蔣興海

（黑龍江大學(xué) 研究生院，黑龍江 哈爾濱150080）

一、地方政府職能轉(zhuǎn)變的含義

（一）地方政府的概念

地方政府是黨和國(guó)家意志的基層實(shí)施者與落實(shí)者，是管理一個(gè)國(guó)家行政區(qū)內(nèi)各種事物的政府組織的總稱(chēng)，主要是針對(duì)中央人民政府有關(guān)的各個(gè)組織部門(mén)，以及各級(jí)人民政府，它涵蓋了省、直轄市、市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等具體內(nèi)容。目前，我國(guó)的地方人民政府除了特別行政區(qū)以外分為三級(jí)，即省級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)。

（二）政府職能

政府職能的基本概念就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律，實(shí)施有效合理的手段，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，同時(shí)要能夠承擔(dān)所應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)和所應(yīng)有的功能。而我國(guó)的政府職能大體上由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等構(gòu)成。政府職能的核心是公共行政，基本上包括了很多公共行政的內(nèi)容與主要活動(dòng)任務(wù)，其在公共行政占有重要的地位。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變具體來(lái)說(shuō)：就是為了適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在具體的某一階段內(nèi)，對(duì)其自身所具有的職責(zé)極其應(yīng)有的功能、主題、形式等不斷改進(jìn)和創(chuàng)新?；旧嫌性诠芾砩系南嚓P(guān)職權(quán)、具體職責(zé)的改進(jìn)，管理主題的創(chuàng)新，管理方式、方法等方面的改善。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

地方政府代表了一個(gè)國(guó)家的具體構(gòu)成要素，其主要職責(zé)是依法執(zhí)行國(guó)家權(quán)力。政府職能隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，其具體職責(zé)和內(nèi)容也是不斷改進(jìn)完善的，尤其是在全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化創(chuàng)新等不斷向前發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府也會(huì)進(jìn)行必要的改革和創(chuàng)新。地方政府不斷轉(zhuǎn)變自己的職能，這對(duì)于我國(guó)政治體制改革至關(guān)重要。目前，正是我國(guó)進(jìn)行自我改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的最佳階段，這樣才能不斷應(yīng)對(duì)全球化的發(fā)展，而且我國(guó)內(nèi)部的各種力量和環(huán)境都在發(fā)生著巨大的變化。因此，要及時(shí)改善和轉(zhuǎn)變地方政府職能，尤其要針對(duì)地方政府職能具體轉(zhuǎn)變方式和內(nèi)容進(jìn)行深入的調(diào)研和研究，爭(zhēng)取在最關(guān)鍵的時(shí)期完成地方政府職能轉(zhuǎn)變。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的阻滯因素

地方政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)诰唧w實(shí)施過(guò)程中，必然要面臨很多棘手的問(wèn)題。這在一定程度上影響了轉(zhuǎn)變的進(jìn)度，而且引起這種緩慢的原因是不確定和極其復(fù)雜的。阻滯因素涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等很多方面。既有內(nèi)在也有外在的影響因素，既有表面也有深層次的的因素等。下面對(duì)具體影響因素進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）職能范圍不明確

對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，而且認(rèn)識(shí)不夠深刻，各個(gè)地方政府對(duì)自己的具體管理職能定位不細(xì)。無(wú)論是一個(gè)人、一個(gè)團(tuán)體還是一個(gè)國(guó)家要想提高自身能力、促進(jìn)自身發(fā)展，最基本的一個(gè)要素就是要進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，確定自己的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅。然而，我國(guó)地方政府對(duì)于自己的職能范圍定位把握不準(zhǔn)。對(duì)于地方和中央、政府和市場(chǎng)的職能范圍地位不夠準(zhǔn)確，有時(shí)中央和地方政府共同去處理一件事，不但造成了資源的浪費(fèi)，還降低了行政效率。有時(shí)政府過(guò)分地去干預(yù)市場(chǎng)，既影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，又浪費(fèi)了行政資源。

（二）管理方式和能力不適應(yīng)

第一，地方政府的職能轉(zhuǎn)變要求所有行政部門(mén)和行政工作人員的管理理念、管理方式、工作方式和工作作風(fēng)也相應(yīng)改變。然而，現(xiàn)階段地方政府的管理方式和管理能力不適應(yīng)，阻礙了地方政府的職能轉(zhuǎn)變。

第二，地方政府的管理方式過(guò)于單一。地方政府習(xí)慣于用行政手段去處理和解決問(wèn)題，行政部門(mén)以及工作人員缺少為公眾服務(wù)的意識(shí)，沒(méi)有應(yīng)有的耐心去傾聽(tīng)民意，了解民情。有時(shí)甚至為了名義上的提高工作效率而武斷地下定論、做決定。

第三，地方政府的管理方式阻礙了地方政府的職能轉(zhuǎn)變。地方政府的管理方式過(guò)于直接和過(guò)于細(xì)致。直接管理和微觀(guān)管理的方式在很大程度上限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的發(fā)展，抑制了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而且，地方政府的社會(huì)管理職能太過(guò)微觀(guān)和全面，限制了社會(huì)和公民的自由發(fā)展，管理方式和管理能力的不適應(yīng)阻礙了地方政府的職能轉(zhuǎn)變。地方政府重視計(jì)劃，排斥市場(chǎng)。地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。計(jì)劃方式只適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)前我國(guó)已處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。

（三）地方政府部門(mén)自身利益的制約

在轉(zhuǎn)變地方政府職能的過(guò)程中，有些地方政府積極性不高。也就是說(shuō)以往政府是管制型，地方政府部門(mén)具有的執(zhí)行權(quán)力以及得到的利益，目前已成為其職能轉(zhuǎn)變中的抵制力。某些地方政府官員，不愿意將全能政府時(shí)期地方政府所具有的一些關(guān)系到自己深厚利益的權(quán)利讓渡給市場(chǎng)。因?yàn)?，要是讓渡，那么就意味著比較具有壟斷控制性的權(quán)力被奪去，且權(quán)力將被重新劃分，這必然會(huì)對(duì)地方政府的既得利益。另外，某些地方政府官員的思想意識(shí)不高，他們會(huì)為了自身的利益而濫用職權(quán)進(jìn)而滋生腐敗，忽略了為人民服務(wù)的職責(zé)所在，嚴(yán)重阻礙了地方政府的職能轉(zhuǎn)變。

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變的策略

（一）正確定位，明確地方政府的職能范圍

1.正確定位中央與地方的關(guān)系。

“中央與地方職能權(quán)限的劃分應(yīng)該堅(jiān)持在維護(hù)中央權(quán)威的前提下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性與積極性的原則。事權(quán)的正確劃分是理順中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵，也是地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要前提，應(yīng)該以憲法形式明確規(guī)定中央與地方的職權(quán)劃分?！闭_處理和分析中央與地方之間的關(guān)系和定位，是做好地方政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，我們須要建立相關(guān)法律，明確具體的中央所擁有的權(quán)力，以及地方政府所具有的權(quán)力，此外，還有兩者的共享權(quán)力，確實(shí)要分好工，劃分好各自的職能范圍，進(jìn)而不斷達(dá)到新的中央與地方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法制化和制度化。此外，還要根據(jù)相關(guān)法律完善中央與地方的行政辦事流程，嚴(yán)格根據(jù)自己的限定權(quán)利去行使行政權(quán)力，這樣不僅能夠克服上級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)出命令事件的隨意性發(fā)生，而且保證了下級(jí)對(duì)上級(jí)政令暢通。

2.正確定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

當(dāng)前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定向前發(fā)展，因此地方政府必須認(rèn)識(shí)到自己的職能所在，處理好地方政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，轉(zhuǎn)換自己的角色。在職能轉(zhuǎn)變具體實(shí)踐過(guò)程中，政府要做到以下三點(diǎn)：一是“補(bǔ)位”，屬于自己的職責(zé)，一定要腳踏實(shí)地地完成；二是“退位”，不屬于自己的職責(zé)范圍內(nèi)的事情不做，讓市場(chǎng)和企業(yè)盡情發(fā)揮；三是“歸位”，對(duì)于處理不當(dāng)?shù)囊皶r(shí)改正，進(jìn)而提高自身的行政能力，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)自身職能的科學(xué)定位。地方政府要做一只“無(wú)形的手”，不去過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)，但必要時(shí)又要進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。

（二）轉(zhuǎn)變地方政府的職能方式

地方政府是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力具體代表。只有科學(xué)合理地轉(zhuǎn)變地方政府的職能，才能使我國(guó)政府的行政水平邁上新的臺(tái)階，促進(jìn)構(gòu)建服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變地方政府的職能方式關(guān)系到最終結(jié)果，所以，地方政府職能方式的轉(zhuǎn)變須要保證以下幾點(diǎn)：

第一，由運(yùn)用行政手段為主向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主轉(zhuǎn)變。受傳統(tǒng)的官本位思想的影響，地方政府習(xí)慣用行政手段管理一切，總是把自己的意志強(qiáng)加給公眾，缺少為人民服務(wù)的意識(shí)。在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)下，主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，其他相關(guān)法律及行政手段相結(jié)合，注重并反映公眾的意愿。

第二，由微觀(guān)管理、直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^(guān)管理、間接管理。政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理等職能都是地方政府所擁有的。過(guò)去，我國(guó)政府統(tǒng)攬一切，政府與社會(huì)之間呈現(xiàn)這樣的關(guān)系：“大政府，小社會(huì)”，今天，我們要達(dá)到“小政府，大社會(huì)”。這種方式的轉(zhuǎn)變是轉(zhuǎn)變地方政府職能方式的重要方面。

第三，由注重計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘延?jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。計(jì)劃和市場(chǎng)一直以來(lái)備受爭(zhēng)議，但二者并不是對(duì)立的，而是相輔相成的。只有將計(jì)劃和市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)才能更快地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府既要做好相應(yīng)的計(jì)劃，又要適當(dāng)?shù)胤艡?quán)，做好“守夜人”。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府官員的思想觀(guān)念

第一，由于我國(guó)“官本位”的傳統(tǒng)思想根深蒂固，一些地方官員總是認(rèn)為自己高人一等，部分地方的政府官員態(tài)度還比較惡劣，不顧及老百姓的困苦。所以要真正地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變地方政府的職能，那么轉(zhuǎn)變地方政府官員的思想認(rèn)識(shí)至關(guān)重要。

第二，政府官員是人民的公仆，理應(yīng)做到要為人民服務(wù)。參照政府再造理論，地方政府必須要建立顧客及服務(wù)意識(shí)。公民就是自己的顧客，根據(jù)顧客的需求來(lái)提供最佳的服務(wù)。轉(zhuǎn)變地方官員的思想觀(guān)念直接影響著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。對(duì)于地方政府職能轉(zhuǎn)變而言，這種服務(wù)意識(shí)、顧客意識(shí)直接關(guān)系到地方政府職能的定位，進(jìn)而使政府能夠?yàn)楣裉峁┩晟频墓卜?wù)。

第三，通過(guò)以上具體的改革和轉(zhuǎn)變方式，地方政府一定會(huì)給人民帶來(lái)更好的服務(wù)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)一步完善，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一定會(huì)越來(lái)越好，城鄉(xiāng)一體化很快就會(huì)實(shí)現(xiàn)?？傊?，地方政府職能的轉(zhuǎn)變直接促進(jìn)著中國(guó)各方面的發(fā)展。

五、結(jié)論

總之，促進(jìn)我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變改革系統(tǒng)錯(cuò)綜復(fù)雜。改革不僅會(huì)對(duì)宏觀(guān)行政環(huán)境體制帶來(lái)改變，同時(shí)也會(huì)對(duì)一些財(cái)權(quán)重新劃分，還涉及到其他地方政府治理方式和資源配置方式的改革等。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變僅僅依靠政治智慧是不夠的，更需要自身改革的勇氣、勇往直前的魄力。中國(guó)地域?qū)拸V遼闊，地方政府社會(huì)關(guān)系比較復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，這就要求具體問(wèn)題具體對(duì)待，穩(wěn)步向前發(fā)展。相信地方政府職能的轉(zhuǎn)變，不僅能促進(jìn)地方政府各方面發(fā)展，更重要的是有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，助力實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。

［1］王雙立.深化行政體制改革加快政府職能轉(zhuǎn)變［J］.哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2006，（01）.

［2］韓兆柱，司林波.論轉(zhuǎn)型期地方政府職能轉(zhuǎn)變與重新定位［J］.學(xué)習(xí)論壇，2007.

［3］梅繼霞.政府錯(cuò)位與地方政府職能重塑［J］.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999.

［4］孫厚權(quán)，劉澤文.地方政府大部門(mén)體制改革的歷程、困境與突破［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2011，（06）.

［5］賀立萍.轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變探析［D］.遼寧：遼寧大學(xué)，2008.

［6］陸潔敏.我國(guó)地方政府公共職能構(gòu)建研究［D］.上海：上海交通大學(xué)，2008.