溫洋

近年，通過“土地財政”這個創(chuàng)新制度，地方政府可以通過土地抵押為基礎設施融資，甚至還可以以補貼的方式，為有持續(xù)稅收的項目融資。截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額 5.95萬億元，同比分別增長15.7%和 23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元，遠超土地出售收入的減少。這些土地抵押品的價值實際上都是通過房地產(chǎn)市場的價格來定價的。2012年，中國國稅收入11萬億元，如果按土地收入占48%計算，就相當于5萬億，約為銀行儲蓄總額的1/4。中國是全球儲蓄額最高的國家，人均居民儲蓄超3萬元 ，總額高達43萬億元。美國儲蓄額為2.8萬億美元，合人民幣18萬億元，約為中國的1/2。 2014年12月末，我國銀行業(yè)金融機構境內(nèi)外本外幣資產(chǎn)總額為172.3萬億元，是國家年稅收總額的16倍，可以說是“富可敵國”。

從以上數(shù)據(jù)可以看出：只靠財政稅收解決建設和民生問題是遠遠不夠的，如何通過土地杠桿，激活銀行資本，拉動經(jīng)濟發(fā)展，是我們不可忽視的重要問題。

“土地財政”雖然有信用高、融資易、拉動基礎建設投資和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等優(yōu)點，但也有推高房價、加大貧富差距、占用大量耕地等不利影響。由于政府將大量的貸款投向基礎設施建設項目，投向企業(yè)、創(chuàng)新和民生等方面的財政預算和貸款的額度普遍不足。調(diào)查顯示，31.6%的被調(diào)查企業(yè)認為“資金緊張”是造成企業(yè)生產(chǎn)困難的主要因素之一。銀行信貸資金仍是中小企業(yè)融資首要渠道。據(jù)媒體2014年公布的全國工商聯(lián)調(diào)查顯示，規(guī)模以下的小企業(yè)90%沒有與金融機構發(fā)生任何借貸關系，小微企業(yè)95%也沒有與金融機構發(fā)生任何借貸關系。在民生方面，我國2014年教育經(jīng)費投入占GDP總量的4.3%，2萬多億元財政性教育經(jīng)費中，70%是教師工資和學校運轉支出等剛性支出，許多地方的高等和職業(yè)院校的生均撥款無法實現(xiàn)，與十八大提出的教育發(fā)展目標和改革任務相比，還有一定差距。

為了讓土地收益和融資利益能夠讓全民共享，更好地推動我國經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的全面發(fā)展，建議建立以土地質(zhì)押為基礎的國家投融資控制體系，具體有以下幾點建議：

一是根據(jù)《物權法》，完善銀行以土地使用權為抵押的貸款制度。地方政府除了可以用國有土地抵押貸款、房地產(chǎn)開發(fā)商可以用商業(yè)用地進行抵押貸款之外，允許農(nóng)民、城市居民、企業(yè)、學校、醫(yī)院以其土地使用權和地上建筑作為抵押，向銀行貸款。探索以無形資產(chǎn)（如知識產(chǎn)權、商標權）和（有形資產(chǎn)如土地、房產(chǎn)等）形成混合產(chǎn)權，向銀行抵押貸款的制度，破解創(chuàng)新成果轉化過程中遇到的融資難、貸款難的問題。

二是盯住“銀袋子”，完善《銀行法》，做好銀行年度貸款預算計劃。由于居民存款總量巨大，國家銀行已經(jīng)成為國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要抓手。由于銀行的逐利行為，大量的銀行資金投向房地產(chǎn)和基礎設施建設，導致我國的經(jīng)濟結構嚴重不合理，房價畸高，企業(yè)創(chuàng)新動力不足。因此，不但要盯住政府的“錢袋子”，即財政預算，更要盯住“銀袋子”，也就是銀行的貸款。從國家宏觀治理的角度出發(fā)，在全國人大的監(jiān)督之下，制定銀行年度科學合理的貸款預算，減少基礎設施建設、房地產(chǎn)行業(yè)的貸款規(guī)模，銀行可通過貸款給定向為企業(yè)服務的基金、發(fā)行專門的債券，幫助國有企業(yè)、中小企業(yè)以及科技創(chuàng)新、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領域的融資規(guī)模。

三是盯住"錢袋子"，完善《預算法》，做好政府的債務預算。不但要做好政府的財政預算，更要做好債務預算。實行分稅制之后，許多地方政府的財政能力有限，搞建設主要靠以土地、國有固定資產(chǎn)和稅收為抵押向銀行貸款。一方面政府要控制地方債的規(guī)模，不能超出償還的能力。另一方面政府的貸款除了用來搞基建等長期收益的項目之外，還應該用于幫助中小企業(yè)自主創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領域，如設立企業(yè)科技成果轉化基金，為“萬眾創(chuàng)新”提供融資、廉租辦公用房；在民生方面，政府發(fā)行教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社保債劵，解決生均撥款、醫(yī)療保險金和養(yǎng)老金不足的問題，解決企業(yè)“五險一金”繳交難的問題，以實現(xiàn)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、拉動內(nèi)需、促進消費、增加稅收的目的。

四是保持房地產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。兼顧房地產(chǎn)行業(yè)的住房保障功能和投資保值兩方面的功能，允許政府留出一部分土地用于建設投資為目的的商品房，適當放寬二、三線城市的商品房限購政策，一線城市的新增開發(fā)土地主要用于建設保障房、廉租房，允許以繳交租金獲得房屋產(chǎn)權 。

五是積極穩(wěn)妥地推進房產(chǎn)稅，逐步實現(xiàn)以房產(chǎn)稅取代“土地財政”。但這需要一個過程，有待于通過“土地財政”的扶持，幫助其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進居民消費，增加稅收來源，達到像目前深圳的經(jīng)濟結構和發(fā)展水平，才能徹底擺脫對于“土地財政”的依賴，否則無異于“殺雞取卵”。

六是完善《國土資源法》，擴大國土的有效使用面積，實現(xiàn)廣義的“耕地占補”。我國18億畝耕地的紅線是不能突破的，但占用良田后不能簡單地用山地來補充，因為二者的生產(chǎn)力是不一樣的。但可以向空間要地，向海洋要地，向鹽堿地和荒漠要地。向海洋要地，就是要建設“海洋牧場”，使我國300多萬平方公里（約4.5億畝）的海域成為藍色的耕地；向鹽堿地和荒漠要地，就是要通過培育抗鹽堿的作物品種，使我國15億畝鹽堿地成為良田。通過旱地滴灌、埋管等技術，使荒漠成為綠洲；向空間要地就是把城市建筑面積作為高價值的國土面積來看待，要適當擴大城市的容積率，通過“三舊”改造，使建筑向高層發(fā)展。

（作者系九三學社中央委員、廣東省政協(xié)常委）