重大行政決策合法性審查機(jī)制，是指在重大行政決策過程中，為防止違法決策而對(duì)行政決策權(quán)限、內(nèi)容、程序等是否合法進(jìn)行審查、核實(shí)的一種行政程序制度。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。并將合法性審查上升為重大行政決策的5個(gè)法定程序之一?？梢?，健全重大行政決策合法性審查機(jī)制成為當(dāng)前建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容和突出亮點(diǎn)之一。江蘇省政府法制辦組織課題組就完善重大行政決策合法性審查機(jī)制赴廣東、海南及本省部分市縣進(jìn)行了專題調(diào)研，對(duì)江蘇近年來重大行政決策合法性審查的現(xiàn)狀進(jìn)行了概括總結(jié)，對(duì)存在的主要問題及原因進(jìn)行了剖析，提出了建立健全合法性審查機(jī)制，推進(jìn)合法性審查制度化、規(guī)范化和程序化的對(duì)策建議。

一、江蘇重大行政決策合法性審查的現(xiàn)狀

近年來，在江蘇省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和積極推動(dòng)下，江蘇在重大決策合法性審查方面進(jìn)行了許多有益的探索，取得了一定的進(jìn)展。

重大行政決策合法性審查制度初步建立。一是從省級(jí)層面看，江蘇省政府制定出臺(tái)了《2015年江蘇省行政程序規(guī)定》（省政府100號(hào)令），其中有專章對(duì)重大行政決策制度進(jìn)行了規(guī)定。二是從省轄市層面看，蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、常州、淮安、連云港等市先后出臺(tái)了重大行政決策程序的相關(guān)規(guī)定，對(duì)重大決策合法性審查工作提出了明確要求。其中蘇州市以政府規(guī)章的形式出臺(tái)了重大行政決策程序規(guī)定，將重大決策事項(xiàng)、決策程序和決策責(zé)任等上升到了“法定”層面。三是從縣級(jí)層面看，許多縣級(jí)政府也逐步建立了重大行政決策合法性審查制度，如吳江區(qū)區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)全部建立了重大行政決策項(xiàng)目年度申報(bào)、審查、立項(xiàng)和實(shí)施的整體運(yùn)行機(jī)制;如皋市2011年出臺(tái)了重大事項(xiàng)決策規(guī)程和決策失誤責(zé)任追究制度。

重大行政決策合法性審查工作逐步推動(dòng)。一是將重大行政決策合法性審查與依法行政工作同步部署。2004年，江蘇省政府在貫徹國(guó)務(wù)院《綱要》的意見中提出：“要建立健全法制機(jī)構(gòu)協(xié)助本級(jí)政府和本部門依法做出決定、進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)的行政決策輔助機(jī)制?！蓖瑫r(shí)修訂政府工作規(guī)則，增加了決策合法性審查內(nèi)容。2008年，江蘇省政府在貫徹國(guó)務(wù)院《決定》的實(shí)施意見中，專門明確了“市縣政府法制機(jī)構(gòu)及部門法制工作機(jī)構(gòu)在重大行政決策合法性審查中的主體地位”。自此，各市縣政府開始全面推行重大行政決策合法性審查工作，普遍修訂了政府工作規(guī)則，增加了依法決策的相關(guān)內(nèi)容。二是運(yùn)用考核等多種手段推動(dòng)。從2009年起，江蘇省政府將重大行政決策合法性審查納入年度依法行政工作要點(diǎn)和依法行政考核，每年年初部署，年底檢查督促，通過下發(fā)整改意見書和工作通報(bào)等多種手段，引導(dǎo)和推動(dòng)各地落實(shí)重大行政決策合法性審查工作。目前，借助“江蘇省依法行政工作統(tǒng)計(jì)報(bào)送電子平臺(tái)”，基本實(shí)現(xiàn)了重大決策合法性審查情況的日常化報(bào)送。三是大力培育領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策意識(shí)。通過“憲法日”活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)班子集體學(xué)法、依法行政知識(shí)輪訓(xùn)、開辦講座等多種形式，各級(jí)政府不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)，強(qiáng)化了依法決策的意識(shí)和能力。政府法制辦主任列席政府常務(wù)會(huì)議，把重大決策事項(xiàng)交給法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，已成為江蘇各地的普遍做法。

重大行政決策合法性審查范圍不斷拓展。近年來，重大行政決策合法性審查的范圍正在不斷擴(kuò)大，從以往主要審查政府立法、規(guī)范性文件制定和審批制度改革中的重要決策事項(xiàng)，擴(kuò)大到政府重大投資（建設(shè)）項(xiàng)目、政府對(duì)外合作、歷史遺留問題處理、公共資源配置、重大行政合同、維穩(wěn)事件處理以及涉訴和非訴業(yè)務(wù)處理等方面，政府法制機(jī)構(gòu)均開始介入并提出法制審查意見。如南京市舉辦青奧會(huì)期間，從重要制度制定、涉外合同起草、行政執(zhí)法規(guī)范、綜合環(huán)境整治等各個(gè)方面，政府法制機(jī)構(gòu)都全程參與并提供法律服務(wù)。再如在蘇州市軌道交通建設(shè)和環(huán)古城河綜合改造工程、常州市的青果巷歷史文化街區(qū)征收拆遷、鎮(zhèn)江市三輪車退市、淮安市出租車擴(kuò)容和天然氣調(diào)價(jià)等政府重大決策中，政府法制機(jī)構(gòu)參與合法性審查都是必不可少的環(huán)節(jié)。此外，在國(guó)有土地征收、道路改建、出租車擴(kuò)容、涉及民生的物價(jià)調(diào)整等重大決策中，由各地法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查已成為常態(tài)。

重大行政決策合法性審查方式逐漸多樣。伴隨著重大行政決策合法性審查范圍的不斷拓展，政府法制機(jī)構(gòu)由原先的形式審查為主，逐步向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變;由自己審查為主向借助專業(yè)力量審查轉(zhuǎn)變;審查的手段也在不斷改進(jìn)。如揚(yáng)州市政府法制辦2014年對(duì)29件政府重要文件進(jìn)行了合法性審查，內(nèi)容涉及公司債券發(fā)行、企業(yè)股份合作、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)方面，決策審查的專業(yè)性要求非常高。有的還通過購買服務(wù)、組織專家咨詢論證等多種形式，充分借助“外腦”，提高合法性審查的質(zhì)量。無錫市積極發(fā)揮法律顧問團(tuán)的作用，引進(jìn)律師參與政府決策，全年接收法律意見書34份，有效防范了政府決策風(fēng)險(xiǎn)。江蘇省工商局專門建立了合同格式條款審查專家咨詢委員會(huì)、省消協(xié)汽車消費(fèi)爭(zhēng)議專家委員會(huì)和家居木業(yè)消費(fèi)爭(zhēng)議專家委員會(huì)，通過精細(xì)化的法律服務(wù)，提升了合法性審查的專業(yè)化和規(guī)范化水平。

隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)步伐的不斷加快，對(duì)政府重大行政決策進(jìn)行合法性審查具有重要意義。一是建設(shè)法治政府的迫切需要。行政決策作為政府管理的重要方式，合法性是其根本屬性。保證行政決策依法做出，減少?zèng)Q策失誤，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。一些地方發(fā)生的群體性事件表明，通過合法性審查有助于規(guī)范政府決策行為，最大限度地降低決策風(fēng)險(xiǎn)。二是政府治理方式轉(zhuǎn)變的必然要求。傳統(tǒng)管理模式強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)一切，一些重大行政決策法律基礎(chǔ)不牢，導(dǎo)致政府“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”和“不到位”問題較為普遍。而在現(xiàn)代治理模式下，政府要充分還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于社會(huì)，追求政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的良性互動(dòng)。這就要求完善合法性審查機(jī)制，保障政府重大決策嚴(yán)格遵守法定程序，避免行政機(jī)關(guān)隨意決策、想當(dāng)然辦事。三是維護(hù)人民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公平正義的重要保障。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種利益沖突和社會(huì)矛盾凸顯，決策中妥善處理各方利益訴求的挑戰(zhàn)和困難明顯加大。這就要求政府決策要把維護(hù)人民權(quán)益和實(shí)現(xiàn)公平正義擺在更加突出的位置，保證決策能夠得到廣大人民群眾的普遍認(rèn)同和支持，保證改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。四是防止行政權(quán)力腐敗的重要舉措。合法性審查有利于建立責(zé)任追究制度，使違法決策、濫用職權(quán)、暗箱操作的腐敗現(xiàn)象得到制止，讓錯(cuò)誤決策付出代價(jià)，有利于促進(jìn)依法行政、慎重決策。

二、重大行政決策合法性審查存在的主要問題及其原因分析

江蘇的重大行政決策合法性審查工作仍處于起步階段，推進(jìn)這一工作還面臨著不少困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策和合法性審查的意識(shí)還不夠強(qiáng)。一些地方和部門對(duì)依法決策、合法性審查的認(rèn)識(shí)不夠充分，有些地方領(lǐng)導(dǎo)在行政決策中法治意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)法律缺乏敬畏之心，“以言代法”、“以權(quán)壓法”現(xiàn)象仍然存在。有的地方認(rèn)為依法決策影響行政效率，束縛手腳、干不成事，因而對(duì)推動(dòng)合法性審查不積極。2014年，江蘇全省受理2萬多件行政復(fù)議和訴訟案件，行政復(fù)議案件數(shù)量同比增長(zhǎng)10%，行政應(yīng)訴案件數(shù)量同比增長(zhǎng)65%，行政復(fù)議直接或間接糾正率達(dá)22%，行政訴訟一審行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)17%。行政機(jī)關(guān)因違反法定職權(quán)被判決敗訴196件，占敗訴案件總數(shù)的36.5%。這些從一個(gè)側(cè)面反映了行政機(jī)關(guān)違法行政、違法決策問題仍然存在。

重大行政決策的范圍還不確定。近年來，在國(guó)務(wù)院、江蘇省政府出臺(tái)的一系列關(guān)于法治政府建設(shè)的重大文件中，對(duì)重大行政決策的范圍都沒有明確界定。實(shí)踐中，各地重大行政決策事項(xiàng)的范圍標(biāo)準(zhǔn)不一，有很大的差異，有的雖然做了列舉式的規(guī)定，但是大多定義籠統(tǒng)，界定模糊，由于沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照落實(shí)很難操作。有的將列入政府常務(wù)會(huì)議討論的事項(xiàng)都視作重大行政決策;甚至一些縣級(jí)人民政府將政府簽訂的重大合同和重大的行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為也列入重大行政決策范圍。

合法性審查的程序不統(tǒng)一。一是審查程序的啟動(dòng)較隨意。目前法制機(jī)構(gòu)參與合法性審查一般都是以政府領(lǐng)導(dǎo)或政府辦公室交辦的形式，由于很多事項(xiàng)法制機(jī)構(gòu)并沒有前期參與因而比較被動(dòng)。二是審查時(shí)限難保證。有些非常復(fù)雜的事項(xiàng)，從交辦到提出審查意見，有的領(lǐng)導(dǎo)要求幾個(gè)小時(shí)或者半天時(shí)間就要完成，不能保證合法性審查的質(zhì)量。還有許多只是在政府常務(wù)會(huì)議上臨時(shí)征詢法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的意見，這種意見征詢不能代替合法性審查。三是提供的審查材料不完整。一般合法性審查要求提供重大決策方案及相關(guān)說明、決策依據(jù)、相關(guān)征求意見的材料等，但實(shí)踐中承辦單位常常只提供決策方案，需要法制機(jī)構(gòu)自己查找上位法和政策依據(jù)，合法性審查的工作量和難度很大。當(dāng)遇到重大疑難復(fù)雜問題時(shí)需要決策承辦單位到會(huì)說明，也常常因種種原因難以落實(shí)。

有些地方的合法性審查流于形式。合法性審查制度的設(shè)立還沒有起到應(yīng)有的作用，各級(jí)政府和部門做重大決策只是形式上經(jīng)過這道程序，一些事項(xiàng)的合法性審查，都是領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦，沒有規(guī)范的審查程序、剛性的審查機(jī)制、合理的審查時(shí)限，不能保障合法性審查的效果。還有些地方的合法性審查工作沒有正常開展。2014年，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院對(duì)全國(guó)100個(gè)地方政府進(jìn)行了第二輪法治政府評(píng)估，據(jù)公布報(bào)告稱，100個(gè)城市平均得分為62.01，“過半數(shù)的市級(jí)政府法治水平處于不及格狀態(tài)”，其中重大決策合法性審查實(shí)施情況的均分僅為38.4。2012年啟東市群體抗議王子紙業(yè)修建排污設(shè)施事件，2010年蘇州通安因征地補(bǔ)償款引發(fā)的征地拆遷等群體性事件的發(fā)生，都與當(dāng)?shù)卣疀]有遵循包括合法性審查在內(nèi)的相關(guān)行政決策程序有關(guān)。

法制機(jī)構(gòu)設(shè)置人員力量難以滿足合法性審查的需要。特別是縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)，人員力量薄弱不足尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)目前僅有14家是單設(shè)機(jī)構(gòu)，其他的均為合署辦公或掛牌機(jī)構(gòu)。目前縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)平均5人，還有不少是兼職，有的實(shí)有人數(shù)僅為一人?；鶎诱ㄖ茩C(jī)構(gòu)人員力量隊(duì)伍還存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、流動(dòng)性大等等問題，與重大行政決策合法性審查的要求不相適應(yīng)。此外，由于法制辦主任兼任政府辦副主任，過多地參與到具體行政決策中，合法性審查的社會(huì)公信力往往不足。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，主要有以下幾個(gè)方面：一是制度建設(shè)滯后。目前關(guān)于行政決策合法性審查的規(guī)定散見于各地的政府規(guī)章和規(guī)范性文件中，在國(guó)家和省級(jí)層面尚未有統(tǒng)一的、專門的規(guī)范。市縣政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)容過于簡(jiǎn)略、粗糙，許多沒有結(jié)合自身實(shí)際，可操作性不強(qiáng)，難以發(fā)揮相應(yīng)的作用。如：對(duì)于重大行政決策合法性審查主體、審查內(nèi)容、審查方式、審查時(shí)限、審查結(jié)論的形式和審查結(jié)論如何運(yùn)用等基本問題缺乏明確規(guī)定，容易帶來審查過程的隨意性。二是推進(jìn)機(jī)制不健全。包括合法性審查在內(nèi)的行政決策是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多層次和多系統(tǒng)，需要強(qiáng)有力的組織發(fā)動(dòng)和廣泛的宣傳動(dòng)員，還要有相應(yīng)的改革配套措施，有序推進(jìn)。目前在重大行政決策方面明顯還缺少相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)推進(jìn)不足，對(duì)推進(jìn)工作中遇到的問題不能及時(shí)研究解決，導(dǎo)致工作進(jìn)度滯緩。三是監(jiān)督制約缺位。對(duì)違反重大行政決策合法性審查制度，未經(jīng)合法性審查直接決策，或者未采納合法性審查意見決策的，監(jiān)督制約很少，同時(shí)對(duì)承擔(dān)什么責(zé)任，如何追究責(zé)任，缺乏明確的規(guī)定。重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制也未建立。

三、完善江蘇省重大行政決策

合法性審查機(jī)制的建議

在全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，建立健全一套剛性的重大行政決策合法性審查機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)前加快建設(shè)法治政府的當(dāng)務(wù)之急?；诖?，從制度、機(jī)制和法制層面提出以下建議：

加快制度建設(shè)，構(gòu)建對(duì)重大行政決策合法性審查的統(tǒng)一規(guī)范。當(dāng)前，制度供給不足、剛性約束不夠是推進(jìn)重大行政決策合法性審查工作中的突出問題，也是造成實(shí)際工作中決策隨意性大的重要原因。江蘇省正在組織起草《江蘇省完善規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查程序規(guī)定》，對(duì)重大行政決策合法性審查的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，為在全省范圍內(nèi)推動(dòng)重大行政決策合法性審查工作提供制度規(guī)范。一是建立健全合法性審查程序規(guī)則。嚴(yán)格按照“未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”的要求，重大決策提交討論前由政府辦將重大決策方案及相關(guān)材料交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，合法性審查結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù)。合理確定合法性審查時(shí)限，由省級(jí)層面統(tǒng)一規(guī)定審查機(jī)構(gòu)接到?jīng)Q策審查申請(qǐng)后15日內(nèi)完成審查工作;情況復(fù)雜的，經(jīng)決策機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10個(gè)工作日。建立法制機(jī)構(gòu)前期參與機(jī)制，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)、重大復(fù)雜的決策事項(xiàng)，審查機(jī)構(gòu)可以參加重大決策事項(xiàng)的前期調(diào)研、論證工作。二是統(tǒng)一合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。重大行政決策合法性審查應(yīng)是以合法性標(biāo)準(zhǔn)衡量，但不包括合理性、科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)。具體包括：（1）職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，即決策權(quán)限是否于法有據(jù)。經(jīng)審查認(rèn)為不屬于決策機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)的，建議不決策或按照規(guī)定提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批或依法授權(quán)。（2）程序標(biāo)準(zhǔn)，即決策程序是否依法進(jìn)行，是否經(jīng)過了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等必經(jīng)程序。未履行法定程序或履行程序不符合規(guī)定的，建議補(bǔ)正或重新履行相關(guān)規(guī)定。（3）實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，即決策內(nèi)容是否依法合規(guī)。決策方案內(nèi)容不符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及國(guó)家政策規(guī)定的，建議進(jìn)行修改或者不決策。三是明確合法性審查方式?，F(xiàn)有的重大行政決策合法性審查方式主要以書面審查為主，但對(duì)于一些涉及專業(yè)性較強(qiáng)的重大決策，建議根據(jù)實(shí)際需要可綜合采取書面審查、調(diào)查研究、征求意見、專家咨詢等多種審查方式，必要時(shí)可通過召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、公開征求意見等形式聽取社會(huì)公眾意見。但在審查方式的選擇中，應(yīng)當(dāng)兼顧效率原則，避免因?qū)彶槌绦蛉唛L(zhǎng)而影響決策的時(shí)效性。

明確審查主體，建立法制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)多方參與的合法性審查機(jī)制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在會(huì)前交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，確立了法制機(jī)構(gòu)的審查主體地位。但這并不意味著整個(gè)合法性審查過程只是法制機(jī)構(gòu)的獨(dú)角戲，尤其是在當(dāng)前法制機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重、人員力量相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀下，充分發(fā)揮政府法律顧問和社會(huì)第三方的作用，構(gòu)建多方參與的審查機(jī)制，對(duì)于提高審查的質(zhì)量和效率，具有積極的作用。一是有效發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)主體地位作用。法制機(jī)構(gòu)作為政府依法行政方面的參謀、助手和顧問，在行政管理與法律專業(yè)技能的結(jié)合上，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠在法律的框架下準(zhǔn)確把握決策意圖，降低決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。因此，要加強(qiáng)合法性審查隊(duì)伍能力建設(shè)，要將政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、法律素質(zhì)高的人員充實(shí)進(jìn)來提供履職保障。建立部門法制機(jī)構(gòu)審查和政府法制機(jī)構(gòu)審查相結(jié)合的雙重審查機(jī)制，重大決策報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)審查前，由承辦單位法制機(jī)構(gòu)就重大決策合法性進(jìn)行初審。同時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)要善于整合資源，借助外力，邀請(qǐng)部門法制機(jī)構(gòu)、法學(xué)科研機(jī)構(gòu)等實(shí)際工作者和專家學(xué)者，成立合法性審查專家組，對(duì)重大行政決策進(jìn)行合法性審查。二是充分發(fā)揮政府法律顧問的積極作用。目前江蘇正在組建省政府法律顧問委員會(huì)，并在全省全面推行政府法律顧問制度。要充分發(fā)揮法律顧問的作用，通過法律顧問委員會(huì)，為政府重大行政決策、推進(jìn)依法行政提供法律咨詢和服務(wù)。同時(shí)，借鑒深圳、三亞等地做法，積極探索政府法律顧問雇員制度，通過簽訂勞務(wù)合同的方式，聘用一定數(shù)量的專職法律顧問助理，協(xié)助承擔(dān)重大決策合法性審查等工作。三是探索委托第三方審查。重大行政決策往往涉及利益廣泛，對(duì)一些重大、疑難、復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的決策事項(xiàng)，探索通過政府購買服務(wù)的方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)第三方進(jìn)行合法性論證。合法性論證結(jié)果是法制機(jī)構(gòu)提出合法性審查意見的主要依據(jù)，法制機(jī)構(gòu)就合法性審查意見承擔(dān)審查責(zé)任。

完善保障措施，構(gòu)建規(guī)范有效的實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。目前，各級(jí)政府及其部門重大行政決策合法性審查制度初步建立，但是，合法性審查制度的設(shè)立還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)此，建立一套嚴(yán)格有效的運(yùn)行機(jī)制，確保重大行政決策制度的有效執(zhí)行，有助于實(shí)現(xiàn)各類決策以及決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行。一是嚴(yán)格規(guī)范重大行政決策事項(xiàng)?！督K省行政程序規(guī)定》第二十七條結(jié)合江蘇實(shí)際，就重大行政決策的范圍原則性地列舉了五大類事項(xiàng)?？紤]到不同層級(jí)政府及部門職責(zé)權(quán)限不同，對(duì)重大行政決策衡量的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，重大行政決策的具體事項(xiàng)和量化標(biāo)準(zhǔn)由各級(jí)政府結(jié)合自身實(shí)際情況在《江蘇省行政程序規(guī)定》規(guī)定的五大類事項(xiàng)范圍內(nèi)確定。重點(diǎn)加強(qiáng)重大改革、重要規(guī)劃、重大民生、政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目等重點(diǎn)領(lǐng)域決策的合法性審查。實(shí)際操作中，政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定、具體行政行為的決定、有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決策不列入重大行政決策的范圍。重大行政決策實(shí)行目錄管理，每年年初制定年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，凡是列入目錄的，嚴(yán)格按照重大行政決策程序進(jìn)行。重大行政決策目錄每年必須定期報(bào)上級(jí)政府備案。二是實(shí)行重大行政決策信息化管理。建立重大行政決策信息化管理系統(tǒng)，所有列入年度重大行政決策目錄的事項(xiàng)實(shí)行網(wǎng)上運(yùn)行，固化重大行政決策運(yùn)行流程，未經(jīng)法制審核不得流轉(zhuǎn)，通過信息技術(shù)手段強(qiáng)化對(duì)決策程序的監(jiān)督和制約，實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)管理、流程控制、規(guī)范運(yùn)行，使得合法性審查成為決策過程中繞不開、甩不掉的必經(jīng)程序。三是建立考核評(píng)價(jià)倒逼機(jī)制。細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，提高重大行政決策合法性審查的指標(biāo)權(quán)重，重大行政決策未經(jīng)合法性審查或不依法決策的，實(shí)行“一票否決”。把依法決策情況作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處、干部任免掛鉤。

強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善重大行政決策合法性審查工作推進(jìn)機(jī)制。多年來，各地各部門在重大行政決策合法性審查過程中，積累了不少依法決策的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，但是由于缺乏面上的整體推動(dòng)，在工作推進(jìn)的力度、廣度和深度上存在著不平衡性，迫切需要建立一套行之有效的工作推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)重大行政決策合法性審查工作的規(guī)范均衡發(fā)展。一是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。將完善重大行政決策合法性審查機(jī)制作為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，列入議事日程。通過典型示范、考核評(píng)價(jià)、經(jīng)驗(yàn)交流等方式加強(qiáng)重大行政決策合法性審查工作的督促指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和輿論宣傳。建立重大行政決策合法性審查報(bào)告制度，地方各級(jí)政府每年向上一級(jí)政府報(bào)告本地區(qū)重大行政決策合法性審查工作開展情況。建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法常態(tài)機(jī)制，探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部離任前決策合法性審查制度。二是明確各方協(xié)調(diào)配合的工作職責(zé)。各級(jí)政府要高度重視重大行政決策合法性審查工作，及時(shí)解決工作中的重大問題，為合法性審查工作創(chuàng)造條件。政府法制機(jī)構(gòu)作為合法性審查的主體要切實(shí)擔(dān)負(fù)起這一職責(zé)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定就重大行政決策權(quán)限、程序、主體等內(nèi)容進(jìn)行審查。各有關(guān)部門要結(jié)合工作職責(zé)，積極推動(dòng)、配合、支持合法性審查工作，包括合法性審查程序的啟動(dòng)、審查材料的提供以及對(duì)合法性審查材料的后續(xù)處理等等。探索與司法程序的銜接，將合法性審查意見書作為法院判斷決策機(jī)關(guān)是否依法決策的一個(gè)重要參考依據(jù)。三是建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。完善責(zé)任追究配套制度，實(shí)行決策績(jī)效評(píng)估機(jī)制，科學(xué)判斷決策失誤;建立決策案卷制度，準(zhǔn)確識(shí)別責(zé)任歸屬;未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)合法性審查或經(jīng)審查不合法仍進(jìn)行違法決策的，嚴(yán)格追究責(zé)任。完善決策過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制，提高責(zé)任追究制度的可操作性。

（課題組組長(zhǎng)：于愛榮;副組長(zhǎng)：高華;成員：丁淑淵、蘆學(xué)林、范富強(qiáng)、褚志霞）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華