韓 丹

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475003）

中國農(nóng)村扶貧模式探討
——以陜西省商洛市為例

韓 丹

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475003）

現(xiàn)階段，我國處于全面建成小康社會的關鍵時期，農(nóng)村貧困治理不容忽視。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020）》提出了現(xiàn)階段農(nóng)村貧困治理的新方向，劃定了14個集中連片特困區(qū)。本文以處于14個集中連片特困區(qū)之一的秦巴山區(qū)的陜西省商洛市為例，探討扶貧新模式。

貧困治理；扶貧模式；雙包雙促

隨著農(nóng)村貧困治理的深入以及連片貧困地區(qū)的劃定，扶貧模式多樣化，根據(jù)不同地區(qū)的特點，各自的扶貧模式都有自己的特色。本文以陜西省商洛市為例，探討現(xiàn)階段我國農(nóng)村貧困治理模式的發(fā)展情況。

1　商洛市貧困現(xiàn)狀

商洛市地處秦嶺腹地的陜南東部，境內(nèi)山大溝深，自然條件惡劣，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。到2013年底，全市250.64萬總?cè)丝谥校凑杖珖完兾魇∽钚碌呢毨藴?，仍?4.13萬貧困人口，貧困人口占到全市總?cè)藬?shù)的26%，且貧困面積大、貧困程度深。

2013年，商洛市農(nóng)民人均純收入6 223元，分別比陜西省和全國平均水平低280元和2 673元。2013年，商洛市貧困人口的人均純收入為2 318元，僅比全市農(nóng)民人均純收入的1/3稍多，略超全國農(nóng)民人均純收入的1/4。

圖1　商洛市貧困人口與非貧困人口數(shù)量

2　商洛市貧困治理模式

2013年底、中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出了“建立精準扶貧工作機制”的要求。在此背景下，全市開展以“部門包村、干部包戶；促村域經(jīng)濟發(fā)展、貧困戶脫貧，促干部作風轉(zhuǎn)變、能力提升”為主要內(nèi)容的“雙包雙促”扶貧攻堅行動，創(chuàng)新了農(nóng)村貧困治理的模式。

圖2　2013年農(nóng)民人均純收入情況（人/元）

2.1商洛市扶貧模式內(nèi)容

商洛市“雙包雙促”的包扶主體是全市各級黨政部門、企事業(yè)單位，市縣（區(qū)）科級以上干部和部分一般干部，而包扶對象是貧困發(fā)生率在30%以上的重點貧困村和有勞動能力的貧困戶。在包扶方式上，單位包扶，要求每個部門單位組建一個扶貧工作隊，包住一個貧困村進行實地幫扶；干部包扶，要求市級機關每名廳局級、縣處級、科級、一般干部，分別對5戶、3戶、2戶、1戶貧困戶進行對口幫扶。各縣區(qū)的包扶計劃參照市上標準自行確定。

“雙包雙促”活動計劃總體分兩輪進行，第一輪為2014-2016年，全市共包扶900個貧困村，各級干部包扶貧困戶7萬多戶，計劃到2016年底，全市貧困人口由64.13萬減少到30萬，貧困發(fā)生率降至15%以下，包扶貧困村、貧困戶人均純收入在2013年的基礎上翻一番；到2020年，努力把貧困村建設成為生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的新農(nóng)村，貧困人口實觀穩(wěn)定脫貧。

2.2商洛市扶貧模式特點

商洛市將“雙包雙促”工作納入部門單位、干部職工的目標責任考核范圍，形成了各級聯(lián)動、層層落實的工作格局。對于此次“雙包雙促”活動，商洛市任務明確，重點突出。

五建在國家法律法規(guī)以及政策許可的范圍內(nèi)，在征得中國石化集團同意的前提下，陸續(xù)在蘭州、上海興建了一批職工住房，在廣州由集團公司組織興建了職工集資房。2012年進入五建工作的蔡維博正好趕上申請廣州職工集資房的末班車，“不然在廣州沒有住房，靠工資是很難生活的，更別說交女朋友結(jié)婚了。”

2.2.1部門包村著力完成好五項任務

制訂發(fā)展規(guī)劃:調(diào)查了解包抉村的基本情況，研究分析制約貧困村發(fā)展的突出問題，在充分征求群眾意見的基礎上，因地制宜，科學制訂貧困村三年總體發(fā)展規(guī)劃和年度包扶計劃，做到規(guī)劃先行，有的放矢地開展包村工作。

培育主導產(chǎn)業(yè):按照“一村一品”發(fā)展思路，結(jié)合縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，依托貧困村資源優(yōu)勢，為貧困村培育種植、養(yǎng)殖、旅游等特色主導產(chǎn)業(yè)，多途徑、多思路加快貧困村經(jīng)濟發(fā)展。

完善公共服務:重點實施貧困村水、電、路、視、訊、網(wǎng)等基礎設施和教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)項目建設，著力改善貧困村生產(chǎn)生活條件，努力完善貧困村公共服務功能。

改善居住環(huán)境:重點解決貧困群眾的住房問題，全面改善貧困村住房條件。大力實施垃圾、污水收集和處理，綠化美化亮化工程、河道與排洪溝渠疏通工程等，著力改善貧困村人居環(huán)境。

抓好班子建設:協(xié)助抓好村“兩委”班子建設，指導基層加強黨建工作，幫助“兩委”班子解決問題，落實好各項強農(nóng)惠農(nóng)富民政策，努力提高班子創(chuàng)新發(fā)展能力、凝聚群眾能力、致富帶富能力。

2.2.2干部包戶著力完成好七項任務

選準脫貧路徑:針對貧困戶居住條件、實際情況和發(fā)展需求，與貧困戶商量脫貧路徑，對生存環(huán)境惡劣的實行移民搬遷，對能夠就地脫貧的扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)，使貧困戶都有致富路子。

選好發(fā)展項目:對有條件發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶，幫助選好發(fā)展項目，爭取資金支持，宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜林則林、宜培訓轉(zhuǎn)移則培訓轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)穩(wěn)定增收。

送惠農(nóng)政策上門:把黨的各項方針政策，特別是教育、醫(yī)療、土地、扶貧等各項惠農(nóng)政策送到各家各戶，使各項恵農(nóng)政策深入人心，讓每個貧困戶都能享受到政策帶來的紅利。

送致富信息到戶:為貧困戶送去市場、供求、務工等致富信息，暢通貧困戶信息渠道。擴大貧困戶致富視野，增強貧困戶應用信息致富的意識。

技能技術培訓:有針對性地開展應用技術、勞動技能、致富本領等方面的培訓教育，使每個貧困戶都能掌握1～2門實用技術，提升貧困群眾自我脫貧能力。

增強致富信心:堅持治窮先治愚、扶貧先扶志，開展“我要脫貧”教育活動，幫助貧困人口樹立自力更生、勤勞致富觀念，增強脫貧致富的信心和決心。

2.2.3強調(diào)“三個精準”實現(xiàn)“真扶貧”

商洛市明確提出要以“三個精準”作為“雙包雙促”工作的著力點和發(fā)力點，切實做到“真扶貧、扶真貧”。

精準識別幫扶對象。在摸清貧困人口分布、生產(chǎn)生活狀況以及扶持需求的基礎上，商洛市在全市1 717個村確定了1 031個貧困發(fā)生率在30%以上的重點貧困村和14萬戶有勞動能力的貧困戶，作為“雙包雙促”扶貧攻堅行動的包扶對象。

精準確定脫貧路徑。按照“缺啥補啥”的原則，精準選項、因戶制宜，做到“一村一策”“一戶一法”，實行分類實施、精準幫扶。

精準管理項目資金。根據(jù)貧困村和貧困戶的實際需求，科學布局各類基礎設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，避免出現(xiàn)重復建設。嚴格管好用好當類扶貧資金，確保發(fā)揮最大效益。

3　商洛市扶貧模式困境

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，商洛市“雙包雙促”活動中也存在著一些困難和問題，主要是精準扶貧機制欠缺、扶貧資企保障不足、扶貧隊伍薄弱人才流失、一些貧困戶脫貧致富信心不足等。

3.1現(xiàn)有考評體系無法有效調(diào)動扶貧工作積極性

在精準扶貧機制方面，商洛市各縣區(qū)都做了許多有益的探索，但一些干部表示最好從國家層面有一套完整的機制。如在扶貧戶識別上如何做到精準、公正，在包扶方面如何做到規(guī)范、有效、持久，倒逼機制如何鼓勵貧困戶發(fā)揮自身能動性，以及貧困戶的脫貧退出機制、包扶干部的駐村機制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃機制、管理考核機制等。

商洛市扶貧開發(fā)局局長李久敏舉例說，雖然現(xiàn)在有政策稱貧困地區(qū)不以GDP考核，但扶貧工作如何在現(xiàn)有評價體系中增加分量，現(xiàn)在卻沒有標準，無法有效調(diào)動扶貧工作的積極性。

3.2資金無法完全滿足扶貧需求

商洛市精準扶貧涉及人口多，資金需求景大，現(xiàn)有資金不能完全滿足扶貧需求。為解決資金難題，商洛市想出各種措施，如由各縣區(qū)財政出資成立為貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)進行貼息貸款的風險擔保資金、在部分農(nóng)村成立村民互助資企、財政上準備出臺辦法整合農(nóng)口項目資金用于扶貧、嘗試允許各單位動用自己的節(jié)余資金用于“雙包雙促”等。

“但扶貧資企缺口還是太大，”李久敏建議，“國家在扶貧資金安排上不能撒胡椒面。應該集中力量，加大力度，確保對14個集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅的政策支持和資金扶持?！?/p>

3.3扶貧隊伍薄弱，人才流失嚴重

基層扶貧干部隊伍流失嚴重，也是這一輪精準扶貧工作需要解決的問題。商洛市一些縣區(qū)扶貧部門領導表示，前幾年由于機構(gòu)被拆并、經(jīng)費沒保障、待遇落不實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的扶貧干部隊伍人才流失嚴重，現(xiàn)在搞精準扶貧是啃硬骨頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職扶貧人員，勢必對基層扶貧工作帶來很大影響。建議國家在貧困重點縣增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧機構(gòu)和專職扶貧干部，把能力最強的干部力量放到扶貧上來。

3.4一些貧困戶缺乏脫貧致富信心

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多貧困戶尤其是缺乏“脫貧頂梁柱”的家庭，普遍面臨著信心不足的問題。長期貧困磨滅了一些貧困戶的志氣，缺乏致富信心。有的貧困戶甚至不愿發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因此，無法走上致富之路。商南縣委副書記說:“這次干部包扶從開始就要求干部不是簡單地給貧困戶送錢送物，而是幫助他們發(fā)展產(chǎn)業(yè)，從源頭上治理貧困。但許多貧困戶覺得自家不可能致富，僅說服他們增強信心，就花費了大量精力和時間?！?/p>

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.04.0162

F323.8

A

1673-0194（2015）04-0221-02

2015-01-13

韓丹（1988-），男，河南平頂山人，河南大學哲學與公共管理學院行政管理專業(yè)2012級碩士研究生，主要研究方向:人力資源管理。