韓 丹

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475003）

中國(guó)農(nóng)村扶貧模式探討
——以陜西省商洛市為例

韓 丹

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475003）

現(xiàn)階段，我國(guó)處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村貧困治理不容忽視。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020）》提出了現(xiàn)階段農(nóng)村貧困治理的新方向，劃定了14個(gè)集中連片特困區(qū)。本文以處于14個(gè)集中連片特困區(qū)之一的秦巴山區(qū)的陜西省商洛市為例，探討扶貧新模式。

貧困治理；扶貧模式；雙包雙促

隨著農(nóng)村貧困治理的深入以及連片貧困地區(qū)的劃定，扶貧模式多樣化，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，各自的扶貧模式都有自己的特色。本文以陜西省商洛市為例，探討現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村貧困治理模式的發(fā)展情況。

1　商洛市貧困現(xiàn)狀

商洛市地處秦嶺腹地的陜南東部，境內(nèi)山大溝深，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。到2013年底，全市250.64萬(wàn)總?cè)丝谥校凑杖珖?guó)和陜西省最新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，仍有64.13萬(wàn)貧困人口，貧困人口占到全市總?cè)藬?shù)的26%，且貧困面積大、貧困程度深。

2013年，商洛市農(nóng)民人均純收入6 223元，分別比陜西省和全國(guó)平均水平低280元和2 673元。2013年，商洛市貧困人口的人均純收入為2 318元，僅比全市農(nóng)民人均純收入的1/3稍多，略超全國(guó)農(nóng)民人均純收入的1/4。

圖1　商洛市貧困人口與非貧困人口數(shù)量

2　商洛市貧困治理模式

2013年底、中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見(jiàn)》，明確提出了“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”的要求。在此背景下，全市開展以“部門包村、干部包戶；促村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困戶脫貧，促干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變、能力提升”為主要內(nèi)容的“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，創(chuàng)新了農(nóng)村貧困治理的模式。

圖2　2013年農(nóng)民人均純收入情況（人/元）

2.1商洛市扶貧模式內(nèi)容

商洛市“雙包雙促”的包扶主體是全市各級(jí)黨政部門、企事業(yè)單位，市縣（區(qū)）科級(jí)以上干部和部分一般干部，而包扶對(duì)象是貧困發(fā)生率在30%以上的重點(diǎn)貧困村和有勞動(dòng)能力的貧困戶。在包扶方式上，單位包扶，要求每個(gè)部門單位組建一個(gè)扶貧工作隊(duì)，包住一個(gè)貧困村進(jìn)行實(shí)地幫扶；干部包扶，要求市級(jí)機(jī)關(guān)每名廳局級(jí)、縣處級(jí)、科級(jí)、一般干部，分別對(duì)5戶、3戶、2戶、1戶貧困戶進(jìn)行對(duì)口幫扶。各縣區(qū)的包扶計(jì)劃參照市上標(biāo)準(zhǔn)自行確定。

“雙包雙促”活動(dòng)計(jì)劃總體分兩輪進(jìn)行，第一輪為2014-2016年，全市共包扶900個(gè)貧困村，各級(jí)干部包扶貧困戶7萬(wàn)多戶，計(jì)劃到2016年底，全市貧困人口由64.13萬(wàn)減少到30萬(wàn)，貧困發(fā)生率降至15%以下，包扶貧困村、貧困戶人均純收入在2013年的基礎(chǔ)上翻一番；到2020年，努力把貧困村建設(shè)成為生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的新農(nóng)村，貧困人口實(shí)觀穩(wěn)定脫貧。

2.2商洛市扶貧模式特點(diǎn)

商洛市將“雙包雙促”工作納入部門單位、干部職工的目標(biāo)責(zé)任考核范圍，形成了各級(jí)聯(lián)動(dòng)、層層落實(shí)的工作格局。對(duì)于此次“雙包雙促”活動(dòng)，商洛市任務(wù)明確，重點(diǎn)突出。

五建在國(guó)家法律法規(guī)以及政策許可的范圍內(nèi)，在征得中國(guó)石化集團(tuán)同意的前提下，陸續(xù)在蘭州、上海興建了一批職工住房，在廣州由集團(tuán)公司組織興建了職工集資房。2012年進(jìn)入五建工作的蔡維博正好趕上申請(qǐng)廣州職工集資房的末班車，“不然在廣州沒(méi)有住房，靠工資是很難生活的，更別說(shuō)交女朋友結(jié)婚了?！?/p>

2.2.1部門包村著力完成好五項(xiàng)任務(wù)

制訂發(fā)展規(guī)劃:調(diào)查了解包抉村的基本情況，研究分析制約貧困村發(fā)展的突出問(wèn)題，在充分征求群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜，科學(xué)制訂貧困村三年總體發(fā)展規(guī)劃和年度包扶計(jì)劃，做到規(guī)劃先行，有的放矢地開展包村工作。

培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè):按照“一村一品”發(fā)展思路，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，依托貧困村資源優(yōu)勢(shì)，為貧困村培育種植、養(yǎng)殖、旅游等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，多途徑、多思路加快貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

完善公共服務(wù):重點(diǎn)實(shí)施貧困村水、電、路、視、訊、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，著力改善貧困村生產(chǎn)生活條件，努力完善貧困村公共服務(wù)功能。

改善居住環(huán)境:重點(diǎn)解決貧困群眾的住房問(wèn)題，全面改善貧困村住房條件。大力實(shí)施垃圾、污水收集和處理，綠化美化亮化工程、河道與排洪溝渠疏通工程等，著力改善貧困村人居環(huán)境。

抓好班子建設(shè):協(xié)助抓好村“兩委”班子建設(shè)，指導(dǎo)基層加強(qiáng)黨建工作，幫助“兩委”班子解決問(wèn)題，落實(shí)好各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富民政策，努力提高班子創(chuàng)新發(fā)展能力、凝聚群眾能力、致富帶富能力。

2.2.2干部包戶著力完成好七項(xiàng)任務(wù)

選準(zhǔn)脫貧路徑:針對(duì)貧困戶居住條件、實(shí)際情況和發(fā)展需求，與貧困戶商量脫貧路徑，對(duì)生存環(huán)境惡劣的實(shí)行移民搬遷，對(duì)能夠就地脫貧的扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)，使貧困戶都有致富路子。

選好發(fā)展項(xiàng)目:對(duì)有條件發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶，幫助選好發(fā)展項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金支持，宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜林則林、宜培訓(xùn)轉(zhuǎn)移則培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收。

送惠農(nóng)政策上門:把黨的各項(xiàng)方針政策，特別是教育、醫(yī)療、土地、扶貧等各項(xiàng)惠農(nóng)政策送到各家各戶，使各項(xiàng)恵農(nóng)政策深入人心，讓每個(gè)貧困戶都能享受到政策帶來(lái)的紅利。

送致富信息到戶:為貧困戶送去市場(chǎng)、供求、務(wù)工等致富信息，暢通貧困戶信息渠道。擴(kuò)大貧困戶致富視野，增強(qiáng)貧困戶應(yīng)用信息致富的意識(shí)。

技能技術(shù)培訓(xùn):有針對(duì)性地開展應(yīng)用技術(shù)、勞動(dòng)技能、致富本領(lǐng)等方面的培訓(xùn)教育，使每個(gè)貧困戶都能掌握1～2門實(shí)用技術(shù)，提升貧困群眾自我脫貧能力。

增強(qiáng)致富信心:堅(jiān)持治窮先治愚、扶貧先扶志，開展“我要脫貧”教育活動(dòng)，幫助貧困人口樹立自力更生、勤勞致富觀念，增強(qiáng)脫貧致富的信心和決心。

2.2.3強(qiáng)調(diào)“三個(gè)精準(zhǔn)”實(shí)現(xiàn)“真扶貧”

商洛市明確提出要以“三個(gè)精準(zhǔn)”作為“雙包雙促”工作的著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，切實(shí)做到“真扶貧、扶真貧”。

精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象。在摸清貧困人口分布、生產(chǎn)生活狀況以及扶持需求的基礎(chǔ)上，商洛市在全市1 717個(gè)村確定了1 031個(gè)貧困發(fā)生率在30%以上的重點(diǎn)貧困村和14萬(wàn)戶有勞動(dòng)能力的貧困戶，作為“雙包雙促”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)的包扶對(duì)象。

精準(zhǔn)確定脫貧路徑。按照“缺啥補(bǔ)啥”的原則，精準(zhǔn)選項(xiàng)、因戶制宜，做到“一村一策”“一戶一法”，實(shí)行分類實(shí)施、精準(zhǔn)幫扶。

精準(zhǔn)管理項(xiàng)目資金。根據(jù)貧困村和貧困戶的實(shí)際需求，科學(xué)布局各類基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)。嚴(yán)格管好用好當(dāng)類扶貧資金，確保發(fā)揮最大效益。

3　商洛市扶貧模式困境

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，商洛市“雙包雙促”活動(dòng)中也存在著一些困難和問(wèn)題，主要是精準(zhǔn)扶貧機(jī)制欠缺、扶貧資企保障不足、扶貧隊(duì)伍薄弱人才流失、一些貧困戶脫貧致富信心不足等。

3.1現(xiàn)有考評(píng)體系無(wú)法有效調(diào)動(dòng)扶貧工作積極性

在精準(zhǔn)扶貧機(jī)制方面，商洛市各縣區(qū)都做了許多有益的探索，但一些干部表示最好從國(guó)家層面有一套完整的機(jī)制。如在扶貧戶識(shí)別上如何做到精準(zhǔn)、公正，在包扶方面如何做到規(guī)范、有效、持久，倒逼機(jī)制如何鼓勵(lì)貧困戶發(fā)揮自身能動(dòng)性，以及貧困戶的脫貧退出機(jī)制、包扶干部的駐村機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃?rùn)C(jī)制、管理考核機(jī)制等。

商洛市扶貧開發(fā)局局長(zhǎng)李久敏舉例說(shuō)，雖然現(xiàn)在有政策稱貧困地區(qū)不以GDP考核，但扶貧工作如何在現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系中增加分量，現(xiàn)在卻沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)扶貧工作的積極性。

3.2資金無(wú)法完全滿足扶貧需求

商洛市精準(zhǔn)扶貧涉及人口多，資金需求景大，現(xiàn)有資金不能完全滿足扶貧需求。為解決資金難題，商洛市想出各種措施，如由各縣區(qū)財(cái)政出資成立為貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)進(jìn)行貼息貸款的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保資金、在部分農(nóng)村成立村民互助資企、財(cái)政上準(zhǔn)備出臺(tái)辦法整合農(nóng)口項(xiàng)目資金用于扶貧、嘗試允許各單位動(dòng)用自己的節(jié)余資金用于“雙包雙促”等。

“但扶貧資企缺口還是太大，”李久敏建議，“國(guó)家在扶貧資金安排上不能撒胡椒面。應(yīng)該集中力量，加大力度，確保對(duì)14個(gè)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的政策支持和資金扶持?！?/p>

3.3扶貧隊(duì)伍薄弱，人才流失嚴(yán)重

基層扶貧干部隊(duì)伍流失嚴(yán)重，也是這一輪精準(zhǔn)扶貧工作需要解決的問(wèn)題。商洛市一些縣區(qū)扶貧部門領(lǐng)導(dǎo)表示，前幾年由于機(jī)構(gòu)被拆并、經(jīng)費(fèi)沒(méi)保障、待遇落不實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的扶貧干部隊(duì)伍人才流失嚴(yán)重，現(xiàn)在搞精準(zhǔn)扶貧是啃硬骨頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專職扶貧人員，勢(shì)必對(duì)基層扶貧工作帶來(lái)很大影響。建議國(guó)家在貧困重點(diǎn)縣增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧機(jī)構(gòu)和專職扶貧干部，把能力最強(qiáng)的干部力量放到扶貧上來(lái)。

3.4一些貧困戶缺乏脫貧致富信心

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多貧困戶尤其是缺乏“脫貧頂梁柱”的家庭，普遍面臨著信心不足的問(wèn)題。長(zhǎng)期貧困磨滅了一些貧困戶的志氣，缺乏致富信心。有的貧困戶甚至不愿發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因此，無(wú)法走上致富之路。商南縣委副書記說(shuō):“這次干部包扶從開始就要求干部不是簡(jiǎn)單地給貧困戶送錢送物，而是幫助他們發(fā)展產(chǎn)業(yè)，從源頭上治理貧困。但許多貧困戶覺(jué)得自家不可能致富，僅說(shuō)服他們?cè)鰪?qiáng)信心，就花費(fèi)了大量精力和時(shí)間?！?/p>

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.04.0162

F323.8

A

1673-0194（2015）04-0221-02

2015-01-13

韓丹（1988-），男，河南平頂山人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2012級(jí)碩士研究生，主要研究方向:人力資源管理。