金 媛 王世堯

一、引言

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入使得土地成為最稀缺的要素之一，其被有效地配置必將提高整個(gè)社會(huì)資源的利用效率。中國城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)相對于快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言極為有限，邊際產(chǎn)出較高的土地要素誘使地方政府將土地利用延伸到農(nóng)用地，農(nóng)地非農(nóng)化利用便成為政策制定者和研究者關(guān)注的問題。中國土地利用的決策者是地方政府，按照地方政府利益極大化的經(jīng)濟(jì)邏輯，土地利用的均衡結(jié)果必然是無論任何用途的土地價(jià)格都是相等的，但是在中國卻出現(xiàn)了和理論的預(yù)期并不一致的事實(shí)。根據(jù) 《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004—2010），從土地出讓的相對數(shù)來看，81.08%的被征農(nóng)地以協(xié)議方式用于工礦倉儲用途，而用于商住用地招拍掛出讓的比重僅約10%；從出讓價(jià)格來看，征地和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的成本均價(jià)大概為每畝150萬～300萬元（黃小虎，2007）［1］，而在2004—2008年被征農(nóng)地以協(xié)議方式出讓于工礦倉儲用地的均價(jià)約為133.49萬元/畝，低于成本價(jià)的下限?，F(xiàn)實(shí)中為什么會(huì)大量出現(xiàn)被征農(nóng)地以低價(jià)協(xié)議的方式出讓于工業(yè)用途，而少量的被征農(nóng)地以高價(jià)招拍掛的方式出讓于商住用途？已有文獻(xiàn)涉及政府的出讓動(dòng)機(jī)研究，對于地方政府低價(jià)協(xié)議出讓土地的行為主要從“政治激勵(lì)”的角度進(jìn)行闡述（Li和 Zhou，2005［2］）， 張軍等（2007）［3］和周黎安（2007）［4］指出中國集權(quán)式政治體制通常以地區(qū)經(jīng)濟(jì)績效作為獎(jiǎng)懲地方官員的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方官員受到很強(qiáng)的激勵(lì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因而出現(xiàn)地方政府低價(jià)出讓土地以吸引制造業(yè)投資的區(qū)域間“競次”（race to bottom）①“競次”最先源自“環(huán)境競次理論”，基于“囚徒困境”的邏輯，推理出不同國家或地區(qū)會(huì)類似于以“公地悲劇”來看待環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度和實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，即每個(gè)國家都會(huì)采取非合作博弈避免遭受競爭損害，競相采取次優(yōu)的環(huán)境政策，最后的結(jié)果就是所有地區(qū)為保持本地優(yōu)勢都采取更低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)使得全球環(huán)境更加惡化。后來延伸至地區(qū)間競相以更低的要素價(jià)格和降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來吸引流動(dòng)性要素在本地區(qū)聚集（Wilson， 1999）。行為（Edin， 2003［5］； Tsui和 Wang， 2004［6］）。 而對于地方政府高價(jià)招拍掛出讓土地的行為，主要以“土地財(cái)政”假說進(jìn)行解釋（周飛舟，2007［7］；曹廣忠等， 2007［8］）。 金媛、 林樂芬（2014）［9］在前人“財(cái)政假說”的基礎(chǔ)上，從實(shí)證的角度分析了分割土地市場出讓可以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的跨期收入平衡，并利用30個(gè)省份面板數(shù)據(jù)得出影響地方政府分割土地出讓市場定價(jià)的因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)事權(quán)不平衡、地區(qū)人口數(shù)目（林樂芬、金媛，2014［10］）。

上述研究止于地方政府土地出讓行為選擇的動(dòng)因及分割市場差別定價(jià)影響因素的討論，而對地方政府行為選擇未來的變化規(guī)律，以及社會(huì)影響并沒有做出深入分析。在“政績激勵(lì)”和“財(cái)政解困”假說的基礎(chǔ)上，地方政府分割土地出讓市場在未來省份之間表現(xiàn)出什么趨勢？“財(cái)政解困”具體的實(shí)現(xiàn)路徑是什么？土地財(cái)政會(huì)帶來地方財(cái)政何種風(fēng)險(xiǎn)？土地出讓方式的選擇與我國房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)高漲有著怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？以上問題的討論學(xué)界還鮮有涉及。因此，本文將基于上述問題的回答，將土地出讓方式的選擇作為政府可以決策的內(nèi)生變量看待，揭示地方政府分割市場出讓土地的現(xiàn)狀及未來變化規(guī)律，分析地方政府土地財(cái)政依賴的實(shí)現(xiàn)路徑，以及地方政府土地出讓方式選擇與地區(qū)間房地產(chǎn)價(jià)格久居高位的邏輯關(guān)系，進(jìn)而為相關(guān)部門提供理論參考與決策依據(jù)。

二、樣本選擇及數(shù)據(jù)選取

由于研究對象是地方政府的土地出讓行為，根據(jù)我國的土地儲備制度，省級地方政府是土地使用權(quán)出讓的主要單位，因而以省際為研究對象。樣本研究區(qū)間選擇2003—2009年的原因基于以下理由：第一，由于關(guān)鍵統(tǒng)計(jì)變量涉及不同土地出讓方式，而 《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中關(guān)于不同土地出讓方式（協(xié)議出讓、招拍掛出讓）的統(tǒng)計(jì)口徑在2003年前后不一致，因此，為保證關(guān)鍵變量統(tǒng)計(jì)口徑的前后一致，研究樣本起始為2003年。第二，限于關(guān)鍵變量的最新年鑒數(shù)據(jù)僅能獲取至2009年，故研究樣本區(qū)間截至2009年。由于樣本期內(nèi)西藏地區(qū)部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，本文省際數(shù)據(jù)不包括西藏地區(qū)。②香港、澳門、臺灣地區(qū)是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)，其土地出讓是招拍掛方式，故本文研究樣本不包括這些地區(qū)。

為了對30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）分割市場定價(jià)差距的未來趨勢進(jìn)行分析，首先將30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2003—2009年期間按人均生產(chǎn)總值的均值從大到小進(jìn)行排序，將排列在前九位的省份上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、山東、遼寧、福建列為發(fā)達(dá)地區(qū)；將人均生產(chǎn)總值排序靠后的寧夏、陜西、青海、江西、廣西、云南、甘肅、貴州列為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；把排序位于人均生產(chǎn)總值中等位次的省份內(nèi)蒙古、河北、吉林、黑龍江、新疆、湖北、山西、河南、重慶、海南、湖南、安徽、四川列為中等發(fā)達(dá)地區(qū)。

三、土地市場分割現(xiàn)狀及趨勢解析

為了解析土地出讓市場分割的定價(jià)趨勢，擬計(jì)算各個(gè)省份2003—2009年在招拍掛市場和協(xié)議出讓市場的價(jià)格之比（即分割市場差別定價(jià)之比P招拍掛/P），①本文之所以定義協(xié)議出讓方式主要針對工業(yè)用地、招拍掛出讓方式主要針對商住用地，其實(shí)質(zhì)是當(dāng)資本要素并不豐富、土地要素相對豐富的條件下，為了迅速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，招商引資成為積累資本的重要手段，從而衍生出相應(yīng)的協(xié)議出讓方式，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本密集逐漸提高土地要素變得相對稀缺時(shí)，市場化的招拍掛出讓就成為主要的配置土地資源的方式。該比值越大，說明分割市場定價(jià)差距越大。將30個(gè)省份按照人均地區(qū)生產(chǎn)總值進(jìn)行排序，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都是東部沿海地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要是地理位置較偏遠(yuǎn)的西部地區(qū)，而中等發(fā)達(dá)地區(qū)中大多是工業(yè)資源稟賦具有優(yōu)勢的地區(qū)，比如內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、新疆、山西、四川。其中內(nèi)蒙古、新疆、陜西是能源大省，天然氣等資源豐富；吉林省是我國四大工業(yè)基地之一，是以汽車、鐵路客車等運(yùn)輸機(jī)械工業(yè)、化學(xué)工業(yè)為主體的工業(yè)省份；黑龍江資源豐富，是我國重要的機(jī)械工業(yè)、石油化工和煤炭工業(yè)基地；安徽、四川礦產(chǎn)資源豐富，山西煤礦資源豐富。表1為分割市場差別定價(jià)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

由表1可知，從分地區(qū)的分割市場定價(jià)差距均值來看，省份間表現(xiàn)出定價(jià)差距隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高逐漸減小的“倒U型”變化趨勢。與此同時(shí)，也存在地區(qū)間差異。發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場的定價(jià)差距總體上高于中等發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但是呈現(xiàn)出明顯的先增后減的“倒U型”趨勢，以2006年為拐點(diǎn)，發(fā)達(dá)省份分割市場的定價(jià)差距已經(jīng)逐漸縮小，土地出讓市場分割逐漸整合。

中等發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場的定價(jià)差距在2008年、2009年呈現(xiàn)分化擴(kuò)大趨勢，其經(jīng)濟(jì)含義可能是工業(yè)資源稟賦較好的中等發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國中下游水平，具有較強(qiáng)的激勵(lì)以地引資發(fā)展工業(yè)，對工業(yè)資本的需求較旺盛，同時(shí)由于具有工業(yè)資源稟賦的地區(qū)工業(yè)用地需求彈性較大，所以協(xié)議出讓工業(yè)用地的定價(jià)可能降低。與此同時(shí)，這些省份隨著人均收入水平的提高，對商住服務(wù)需求也在不斷增強(qiáng)，商住用地需求彈性逐漸減小，商住用地市場定價(jià)不斷提高，因此分割市場定價(jià)差距將呈分化擴(kuò)大趨勢。而對于地理位置較偏遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于工業(yè)資源稟賦優(yōu)勢不明顯，工業(yè)用地需求彈性較小，地方政府降低工業(yè)用地價(jià)格所引起的工業(yè)用地?cái)?shù)量的變化較?。üI(yè)投資需求不高，以地引資能力有限），因此分割市場定價(jià)差距在不斷縮小。但隨著這些地區(qū)對商住服務(wù)需求增多，商住用地需求彈性將不斷減小，在商住用地上的定價(jià)將不斷提高，因此，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場定價(jià)差距將會(huì)逐漸擴(kuò)大。

為了將三個(gè)地區(qū)分割市場定價(jià)差距的趨勢更形象地表示出來，將其繪制于圖1表示。

圖1 分割市場差別定價(jià)趨勢地區(qū)間比較

從圖1可以直觀地發(fā)現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場的定價(jià)差距在2006年之后已經(jīng)不斷縮??；而中等發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分割市場定價(jià)差距仍有擴(kuò)大趨勢。從圖1還可以發(fā)現(xiàn)在2003年是欠發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場定價(jià)差距高于發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)；而在2009年之后，發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場定價(jià)差距越來越小，而中等發(fā)達(dá)地區(qū)以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場定價(jià)差距不斷擴(kuò)大。這里也再次證明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，以地引資發(fā)展工業(yè)的需求可能越低，土地出讓市場分割逐漸整合；反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，以地引資發(fā)展工業(yè)的需求可能越強(qiáng)，土地出讓市場分割還將繼續(xù)分化。但是，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在分割市場差別定價(jià)趨勢的規(guī)律來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，以及土地本身的供給約束，工業(yè)用地的需求彈性會(huì)逐漸減小，工業(yè)用地定價(jià)會(huì)越來越高，兩者的差距可能會(huì)逐漸縮小。中等發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場定價(jià)差距可能也會(huì)朝著現(xiàn)在的發(fā)達(dá)地區(qū)的變化趨勢發(fā)展。

四、土地出讓市場分割影響

土地出讓市場分割的一方面造成工業(yè)用地的低價(jià)出讓，同時(shí)包括商住用地的高價(jià)出售，那么地方政府的分割市場差別定價(jià)所要達(dá)到的根本目的是什么？對地方財(cái)政產(chǎn)生什么直接影響？與各地房地產(chǎn)價(jià)格居高不下又有什么關(guān)聯(lián)？

（一）市場分割直接目標(biāo)——土地財(cái)政依賴

分稅制帶來的財(cái)政支出壓力增強(qiáng)了地方政府增加預(yù)算外收入①我國在2011年全面取消預(yù)算外收入，但鑒于樣本研究區(qū)間截至2009年，且土地出讓收入在2011年以前可劃分為預(yù)算內(nèi)土地稅收收入（耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅）以及預(yù)算外非稅收收入（土地出讓金及相關(guān)土地收費(fèi)），故在本文中仍然沿用預(yù)算外收入的提法。的動(dòng)機(jī)，那么，地方政府增加預(yù)算外收入的具體途徑是什么？根據(jù)國際貨幣基金組織 《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》的標(biāo)準(zhǔn)，中國“地方政府收入”主要包括“地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入”和“政府性基金收入”，土地出讓金收入屬于政府性基金收入的重要組成部分。從嚴(yán)格意義上來講，土地出讓金收入占地方政府收入的比重應(yīng)該等于土地出讓金收入除以地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與政府性基金收入之和，然而由于難以獲得分省的政府性基金收入數(shù)據(jù)，擬采用土地出讓金收入數(shù)據(jù)代替政府性基金收入，因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗杖胧钦曰鹗杖胫斜戎刈畲蟮牟糠帧Ｒ?010年為例，地方政府性基金收入為33 609.27億元，其中土地出讓金收入（國有土地使用權(quán)出讓收入）30 108.93億元，占比89.59%。因此，近似地用以下公式表示地方政府收入對土地出讓金收入的依賴程度：

東中西部地區(qū)的土地財(cái)政依賴程度見圖2。圖2中的三條趨勢線，菱形、正方形、三角形曲線分別表示的是東部、中部、西部地區(qū)的土地財(cái)政依賴程度變化趨勢。整體而言，東中西部地區(qū)土地出讓金收入的規(guī)模隨時(shí)間的推移在不斷提高，中西部地區(qū)從1999年的不到5%上升至2009年約25%，而東部地區(qū)由1999年的10%上升至2009年的約40%，增幅巨大。東部地區(qū)土地財(cái)政依賴程度大于中部地區(qū)，中部地區(qū)大于西部地區(qū)。東部地區(qū)的土地財(cái)政依賴增長的幅度大于中部地區(qū)，中部地區(qū)大于西部地區(qū)。這一現(xiàn)象可以解釋為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)最先完成工業(yè)化的資本累積階段，依靠犧牲土地要素報(bào)酬招商引資的行為逐漸減少，轉(zhuǎn)而將土地投入到更高邊際產(chǎn)出的商住房地產(chǎn)、建筑行業(yè)，能夠從招拍掛出讓中獲得高額的土地出讓金收入。而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，低價(jià)協(xié)議出讓土地以地引資的動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，降低了土地出讓金總收入。在2004—2006年出現(xiàn)了短暫的下滑，主要是2004年國家出臺相關(guān)政策限制土地供應(yīng)量所致。由于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的規(guī)模是在逐年增加的，因此土地財(cái)政依賴程度不斷增大說明土地出讓金收入的增長率要大于地方政府收入的增長率，也即地方政府收入的增長主要來自土地出讓金收入的增加。為了驗(yàn)證上述推論以及直觀地比較不同省份地方財(cái)政對土地出讓金收入的依賴程度，下面將進(jìn)一步進(jìn)行數(shù)理論證。

以Y表示地方政府收入、A表示地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、B表示土地出讓金收入，滿足Y=A+B，為了分析不同省份地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入和土地出讓金收入對地方政府收入的增長貢獻(xiàn)關(guān)系，地方政府收入的變化可以由地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的變化與土地出讓金收入的變化來表示，根據(jù)數(shù)學(xué)全微分的原理，用如下式子表示：

圖2 東中西部地區(qū)土地出讓金收入與地方政府收入的比較

由于 Y=A+B， 所以?Y/?A=1， ?Y/?B=1， 式（2）可以簡化為

因?yàn)榈胤秸杖氲脑鲩L率可以表示為d Y/Y，欲求地方政府財(cái)政收入的增長率d Y/Y，式（3）轉(zhuǎn)為如下形式

表2中B表示各省份的土地出讓金收入平均增長率、A表示地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入平均增長率、Y表示各省份在1999—2009年地方政府收入平均增長率。

表2 省際土地出讓金對地方財(cái)政增長貢獻(xiàn)比較

續(xù)前表

表2中的分省份數(shù)據(jù)符合上述推論，即各省份的地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的平均增長率小于地方政府收入的平均增長率，而土地出讓金收入的平均增長率大于地方政府收入的平均增長率，也即地方政府收入的增長主要是依靠土地出讓金收入的增長。由表2數(shù)據(jù)觀察可知，有的省份土地出讓金收入的平均增長率甚至達(dá)到了50%以上，這些省份包括山西（61.45%）、內(nèi)蒙古（65.27%）、黑龍江（51.12%）、江蘇（50.42%）、浙江（52.63%）、安徽（58.32%）、江西（58.89%）、山東（62.35%）、河南（51.27%）、湖北（57.27%）、青海（82.59%）、寧夏（60.68%），土地出讓金收入平均增長率高于50%的省份既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份如江蘇、浙江、山東，同時(shí)也有經(jīng)濟(jì)較落后的西部省份如青海和寧夏；而東部經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓金收入的平均增長率反而較低，上海36.66%、北京23.33%、廣東25.4%。這正好與地方政府分割土地出讓市場的“倒U型”趨勢相吻合，即地方政府招拍掛出讓被征農(nóng)地的趨勢在區(qū)域上有先后，最發(fā)達(dá)地區(qū)最先通過招拍掛方式出讓，隨著這些地區(qū)（北京、上海等）城市化已經(jīng)基本完成，可供出讓的被征農(nóng)地?cái)?shù)量不斷減少，因此土地出讓金收入邊際上的增加逐漸減少。

（二）土地財(cái)政結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)解析

1.土地財(cái)政“重費(fèi)輕稅”

與土地出讓相關(guān)的地方財(cái)政收入可以分為預(yù)算內(nèi)稅收收入和預(yù)算外非稅收收入。與土地出讓直接相關(guān)的預(yù)算內(nèi)稅收收入有“土地四稅”和建筑行業(yè)的稅金總額（包括營業(yè)稅、所得稅），因?yàn)橥恋爻鲎專ㄟ@里主要指招拍掛出讓）主要用于商住用地，對建筑行業(yè)影響較大，因此也屬于土地出讓相關(guān)的預(yù)算內(nèi)稅收收入?！巴恋厮亩悺眲t是指耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅。與土地出讓相關(guān)的預(yù)算外非稅收收入則是指土地出讓金收入和相關(guān)的土地收費(fèi)，這些土地收費(fèi)在某種程度上與土地出讓相關(guān)稅收功能重疊，重復(fù)征稅，如耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。盡管表述不一，但征收對象都是“新增建設(shè)用地”，再比如土地增值稅和土地增值費(fèi)，名目繁多的土地稅費(fèi)不僅造成重復(fù)征稅，也難以起到調(diào)節(jié)稅收的作用。而城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)行的是從量定額辦法，以實(shí)際占用或使用的國有土地的行為征稅，大城市0.5～10元/平方米，中等城市0.4～8元/平方米、小城市0.3～6元/平方米，由于稅負(fù)偏低，難以起到調(diào)節(jié)土地極差收益的作用。

為更直觀地分析土地財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)，將全國2003—2009年與土地出讓相關(guān)的預(yù)算內(nèi)土地收費(fèi)和預(yù)算外土地收費(fèi)占地方政府財(cái)政收入的比重列表，如表3所示。

表3 土地財(cái)政結(jié)構(gòu)比較（2003—2009年）

從表3的數(shù)據(jù)可知，與土地相關(guān)的財(cái)政收入中，預(yù)算外土地收入（土地出讓金）的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)土地稅收收入的比重，預(yù)算外土地收入（土地出讓金）占比與土地出讓相關(guān)的財(cái)政收入的比重約為60%；而預(yù)算內(nèi)土地稅收收入占比與土地出讓相關(guān)的財(cái)政收入的比重僅為20%左右。以完善市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)來看，地方政府財(cái)政收入中有70%～80%來自預(yù)算內(nèi)土地稅收收入，而中國當(dāng)前土地財(cái)政結(jié)構(gòu)則正好與之相反，與土地相關(guān)的大量財(cái)政收入主要是依賴擴(kuò)大新增建設(shè)用地規(guī)模，通過土地出讓來獲取的預(yù)算外土地收入（土地出讓金）。同時(shí)，囿于地方政府龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金約束，就可能激勵(lì)地方政府通過多賣地、快賣地獲得高額土地出讓金作為政府公共投資的資金來源，其結(jié)果可能是地方政府與土地相關(guān)的大量財(cái)政收入不能得到有效的監(jiān)管，最終激勵(lì)地方政府繼續(xù)通過招拍掛出讓被征農(nóng)地獲得高額土地出讓金。

2.土地稅制“重轉(zhuǎn)用、輕保有”

目前的土地稅制安排使我國土地稅費(fèi)設(shè)置還表現(xiàn)出“重轉(zhuǎn)用，輕保有”的特點(diǎn)。轉(zhuǎn)用稅是指土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓或者出讓時(shí)所征收的稅收，具體包括耕地占用稅、契稅，而土地保有稅是指在一定時(shí)期或一定時(shí)點(diǎn)上，對占用土地或者持有土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)繳納的稅收，如城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。為了說明我國土地財(cái)政“重轉(zhuǎn)用、輕保有”的特點(diǎn)，將2003—2009年期間四個(gè)稅種的趨勢用圖3表示。

圖3 土地轉(zhuǎn)用稅、保有稅趨勢特征

從圖3可知，我國土地稅費(fèi)中份額最大的是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地環(huán)節(jié)的契稅和耕地占用稅，而保有環(huán)節(jié)的土地稅費(fèi)（城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅）在土地稅費(fèi)中的比重較低。由于耕地占用稅是從量稅，這就造成政府多占耕地多得土地稅收的激勵(lì)，而這種嚴(yán)重依賴占用耕地的土地稅收增長方式，一旦國家宏觀調(diào)控政策收緊，將導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)土地稅收的減少。而土地稅費(fèi)中增長最快且份額最大的是契稅，包括土地契稅和房產(chǎn)契稅，由于契稅是針對土地出讓成交價(jià)款進(jìn)行征稅，能夠體現(xiàn)土地價(jià)值的變化，而招拍掛出讓土地的高額土地出讓金能夠產(chǎn)生高額的土地契稅，因此，對地方政府同樣有高價(jià)賣地的激勵(lì)。由圖3的數(shù)據(jù)分析可知，地方政府預(yù)算內(nèi)土地稅收主要依賴于土地的增量環(huán)節(jié)，而非來源于土地保有環(huán)節(jié)征稅。其可能的結(jié)果就是大量征占土地，造成土地資源的浪費(fèi)，一旦政策緊縮，將可能造成地方政府預(yù)算內(nèi)土地稅收的減少。同時(shí)，土地資源的稀缺性決定了依靠土地增量擴(kuò)張的財(cái)政增長方式難以為繼。

3.土地財(cái)政結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)成因幾何——囤地征而不用、土地供求失衡

上述分析可知，樣本研究期間地方財(cái)政收入增長主要依靠土地出讓金收入的增加，而高額的土地出讓金收入主要是通過招拍掛出讓商住用地獲得。對于為什么地方政府可以通過招拍掛出讓方式獲得高額的土地出讓金收入，其主要原因是我國土地一旦被國家征用成為國有，國家作為土地一級市場的唯一供給者，地方政府通過成立土地儲備中心壟斷城市土地一級市場（曲福田等，2001）［11］，從而可以通過限制商住用地供應(yīng)并以“招拍掛”的市場化方式出讓土地來獲得高額的土地出讓金收入。因此，地方政府為了能獲得高額的土地出讓金，往往通過自身在土地出讓市場上的壟斷地位，減少商住用地的土地供應(yīng)量，這一點(diǎn)可以從圖4中2003—2009年各地招拍掛出讓的平均數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方政府征用的土地平均數(shù)量得到印證。大量的土地“征而不用”，其直接結(jié)果是通過招拍掛出讓方式的土地價(jià)格飆升，進(jìn)而導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格暴漲、土地出讓金收入的大幅增加。

圖4 土地征用數(shù)量與招拍掛出讓數(shù)量比較（2003—2009年）

五、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

1.分割市場出讓土地的定價(jià)差距將隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)“倒U型”的趨勢

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、工業(yè)化城鎮(zhèn)化基本完成的地區(qū)分割市場定價(jià)差距將減小，土地出讓市場未來趨于整合；而經(jīng)濟(jì)較落后、對工業(yè)需求較旺盛，具有工業(yè)資源稟賦優(yōu)勢的地區(qū)定價(jià)差距將擴(kuò)大，土地出讓市場未來將處于分化的狀態(tài)。在土地供給約束條件下，中等發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)分割市場定價(jià)差距未來將呈現(xiàn)先分化后整合的趨勢。①不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)在不同時(shí)期表現(xiàn)出兩種出讓方式以此為主或以彼為主的趨勢（土地出讓分化或整合），其實(shí)質(zhì)是地方政府在特定稟賦條件下追求地方經(jīng)濟(jì)增長，動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置資源的結(jié)果。

2.商住用地市場招拍掛出讓獲得高額土地出讓金收入緩解財(cái)政支出困境

樣本研究期間的分省數(shù)據(jù)驗(yàn)證了地方政府收入的增長主要是依靠土地出讓金收入的增加。土地出讓金收入的平均增長率超過50%的地區(qū)既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份如江蘇、浙江、山東，同時(shí)也有經(jīng)濟(jì)較落后的西部省份，如青海和寧夏；而東部經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓金收入的平均增長率反而較低，如上海36.66%、北京23.33%、廣東25.4%。此實(shí)證數(shù)據(jù)正好支持了地方政府分割土地出讓市場的“倒U型”趨勢，即最發(fā)達(dá)地區(qū)先行通過招拍掛方式出讓獲得高額土地出讓金，隨著這些地區(qū)（北京、上海）城市化的基本完成，可供出讓的被征農(nóng)地?cái)?shù)量不斷減少，土地出讓金收入邊際上的增加逐漸減少。

3.“囤地征而不用”推高商住用地成本，土地財(cái)政結(jié)構(gòu)失衡

地方政府“囤地征而不用”，利用壟斷力量減少進(jìn)入土地出讓招拍掛市場的土地供應(yīng)量，從而推高了商住用地投資的成本，進(jìn)而引致高昂的房價(jià)。樣本研究期間與土地相關(guān)的大量財(cái)政收入主要是依賴擴(kuò)大新增建設(shè)用地規(guī)模、通過土地出讓來獲取的預(yù)算外土地收入（土地出讓金），預(yù)算外土地收入（土地出讓金）占財(cái)政收入的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)算內(nèi)土地收入占財(cái)政收入的比重；同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地環(huán)節(jié)的契稅和耕地占用稅收比重較高，而保有環(huán)節(jié)的土地稅費(fèi)（城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅）在土地稅費(fèi)中的比重較低，進(jìn)而造成土地稅制表現(xiàn)出“重預(yù)算外、輕預(yù)算內(nèi)”、“重轉(zhuǎn)用、輕保有”的結(jié)構(gòu)特征。

（二）啟示

1.平衡地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)、減小地方政府的土地財(cái)政依賴

如果繼續(xù)維持地方政府和中央政府現(xiàn)行的稅收分成機(jī)制，在地方債務(wù)及財(cái)政支出的壓力下，地方政府有設(shè)法擴(kuò)大土地出讓金收入以及地方獨(dú)享稅種的激勵(lì)，從而造成“囤地”招拍掛出讓商住用地獲得高額土地出讓金的土地財(cái)政依賴。因此，中央政府可以通過加大對人口大省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，減小人口大省的財(cái)政支出壓力，進(jìn)而從根本上改善地方政府依靠大量出讓被征農(nóng)地緩解地方財(cái)政支出壓力的“土地財(cái)政”行為。

2.加強(qiáng)土地出讓金用途監(jiān)管，提高土地利用效率

對于仍然將土地出讓金收入作為地方財(cái)政收入主要來源的地區(qū)，當(dāng)宏觀政策收緊時(shí)，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的政府財(cái)政危機(jī)。因此，應(yīng)加強(qiáng)對土地出讓金收入的用途監(jiān)管，降低地方政府“囤地”，高價(jià)獲取土地出讓金收入的激勵(lì)，從而達(dá)到降低商住用地成本、平抑房價(jià)、提高土地利用效率的目的。

3.創(chuàng)新財(cái)稅體制改革，促進(jìn)地方財(cái)政稅收可持續(xù)增長

在土地資源稀缺的剛性約束下，地方政府如果過多依賴增量環(huán)節(jié)的土地稅收，依靠土地增量擴(kuò)張的財(cái)政增長方式不僅難以為繼，而且會(huì)造成土地資源的極大浪費(fèi)。因此，減少土地科目的重復(fù)征稅，提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，改革土地稅收中大多以從量計(jì)稅的稅制標(biāo)準(zhǔn)，將有利于緩解地方政府大量征地，粗放利用土地的用地方式，實(shí)現(xiàn)地方政府稅收的可持續(xù)增長。