（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 河南鄭州450015）

一、引言

發(fā)展可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施是繁榮經(jīng)濟、繼往開來的基礎(chǔ)所在，是經(jīng)濟增長的必要前提。長期以來，我國一直由政府主導(dǎo)投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營，城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品供給長期處于短缺的狀態(tài)。為了緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的供需矛盾，解決政府財政負擔(dān)沉重的問題，提高投資效率，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投融資方式大致經(jīng)歷了單一的政府投資方式（其主要是國家預(yù)算撥款和專項收費），城市維護建設(shè)稅、開發(fā)部門墊付、通過用戶收費補償?shù)娜谫Y方式，以使用者付費、國有土地使用權(quán)有償出讓融資方式以及現(xiàn)在的以土地經(jīng)營方式為主要融資方式的發(fā)展歷程。在政府財政投融資方式改革的同時，政府對于市場化的融資方式也進行了嘗試，原有的單純基于財政渠道的融資方式發(fā)展為以財政、信貸、資本市場、信托市場和外資等多種渠道為基礎(chǔ)的多元化并存的局面，并在一定程度上緩解了融資方式單一、資金不足和建設(shè)滯后的局面。但是市場化的融資在國內(nèi)推行的非常有限，無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金需求，所以尋求多元化的融資模式是基礎(chǔ)建設(shè)的現(xiàn)實需求。

二、鄭州航空港綜合實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資現(xiàn)狀

（一）實驗區(qū)概況

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)（以下簡稱“實驗區(qū)”）位于鄭州市中心城區(qū)東南約20公里，規(guī)劃面積415平方公里，邊界東至萬三公路東6公里，北至鄭民高速南2公里，西至京港澳高速，南至炎黃大道。按照“三區(qū)兩廊”的布局空間規(guī)劃，實驗區(qū)包括航空港區(qū)、北部城市綜合服務(wù)區(qū)、南部高端制造業(yè)集聚區(qū)、沿南水北調(diào)干渠生態(tài)防護走廊、沿新107國道生態(tài)走廊五個部分。2007年10月，由河南省委、省政府批準設(shè)立鄭州航空港區(qū)；2010年10月設(shè)立鄭州新鄭綜合保稅區(qū)；2012年11月17日，國務(wù)院批準《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，提出以鄭州航空港為主體，以綜合保稅區(qū)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，以綜合交通樞紐為依托，以發(fā)展航空貨運為突破口，建設(shè)鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)；2011年設(shè)立鄭州新鄭綜合保稅區(qū)（鄭州航空港區(qū)）管理委員會，為省政府派出機構(gòu)；2013年3月7日，國務(wù)院批準《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，鄭州航空經(jīng)濟港建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。鄭州新鄭綜合保稅區(qū)（鄭州航空港區(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢迅猛。2012年全區(qū)生產(chǎn)總值完成190.7億元，同比增長77.6%；工業(yè)總產(chǎn)值達1 265億元，同比增長168.2%；地方財政收入達26億元，同比增長153%；固定資產(chǎn)投資完成116.2億元，同比增長44%；外貿(mào)進出口總值完成280億美元，同比增長214.3%，進出口總值占全市的83%，占全省55%。航空方面，鄭州新鄭國際機場為4E級機場，是國內(nèi)一類航空口岸，至2011年底，共開通82條航線，通航52個城市和地區(qū)，完成旅客吞吐量突破1 000萬人次。

（二）河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資現(xiàn)狀

隨著國家對于《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》的批復(fù)，河南在中原經(jīng)濟區(qū)中的經(jīng)濟發(fā)展地位日趨凸顯，河南省政府在綜合《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的大背景下，加大了對河南省基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。2012年末，河南全社會固定資產(chǎn)投資21 710.07億元，比上年增加20%。到“十一五”末，基礎(chǔ)設(shè)施投資達到了11 421.08億元，增加了11 365.03億元，增幅達到了20 276.59%，基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會固定資產(chǎn)投資比例從14.9%增加到20.88%，增加了5.98個百分點（見下頁表1）。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源是由政府預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、其他資金構(gòu)成的，分別占資金來源的8%、18%、1%和73%，在各資金構(gòu)成中國內(nèi)貸款和自籌資金所占比重較大，這反映了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大部分都是由政府自籌資金。政府通過什么方式籌集數(shù)量龐大的資金，為基礎(chǔ)設(shè)施提供穩(wěn)定持續(xù)的資金投入是政府必須解決的問題。

表1 2005-2011年（“十一五”期間）河南省基礎(chǔ)設(shè)施資金來源 單位：億元

表2 綜合實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資情況一覽表

（三）鄭州航空港實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資現(xiàn)狀

隨著實驗區(qū)成為中原經(jīng)濟區(qū)乃至為國家發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了政府的大力支持，目前，鄭州航空港區(qū)已具備較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施。機場貨站擴建完成，保稅物流園區(qū)臺商工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)七通一平（即：道路、排水、供電、通訊、有線電視、寬帶網(wǎng)和天然氣），建設(shè)有客商公寓樓、中小學(xué)、幼兒園、醫(yī)院等基礎(chǔ)配套設(shè)施。航空港區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也逐步完善，管理體制進一步理順，這些都為未來臨空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。2013年9月，鄭州航空港實驗區(qū)46個在建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目已完成投資40.5億元，同比增長160%。按照計劃，實驗區(qū)還將加速推進約50億元水、電、氣、暖、通等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項目中，在建道路項目30個，總里程79公里，完成投資34億余元；全長9.2公里四港聯(lián)動大道中分帶綠化升級改造工程和13條道路綠化工程已完成投資約6 000萬元；河劉溝河道生態(tài)治理項目已開工建設(shè)，完成投資1.8億元；第二污水處理廠一期工程項目土建工程正在收尾，設(shè)備安裝已開始調(diào)試，廠外管網(wǎng)工程已完成工程量的90%，完成投資額3.5億元。同時，相關(guān)部門將優(yōu)先推進實驗區(qū)外圍“兩縱兩橫”井字形高速路網(wǎng)建設(shè)。同時重點啟動實驗區(qū)范圍內(nèi)四港聯(lián)動大道南延、萬三公路等6條快速路，總長度約121公里，總投資約141億元，初步形成實驗區(qū)內(nèi)“三縱三橫”快速路體系。同時全力推進總長度約110公里、總投資約96億元濱河西路、鄭港十一路等29條南水北調(diào)干渠以西的河西區(qū)域道路建設(shè)；依托即將建成通車跨河橋梁的輻射功能，啟動總長度約88公里、總投資約104億元的龍中路等13條區(qū)域道路建設(shè)。

就現(xiàn)有的數(shù)據(jù)情況來看（見表2），實驗區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施工程的主要資金來源于財政資金，有較小的部分來源于企業(yè)自籌和銀行貸款，所以，目前試驗區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金以財政資金為主要融資方式。

三、鄭州航空港綜合實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資存在的問題

（一）投融資主體單一，政府財政壓力巨大

經(jīng)驗表明，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，多元化的投融資主體有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量。但是目前河南省城市道路、橋梁、供水、綠化、消防等大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由政府解決，較少通過發(fā)行股票或債券等資本工具進行融資。近年來，河南省一些地方依靠土地使用權(quán)出讓收入來增加城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金需求，客觀上暫時緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。但土地財政具有不可持續(xù)性，同時助長了地方政府“政績”激勵下的短期行為及間接導(dǎo)致房價上漲，透支城市發(fā)展的未來，削弱城市的競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。而從整個實驗區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源看，政府資金占到了80%以上，所以投資的依存度過于單一和集中，會造成大量風(fēng)險集中在政府，如果原有項目負債比例過高將使新項目融資更加困難，這種惡性循環(huán)將給政府造成沉重的財政負擔(dān)。

（二）融資渠道狹窄、不暢通

實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道狹窄、不暢，融資渠道單一，資金籌措難度較大，主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，金融機構(gòu)支持不夠。根據(jù)目前調(diào)查的鄭州航空港基礎(chǔ)設(shè)施的融資現(xiàn)狀，來源于銀行貸款的資金較少，原因在于融資平臺籌資持續(xù)收緊。資料顯示，截至2013年6月底，在政府負有償還責(zé)任債務(wù)10.88萬億元中，銀行貸款為5.53萬億元，占比達50%以上，銀行已經(jīng)是最大的債權(quán)人（國家審計署，2013）。而隨著國家宏觀調(diào)控的持續(xù)加碼和金融機構(gòu)對地方政府融資平臺貸款的收緊，地方政府舉債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，會受到一定影響。其次，直接融資規(guī)模較小，較少通過發(fā)行股票或債券等資本工具進行融資。原因在于地方發(fā)債存在法律和政策障礙。近年來，國家試點地方債的發(fā)行，但是基于防范風(fēng)險的考慮，地方債發(fā)行規(guī)模較小，與地方融資需求相比差距較大。而且，現(xiàn)有制度也沒有從法律上解決地方政府發(fā)行公債和市政債券問題，依靠地方債解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題困難重重。在2014年6月公布的新增的地方債發(fā)行試點城市中，河南省也不在其中，因此通過地方債融資還將遇到法律和政策方面的障礙。最后，科學(xué)、合理的融資渠道沒有建立起來。如發(fā)達國家通過征收燃料稅等，專門設(shè)立交通發(fā)展專項基金，作為交通建設(shè)的資金來源；對于居民征收排污費等，設(shè)立污水處理等專項基金?！笆濉庇媱濋_始，明確提出了投融資改革方向，“投資主體自主決策，銀行獨立審貸，政府宏觀調(diào)控，完善中介服務(wù)”，逐步形成中央、地方、企業(yè)共同參與的多元化投融資體制。盡管這幾年河南省城市建設(shè)融資渠道呈現(xiàn)多樣化趨勢，但融資手段仍較為單一，融資渠道相對狹窄，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定而長期的資金來源，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施無法有效滿足城市發(fā)展需要。因此，要真正建立起“政府主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作、企業(yè)化經(jīng)營、法制化管理”的投融資體制仍任重道遠。

（三）政企事界限不清，項目資金低效運行

整體上看，實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠河南省地方政府及由其授權(quán)的國有企事業(yè)機構(gòu)以壟斷方式投資建設(shè)和運營，政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的介入過深。這樣會導(dǎo)致政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資監(jiān)管上的錯位、越位和缺位現(xiàn)象，并且也存在政企事投資界限不清等問題。不同性質(zhì)項目（經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性）捆綁運行，投資運營的責(zé)、權(quán)、利難以統(tǒng)一，政府融資平臺資產(chǎn)收益率低下，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)權(quán)不清晰，操作程序不規(guī)范以及政企不分等問題，使得實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然面臨投資大、成本高、效益低、重復(fù)建設(shè)、資源浪費嚴重等體制性弊端，同時也降低了政府對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的調(diào)控能力和引導(dǎo)能力。

四、實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資建議

（一）對實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行科學(xué)分類

依據(jù)項目區(qū)分理論，實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目根據(jù)是否具有公共產(chǎn)品特性可分為三類：經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目（見表3），經(jīng)營性項目具有經(jīng)營利潤，可以通過市場進行資源配置；要逐步放寬對民間資本的限制，鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資實驗區(qū)。準經(jīng)營性項目：介于經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目之間，具有潛在的利潤，但因其政策及收費價格沒有到位等客觀因素，無法收回投資成本，供電、供水、排水、供熱、道路、交通、煤氣、電信等產(chǎn)業(yè)此類項目一般附帶部分公益性，屬于市場低效或失效的范疇，要明確民間資本投資主體的地位，同時在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮政府的調(diào)控作用。非經(jīng)營性項目，無收費機制、無資金流入，但有較高的社會效益和環(huán)境效益，這類項目需由政府通過財政進行直接投資，資金來源應(yīng)以政府財政投入為主，并配以固定的稅收或收費為保障，這一類項目主要指公益性投資項目。對于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，要明確政府的投資主體地位，強化政府提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，構(gòu)建“小政府、大服務(wù)”的行政管理體制。通過對實驗區(qū)建設(shè)項目的科學(xué)分類，有利于合理界定政府和市場作用的范圍和領(lǐng)域，有利于提高融資運作的科學(xué)性和有效性。同時，要積極地將非經(jīng)營性項目向準經(jīng)營性或經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)化，真正體現(xiàn)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則。形成多元投融資主體責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的機制。實踐表明：建立與使用者、受益者與受益程度掛鉤的城市基礎(chǔ)設(shè)施價值回報機制是城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)，是城市基礎(chǔ)設(shè)施由非經(jīng)營性、自然壟斷走向經(jīng)營性、競爭性的必然選擇（毛騰飛，2007）。

表3 實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目屬性

（二）拓寬實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，積極引導(dǎo)民間資本進入實驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)域

在推進實驗區(qū)建設(shè)中，要采取多種措施吸引民營資本進入實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是引導(dǎo)民間資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過稅收減免、財政補貼等方式，鼓勵民間資本以參股、控股、獨資等方式投資供水、電力、燃氣、交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；引導(dǎo)民間資本參與發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生、教育、培訓(xùn)、社會福利、文化體育等公共服務(wù)事業(yè)。二是疏通民間資本進入實驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的渠道。營造民間資本發(fā)展環(huán)境，探索和創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式，鼓勵民間資本以債權(quán)、參股等方式投資地方融資平臺公司。三是積極探索公私合伙經(jīng)營模式，建立民間投資與政府投資的合作機制。比如BT模式，BT即“建設(shè)—移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式，既能夠解決資金短缺問題、提高基礎(chǔ)設(shè)施運營效率，同時又能保證政府對基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。而在鄭州市的實例中，已有BT融資方式，比如鄭州市南三環(huán)高架橋采用BT模式，但在整個河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所占的比列較小，沒有得到廣泛的應(yīng)用。實驗區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)模大、數(shù)量多、所需資金量大，如果能把BT模式廣泛運用于基礎(chǔ)設(shè)施融資中，對實驗區(qū)來說是一種有效的資金融通方式，能夠解決政府單一投資的巨大壓力。此外，對于擴建和改造項目，政府可以通過購買—建設(shè)—經(jīng) 營 （BBO）、租 賃—建 設(shè)—經(jīng) 營（LBO）等與民營企業(yè)合作；對于新建項目，可以采用建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。

進一步開放特許經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營權(quán)是指有權(quán)力當局授予個人或法人實體的一項特權(quán)。運用到公共物品中則是指政府對于自然壟斷行業(yè)，如自來水供應(yīng)、燃氣供應(yīng)、污水處理等，選擇在行業(yè)中的優(yōu)勢企業(yè)，通過簽訂協(xié)議的方式，特許其進行該項目的經(jīng)營。這種方式已經(jīng)在我國很多城市實行，實驗區(qū)可以借鑒成功城市的經(jīng)驗，適當開放部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，如自來水供應(yīng)、污水處理，減輕政府壓力的同時實現(xiàn)了效益。

（三）完善現(xiàn)代金融服務(wù)體系

金融信貸是實驗區(qū)建設(shè)的重要資金來源，加快實驗區(qū)建設(shè)必須充分發(fā)揮金融機構(gòu)的支持作用。一是盡快建立與開發(fā)性金融的合作機制。爭取國家開發(fā)性銀行在河南省實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公用事業(yè)等公益項目投融資中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。二是完善實驗區(qū)建設(shè)的金融保障機制。以實驗區(qū)規(guī)劃中的重點項目為切入點，鼓勵全省商業(yè)銀行不斷創(chuàng)新金融工具，設(shè)計與重點項目對接的信貸產(chǎn)品。鼓勵符合條件的融資平臺運用股票上市、企業(yè)債券、信托計劃等進行直接融資。加強與保險公司的戰(zhàn)略合作，積極吸引保險資金投資實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目。三是創(chuàng)新吸引外資方式，提高利用外資的規(guī)模和質(zhì)量。加快培育擔(dān)保公司、信用評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所等中介服務(wù)組織，提升河南省綜合金融體系對實驗區(qū)建設(shè)的支持功能。