設(shè)用地面積36.70萬公頃，出讓合同價款4.20萬億元，其中通過招拍掛出讓土地面積占比92.3%，協(xié)議出讓土地面積占比不足8%。①資料來源：《2013中國國土資源公報》。但其中漏洞依然不少，如虛報耕地騙取建設(shè)用地指標(biāo)并轉(zhuǎn)賣，不少地方政府征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費用的發(fā)放、使用情況等不公開，為權(quán)力尋租提供了滋生的土壤。

（二）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益的形成

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其派生的礦業(yè)權(quán) （探礦權(quán)和采礦權(quán)）等權(quán)利組成的權(quán)利集合。2006年以來，經(jīng)調(diào)整后的現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益制度有如下特征：一是礦產(chǎn)資源有償開采制度進(jìn)一步得到認(rèn)可，礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益主要以特許出讓、入股分紅或開征特別收益金等形式得到強(qiáng)化。二是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益與資源稅、各種地方性基金或收費之間功能混淆、定位不清，礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益沒有得到真實體現(xiàn)。三是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益制度實施過程中受部門、地方利益的影響很大，產(chǎn)權(quán)收益形成的行政色彩仍十分濃厚，所有權(quán)與行政管理權(quán)混合運行帶來的價格扭曲、礦業(yè)權(quán)低效配置、收益流失以及生態(tài)環(huán)境受破壞等問題相當(dāng)突出。

1.我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益的來源、規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析。目前，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益從具體內(nèi)容構(gòu)成上，主要包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦業(yè)權(quán)價款、礦業(yè)權(quán)使用費、石油特別收益金、礦業(yè)權(quán)作價出資或入股分紅。其中每種收益的性質(zhì)、征收方式和管理方式如表2所示。

表2 我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益形成的依據(jù)

從表3可看出，石油特別收益金是我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益的主體，而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦業(yè)權(quán)價款和使用費的規(guī)模、比例都很小，其中不包括油氣資源。這與我國油氣資源的管理體制有關(guān)。

與土地出讓收益的迅猛增長有所不同，我國礦業(yè)權(quán)價款收入增長并不顯著，2009年還明顯下降了。作為國家所有的礦產(chǎn)資源至今仍是廉價開采，國有資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性并未得到充分體現(xiàn)，也間接反映出國有資源產(chǎn)權(quán)收益相當(dāng)一部分流失了。同時，根據(jù)財政部規(guī)定，2014年12月起原油、天然氣、煤炭資源補(bǔ)償費費率降為零，相應(yīng)將資源稅稅率提高。資源稅與費之間的交叉和轉(zhuǎn)換，更體現(xiàn)了我國所有權(quán)與行政管理權(quán)混合運行的制度特征。

表3 全國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益規(guī)模與結(jié)構(gòu)

2.對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益流失程度的判斷。礦產(chǎn)資源收益流失主要在于兩個方面，一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力帶來的收益流失 （如各種私挖濫采），其流失程度不易估測；二是制度或管理因素造成礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易過程中的收益流失。

交易過程中收益流失的大致情況判斷如下：第一，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收不到位。其基本征收標(biāo)準(zhǔn)為1.18%，實際征收率在55%左右。①王希凱.應(yīng)確保和強(qiáng)化礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費的國家所有權(quán)權(quán)益 ［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2012（8）：3-8.即使近兩年國土資源部門強(qiáng)化了征管，實際征收率仍然不高。第二，礦業(yè)權(quán)價款征管不規(guī)范，隨意減免礦業(yè)權(quán)價款現(xiàn)象較多，違規(guī)延長分期繳納的現(xiàn)象也屢見不鮮。2013年全國共出讓非油氣探礦權(quán)1 343個，其中招拍掛出讓僅占出讓總宗數(shù)的19.1%，占總價款的92.2%；2013年出讓采礦權(quán)1 962個，其中招拍掛出讓占出讓總宗數(shù)的81.3%，占總價款的72.6%。②資料來源：《2013中國國土資源公報》，經(jīng)測算得到。這說明礦業(yè)權(quán)有償取得制度還處于 “雙軌制”階段，國家權(quán)益并未得到充分保護(hù)。第三，礦業(yè)權(quán)評估程序不規(guī)范，礦業(yè)權(quán)價款繳納邊界不清晰。有的地方以行政定價方法收取礦業(yè)權(quán)價款，不履行礦業(yè)權(quán)評估程序；有的由于沒有形成礦產(chǎn)地，存在 “拍腦袋”確定價款底價的情況。第四，資源類國企長期來收益不分紅，從所有者權(quán)益來看，實際上表明國有資源收益權(quán)旁落。目前央企和地方國企上繳的國有資本收益也以各種名目返還給了企業(yè)，用于其自身的資本性和費用性支出，在其 “內(nèi)部”循環(huán)，從中也反映出國家所有權(quán)與作為市場主體的國企產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系至今沒有理順。

三、公共資源產(chǎn)權(quán)收益的分配和使用

如果收益的形成體現(xiàn)在 “收入”方，那么分配和使用體現(xiàn)在 “支出”方。公共資源產(chǎn)權(quán)收益分配和使用的狀況，反映出政府作為所有者的意圖和目標(biāo)，也在一定程度上體現(xiàn)出全民共享的程度。

（一）土地產(chǎn)權(quán)收益的分配和使用

1.土地產(chǎn)權(quán)收益分配使用的依據(jù)。1999年以前，土地出讓收入分配使用政策地方各異，整體處于粗放管理狀態(tài)。從1999年以后，土地收入使用范圍逐步擴(kuò)展，至2006年年底，分解出新增建設(shè)用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金等若干收入項目，使用范圍逐步向耕地開發(fā)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)等方面擴(kuò)展。

截至2011年，中央要求從土地出讓收入中計提的專項資金共有6項，即：新增建設(shè)用地有償使用費；農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金；國有土地收益基金；廉租住房保障資金；農(nóng)田水利建設(shè)資金；教育資金。6項專項資金的征收依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及其分配使用方式見表4。

2.我國土地產(chǎn)權(quán)收益分配與使用結(jié)構(gòu)分析。土地出讓收入扣除征地拆遷補(bǔ)償?shù)戎苯映杀竞脱a(bǔ)助失地農(nóng)民社會保障等補(bǔ)償性成本后的所得，即出讓凈收益才是真實的產(chǎn)權(quán)收益和可支配財力。從表5數(shù)據(jù)看，2009—2012年土地產(chǎn)權(quán)收益分配和使用結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以下變化：第一，出讓凈收益占比呈快速下降趨勢，從2009年的46%下降到2012年的21.68%。第二，用于城市建設(shè)支出的比重有所下降。第三，用于公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造等保障性安居工程的支出占比呈逐年上升趨勢。第四，土地收益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理與耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利方面的支出比重明顯提高，合計占比從2009年的22.4%上升至2012年的29.84%，說明土地收益更多用于支持農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境改善。

表4 土地出讓收入中計提的專項資金及其分配使用方式

表5 2009—2012年全國土地出讓收益支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)

從全國來看，土地出讓收入分配與管理還存在諸多不規(guī)范、不合理的情況。首先，規(guī)定的專項資金未能及時足額計提現(xiàn)象相當(dāng)普遍。據(jù)國家審計署調(diào)查結(jié)果，2007—2009年共有北京、上海等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達(dá)到10%①資料來源：《19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調(diào)查結(jié)果》，審計署2010年第22號公告。。其次，一些地方土地出讓金支出用途不合規(guī)，部分應(yīng)用于城市建設(shè)的資金被用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、償還部門及企業(yè)債務(wù)等。再次，增加的土地出讓成本中很大部分支出用于城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民的征地拆遷費或社會保障，被征地農(nóng)民分享土地增值收益的差距相當(dāng)大。

（二）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益的分配和使用

1.礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益分配使用的依據(jù)。最初，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費主要用于礦產(chǎn)資源勘查和保護(hù)支出及相關(guān)部門的經(jīng)費補(bǔ)助。按照 “取之于礦、用之于礦”的原則，中央先后出臺一系列政策將收益進(jìn)一步向資源原產(chǎn)地傾斜?，F(xiàn)有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦業(yè)權(quán)價款和使用費的中央分成部分都作為礦產(chǎn)資源專項收入，?？顚Ｓ茫y(tǒng)籌用于公益性地質(zhì)調(diào)查、中央地質(zhì)勘查基金、國外風(fēng)險勘查、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和節(jié)約與綜合利用等方面；地方分成部分除用于國有企業(yè)和國有地勘單位礦產(chǎn)資源勘查和礦山環(huán)境治理外，也有部分用于解決國有礦產(chǎn)企業(yè)的歷史遺留問題。

2.我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益分配與使用結(jié)構(gòu)分析。我國石油特別收益金征收的初衷在于石油定價機(jī)制的缺失，誘因在于石油產(chǎn)業(yè)壟斷格局下的超額利潤，分配效應(yīng)在于為國家對公益性行業(yè)和弱勢群體的補(bǔ)貼提供必要的財政來源。但從預(yù)算上看，石油特別收益金納入中央非稅收入中的其他收入科目，在公共預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌使用，未對應(yīng)具體用途。①陳星，樊軼俠.我國礦產(chǎn)資源稅費制度進(jìn)一步改革的方向 ［J］.中國財政，2013（1）：45-47.

礦業(yè)權(quán)價款及其使用費、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費只納入財政專戶管理，對應(yīng)具體的用途，實際中主要由部門支配。從表6可見，2006—2011年，全國地質(zhì)勘查財政投入和礦山地質(zhì)環(huán)境治理財政投入都有明顯增長，在2009年、2010年僅這兩項投入已接近年度 “兩權(quán)價款”、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費和礦業(yè)權(quán)使用費的總和，還有地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)遺跡保護(hù)與綜合利用等多個方面的部門支出需從預(yù)算中安排。

表6 2006—2011年全國地質(zhì)勘查財政投資和礦山環(huán)境治理財政投入規(guī)模

國有資本經(jīng)營收益是公共資源產(chǎn)權(quán)收益的重要組成部分。②李燕，唐卓.國有企業(yè)利潤分配與完善國有資本經(jīng)營預(yù)算——基于公共資源收益全民共享的分析 ［J］.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013（6）：7-12.礦產(chǎn)資源類企業(yè)主要有石油石化企業(yè)、煤炭企業(yè)、有色冶金采掘企業(yè)三類，2010—2013年這些礦產(chǎn)資源類央企上繳收益占整個央企上繳收益的35%以上。③資料來源：根據(jù)財政部網(wǎng)站各年 《關(guān)于中央國有資本經(jīng)營支出決算的說明》等測算得到。其中，礦產(chǎn)資源類企業(yè)上繳利潤收入＝石油石化企業(yè)利潤收入+煤炭企業(yè)利潤收入+有色冶金采掘企業(yè)利潤收入；2013年未有分行業(yè)利潤收入，用2013年三種資源型企業(yè)的預(yù)算數(shù)來代替。因此，可以用中央國有資本經(jīng)營收益總體情況來大致反映礦產(chǎn)資源分紅收益分配和使用的情況。

中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實施，2008—2010年資源類央企執(zhí)行的國有資本收益收取比例為10%，2011年起這一比例提高到15%，2014年將再度提高至20%。從表7可見，2010—2013年我國央企上繳收益占其利潤總額的比重平均為8%，調(diào)入公共預(yù)算用于社會性支出的部分僅占央企上繳收益的5%左右，剩余的95%用于國有資本經(jīng)營支出。

表7 2010—2013年中央企業(yè)上繳收益情況

國有資本經(jīng)營支出項目大致可分為三類：一是加強(qiáng)中央企業(yè)發(fā)展能力及結(jié)構(gòu)調(diào)整的支出，如重大科技創(chuàng)新項目支出、重大節(jié)能減排項目支出等；二是改革成本支出，主要用于支持企業(yè)改革脫困，幫助企業(yè)解決改革中的難點問題；三是社會保障性或社會類支出，包括國有股減持以補(bǔ)充社?；鹬С龊驼{(diào)入公共財政預(yù)算用于社會民生支出兩方面。從支出結(jié)構(gòu)看，國有資本上繳收益90%以上仍然是在國有部門 “體內(nèi)循環(huán)”，大部分用于企業(yè)自身建設(shè)。以2012年為例，調(diào)入公共預(yù)算用于社會性支出50億元，即使加上補(bǔ)充社保基金支出的20.1億元，實際用于全民共享的部分也不足當(dāng)年經(jīng)營預(yù)算支出的10%。國有資本經(jīng)營收益有相當(dāng)一部分本是屬于全民所有的 “資源租”④趙惠萍.國有資本收益分配、機(jī)制改革與路徑分析——基于國有資本預(yù)算 “新政”實施的路徑探析 ［J］.財經(jīng)問題研究，2014（1）：97-104.，如果其回流國企是為了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)營增效或彌補(bǔ)改革成本，則是必要的。但事實上，絕大部分經(jīng)營收益用于競爭性領(lǐng)域的費用性支出或企業(yè)內(nèi)部分配，導(dǎo)致地區(qū)、行業(yè)、不同類型企業(yè)間收入差距進(jìn)一步拉大，資源壟斷性央企的經(jīng)營效率也未得到明顯改善。從公共資源收益全民共享的角度看，不足10%的社會性支出比例顯然太低。

四、公共資源收益全民共享程度有待提高

公共資源作為屬于國家所有的生產(chǎn)要素，收益理應(yīng)全民共享。但由于公共資源產(chǎn)權(quán)的特殊性，以及其所有權(quán)通常由部門或不同層級政府代理的特點，容易陷入 “公地的悲劇”，又因公共權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)而扭曲其配置和利益分配。

2006年以來，經(jīng)過中央不斷規(guī)范土地出讓收支管理，低地價引資、土地非法交易、土地收益部門挪用等情況已有較大改善，出讓收支全貌已能較為全面地通過預(yù)算來加以反映。土地出讓收入分配強(qiáng)調(diào)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益，并統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于保障性安居工程、支持 “三農(nóng)”等方面的資金占比不斷提高。

但結(jié)合收益使用狀況，土地收益全民共享程度還有較大的提升空間。如土地收益中的成本性支出占比越來越高，可供全民共享的土地凈收益份額也相應(yīng)地越來越小。是通過高補(bǔ)償方式讓城郊農(nóng)民分享更多的土地收益，還是通過政府的預(yù)算機(jī)制讓更多的人來共享，這是一個需要權(quán)衡的復(fù)雜利益問題，沒有簡單的答案。在土地收益分配上，一味地向城郊農(nóng)民傾斜，無疑會制造出越來越多的土地征用拆遷 “富翁”，對于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民來說，則未必是公平的。再從支出用途上看，土地出讓資金使用仍缺乏嚴(yán)格約束，有一些地方土地出讓金未能按規(guī)定在基金預(yù)算中核算管理，違規(guī)安排出讓收入用于部門內(nèi)部分配或向企業(yè)提供補(bǔ)貼。從資金管理上看，土地出讓收入 “切塊”分配、變相返還問題普遍，從國庫轉(zhuǎn)回財政專戶管理現(xiàn)象存在。諸如此類，都會降低土地收益全民共享的程度。

從礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益情況來看，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源在產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面存在很多缺陷，資源家底不清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、無償占用資源等問題突出。礦產(chǎn)資源有償使用制度改革難以深入，礦業(yè)權(quán)價款和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征管的規(guī)范性程度低，礦產(chǎn)資源有償使用制度在實際執(zhí)行中行政色彩濃厚，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益流失較為嚴(yán)重。結(jié)合礦產(chǎn)資源分紅收益分配使用情況，資源類國企分紅收益調(diào)入公共預(yù)算用于民生支出的比重相當(dāng)?shù)?，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益全民共享提升空間也較大。

從現(xiàn)實來看，公共資源收益實現(xiàn)全民共享，公共產(chǎn)權(quán)制度是核心。有了公共產(chǎn)權(quán)制度，才能做到應(yīng)收盡收、高效使用、合理分配。①劉尚希，吉富星.公共產(chǎn)權(quán)制度：公共資源收益全民共享的基本條件 ［J］.中共中央黨校學(xué)報，2014（5）68-74.也只有構(gòu)建了公共產(chǎn)權(quán)制度，才能形成全面統(tǒng)一的管理機(jī)制、公平有效的市場機(jī)制、合理分享的預(yù)算機(jī)制。這些保障機(jī)制建立起來了，才能實現(xiàn)更大程度上的全民共享。

五、公共資源收益分配制度改革的若干建議

公共資源利益分配機(jī)制改革的關(guān)鍵在于合理地確定中央政府、地方政府和當(dāng)?shù)鼐用袢咚际找娴谋壤?，加?qiáng)公共資源收益形成和分配的法治化管理，并將公共資源收益納入到預(yù)算管理體制和制度的調(diào)節(jié)范疇。

（一）加強(qiáng)公共資源收益形成和分配的法治化管理

1.完善公共資源出讓法律法規(guī)，規(guī)范出讓程序。首先，應(yīng)從法律上完善公共資源出讓的中央、地方及各政府部門權(quán)限。必須通過建立自然資源用途管制制度和規(guī)范的資源開發(fā)利用規(guī)劃，嚴(yán)禁有關(guān)部門無序越權(quán)出讓。要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，建立有效制衡、相互監(jiān)督的公共資源出讓管理制度。其次，大宗公共資源在出讓之前應(yīng)充分征求民意。應(yīng)就出讓范圍、出讓條件、受讓主體、補(bǔ)償方案等征詢社會民意，尤其是要征詢自然資源所在地及附近居住的居民的意見，因為他們是更為直接的利益相關(guān)者，要避免因為自然資源出讓導(dǎo)致社會矛盾增加和集聚。最后，出讓過程必須公開、透明。要建立公共資源出讓公示制度，健全社會監(jiān)督機(jī)制。

2.逐步探索 《公共資源收益法》。目前各級政府行政性規(guī)定通常構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)收益形成和分配的依據(jù)，收益分配的非規(guī)范性特征明顯。因此，建議比照稅收法律體系的建立，逐步探索 《公共資源收益法》，這其中包括公共資源收益的征收、管理、分配、使用、監(jiān)督等方面的法規(guī)或條例。以此最大限度地約束政府公共資源收益收支行為，并結(jié)合 《預(yù)算法》修訂提高公共資源收益透明度。②曾力.公共資源出讓收益合理分配機(jī)制研究 ［J］.金融經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2013（11）108-115.

（二）完善公共資源出讓管理制度

1.加強(qiáng)公共資源利用總體規(guī)劃，杜絕無序開發(fā)利用。無論是從橫向社會公平和縱向代際公平的角度考慮，公共資源的開發(fā)利用必須合理有序?；谏鐣怖?，國家有必要建立重要公共資源用途管制制度，必須加強(qiáng)公共資源總體利用規(guī)劃等制度建設(shè)，如加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和管理的政策措施，杜絕無序開發(fā)利用。

2.建立健全公正、規(guī)范、透明的公共資源出讓制度。首先，應(yīng)著力完善公共資源出讓 “招拍掛”管理制度。調(diào)整土地管理體制，改革建設(shè)用地供應(yīng)管理方式。進(jìn)一步完善國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓制度，治理國有建設(shè)用地出讓中規(guī)避 “招拍掛”、違反規(guī)定設(shè)置出讓條件等問題。特別要著力解決一些政府官員違反規(guī)定插手干預(yù)土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)出讓的問題。同時，要加快建立健全公共資源價值評估技術(shù)與制度建設(shè)，為公共資源的出讓提供科學(xué)的價值尺度。

3.創(chuàng)新公共資源出讓方式，建立公共資源開發(fā)收益可持續(xù)共享機(jī)制。自然資源由于其稀缺性和某些品種的不可再生性，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其稀缺性會進(jìn)一步凸顯，相對價值會進(jìn)一步提升。一次性的出讓方式具有 “承包制”性質(zhì)，將剩余控制權(quán)和剩余分配權(quán)轉(zhuǎn)移到資源開發(fā)承包者手中，導(dǎo)致資源溢價被不當(dāng)截留，不利于國家和社會參與公共資源開發(fā)的溢價收益的分享。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，資源環(huán)境的稀缺性屬性將進(jìn)一步增強(qiáng)，可以對不同類型資源設(shè)定不同的出讓方式和管理模式。對國家戰(zhàn)略性公共資源的開發(fā)使用采取折股、公私合作經(jīng)營等多種方式，以建立起公共資源開發(fā)收益的合理、可持續(xù)的分享機(jī)制。

（三）規(guī)范公共資源收益預(yù)算管理制度建設(shè)

在我國，公共資源產(chǎn)權(quán)收益流失既有法律規(guī)范體系不健全的原因，也有制度建設(shè)滯后和管理不到位的因素，突出的表現(xiàn)為預(yù)算約束的不到位。

1.公共資源產(chǎn)權(quán)收益全部納入財政預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。我國的公共資源出讓收益有的作為專項收入納入了財政預(yù)算，有的納入了政府性基金預(yù)算，有的則還游離于政府預(yù)算管理之外。未來公共資源產(chǎn)權(quán)收益必須納入財政預(yù)算，并要打破現(xiàn)有部門利益格局，按照法定的程序統(tǒng)籌使用，并接受監(jiān)督。在資源收益預(yù)算安排上，要更大比重地用于保障和改善民生的教育、衛(wèi)生、社保、就業(yè)、環(huán)保等支出領(lǐng)域，以更好地體現(xiàn)公共資源收益的全民共享。同時，配合政府財務(wù)報告體系的完善，建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，定期向全社會披露自然資源資產(chǎn)的消耗、減值或增值、收益及其使用情況。

2.探索建立相對獨立的 “公共產(chǎn)權(quán)收益預(yù)算”。我國現(xiàn)有預(yù)算體系由公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險預(yù)算構(gòu)成。隨著財政統(tǒng)籌能力的增強(qiáng)，政府性基金預(yù)算將逐步萎縮乃至取消。目前國有土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算，但從性質(zhì)而言土地出讓收入是公共資源出讓收益，與其他政府性基金收入性質(zhì)完全不同。因此，建議將土地出讓收支從政府性基金預(yù)算中獨立出來建立相對獨立的“公共產(chǎn)權(quán)收益預(yù)算”，并以其為主體，將礦業(yè)權(quán)價款等其他類型的公共資源出讓收益均納入其中。在預(yù)算支出方面，為充分、直接體現(xiàn)全民共享，建議將公共資源出讓收益定向用于建立一項全民標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度。起步階段該保障包的內(nèi)容可包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌；醫(yī)保參保補(bǔ)貼實現(xiàn)費隨人走，人口跨行政區(qū)流動時補(bǔ)貼由上級政府承擔(dān)；中央政府對義務(wù)教育生均經(jīng)費實行按在校生人數(shù)均一定額投入；對全國低保對象按人頭實行均一定額補(bǔ)貼。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個人社會保障卡中，全體人民均可享受。同時，隨著中央和地方事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，可加大中央對公共資源出讓收益統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，通過中央轉(zhuǎn)移支付平衡區(qū)域差異，以保證 “國民基礎(chǔ)社會保障包”待遇均等。

3.完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益用于民生支出的比重。擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，紅利征收要覆蓋全部國有企業(yè)，并逐步提高紅利征收比例。紅利征收比例的提高應(yīng)分類別、有重點地逐步提高，特別是要提高資源類國有企業(yè)中壟斷程度高、資源占有量大的一些企業(yè)的紅利收取比例。中央本級紅利征收比例應(yīng)力爭在2020年提高到平均30%或接近30%的比例。①文宗瑜，劉玉廷，譚靜.國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的繼續(xù)改革與完善 ［J］.中共中央黨校學(xué)報，2014（2）61-65.

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的通道，建立二者之間合理的對接機(jī)制。如以編制中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算為契機(jī)，合理確定國有資本經(jīng)營支出中回流國企內(nèi)部的比例，并將一般公共預(yù)算中用于補(bǔ)貼國有企業(yè)的相關(guān)支出轉(zhuǎn)移到國有資本經(jīng)營預(yù)算中，與其他相關(guān)支出統(tǒng)籌安排，明確支出方向和國有企業(yè)中長期發(fā)展目標(biāo)。再如以實現(xiàn)公共資源收益全民共享為目標(biāo)，大幅提高國有資本收益用于民生支出特別是社會保障支出的比重，對3～5年內(nèi)每年調(diào)入一般公共預(yù)算的資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，可與年度經(jīng)營收益掛鉤進(jìn)行量化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計。

此外，公共資源產(chǎn)權(quán)收益在中央與地方之間的分配，成為我國央地財政關(guān)系之外的一種非正式制度安排，與公共資源收益全民共享關(guān)系密切。針對公共資源收益 “地方化”的問題，將公共資源出讓收益等非稅收入納入到規(guī)范的分稅制管理體制框架，在分稅的基礎(chǔ)上合理 “分產(chǎn)”，將是我們下一步研究的重要主題。