黃思棉，張燕華（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530003）

當(dāng)前中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在的問題與對策研究
——以北京、上海政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站為例

黃思棉，張燕華
（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530003）

大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)公開日益受到各界關(guān)注。筆者分析了北京、上海兩市政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設(shè)和運營情況，針對網(wǎng)站存在的開放數(shù)據(jù)范圍窄、更新周期長、含金量及利用率低等問題，提出促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的有關(guān)對策。

政府；數(shù)據(jù)開放；平臺；大數(shù)據(jù)

大數(shù)據(jù)時代，政府作為最大的公共數(shù)據(jù)資源擁有者，有責(zé)任和義務(wù)通過數(shù)據(jù)資源開放，提升政府治理水平、促進透明政府建設(shè)，推動整個社會挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)的巨大價值，以增加民眾福祉。從2009年美國政府提出“開放政府計劃”并建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)公開平臺Data. gov網(wǎng)站起，包括英國、法國、加拿大、澳大路亞、新西蘭和新加坡等國家也陸續(xù)制訂和實施了具有本國特點的政府?dāng)?shù)據(jù)開放計劃。中國政府也逐步意識到大數(shù)據(jù)時代所帶來的機遇和挑戰(zhàn)，正采取措施積極應(yīng)對。2013年8月，中國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》中明確提出，要加快政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，促進信息資源開放共享和企業(yè)公平競爭，推動市政公用企事業(yè)單位、公共服務(wù)事業(yè)單位等機構(gòu)開放信息資源。目前，中國國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺尚未開始建設(shè)，但是部分信息化建設(shè)和政務(wù)公開的先進城市，例如北京、上海、青島、杭州等城市已嘗試開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的工作。

1　國內(nèi)數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的基本情況

從全球經(jīng)驗來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺往往采用專門數(shù)據(jù)網(wǎng)站的形式，以滿足社會公眾對數(shù)據(jù)訪問和下載的需求。目前，中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面宣傳較多、影響面較大的城市有北京市和上海市，這兩個城市均是直轄市，且社會、政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展均走在全國各省區(qū)的前列，有典型示范作用。通過這兩個網(wǎng)站的建設(shè)與服務(wù)情況分析，可以了解中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實施情況和存在的問題。為此，筆者根據(jù)網(wǎng)站公開的信息收集了有關(guān)數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)截至2015年4 月10日），對數(shù)據(jù)項個數(shù)、應(yīng)用程序個數(shù)、下載量、更新時間和頻度進行了統(tǒng)計。

1.1北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)建設(shè)基本情況

北京市政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng)（www.bjdata.gov.cn）由北京市經(jīng)濟和信息化委員會牽頭建設(shè)，北京市各政務(wù)部門共同參與，于2012年10月開始試運行。據(jù)筆者統(tǒng)計，該網(wǎng)站匯集了36個政府部門的313個數(shù)據(jù)項，數(shù)據(jù)文件下載格式有CSV、DBF、SHP、SHX、TXT等幾種，累計數(shù)據(jù)下載26 754次。該平臺目前僅有7個App可供下載，無下載量顯示，總關(guān)注量為7 230次。企業(yè)、科研機構(gòu)和個人只要在該網(wǎng)注冊，同意網(wǎng)站免責(zé)聲明的用戶都可以在數(shù)據(jù)資源網(wǎng)下載和上傳內(nèi)容。該網(wǎng)站最大的亮點是免費提供大量的地圖API、搜索API及其開發(fā)樣例。據(jù)其介紹，用戶可根據(jù)自己的需求創(chuàng)建自己的地圖應(yīng)用程序，可在自己的網(wǎng)站中構(gòu)建操作簡單、功能豐富的地圖應(yīng)用。數(shù)據(jù)項的更新情況見表1。

1.2上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)基本情況

上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)（www.datashanghai.gov.cn）由上海市人民政府辦公廳、上海市經(jīng)濟和信息化委員會牽頭建設(shè)，相關(guān)政府部門共同參與，于2014年5月正式開通。2014年11月，在中國智慧政府發(fā)展年會上，該網(wǎng)站榮獲本屆政府網(wǎng)站特色評選“數(shù)據(jù)開放實踐領(lǐng)先獎”。據(jù)筆者統(tǒng)計，該網(wǎng)站匯集了35個政府部門的466個數(shù)據(jù)項數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)文件下載格式為XLS，目前累計數(shù)據(jù)下載35 353次。在這個數(shù)據(jù)平臺上，可供下載的應(yīng)用程序目前有15個App，185次用戶下載。目前，該網(wǎng)注冊功能尚未完善，外地IP地址用戶還不能夠順利下載數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)項的更新情況見表2。

表1　北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)數(shù)據(jù)更新時間情況統(tǒng)計表

表2　上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)更新頻度統(tǒng)計表

2　當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在的問題

從北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)和上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)下載次數(shù)、應(yīng)用情況及用戶體驗來看，筆者認為這兩個網(wǎng)站還遠遠未達到其推動信息惠民和社會化開發(fā)利用，更好地滿足社會信息消費需求的目標。這兩個數(shù)據(jù)開放平臺主要存在如下問題。

2.1開放數(shù)據(jù)的范圍太窄，數(shù)據(jù)規(guī)模小

政府?dāng)?shù)據(jù)涉及到民眾的方方面面，種類繁多，形式多樣，規(guī)模巨大。有研究認為，中國政府掌握著社會80%以上的數(shù)據(jù)資源。因此，獲取政府?dāng)?shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)技術(shù)能廣泛應(yīng)用繞不過去的一道至關(guān)重要的門檻。然而，北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)2012年10月開始運行迄今，可公開的數(shù)據(jù)項只有313個，應(yīng)用工具7個；上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)從2014年5月運行至今，可公開的數(shù)據(jù)項也才466個，應(yīng)用工具15個。在這兩個平臺網(wǎng)站的公開數(shù)據(jù)項中，較多的是統(tǒng)計數(shù)據(jù)、簡單的單位地址數(shù)據(jù)以及經(jīng)過簡化后的審批數(shù)據(jù)，均不具有與民生相關(guān)的實時交通、物價、天氣和經(jīng)濟運行等數(shù)據(jù)。相比之下，美國Data.Gov于2009年5月上線發(fā)布，到2011年12月，就開放了原始數(shù)據(jù)3 721項（注意是原始數(shù)據(jù)），匯集了1 140個應(yīng)用程序和軟件工具、85個手機插件。由此可見，這種差距是相當(dāng)巨大的。

2.2更新周期過長，影響數(shù)據(jù)的使用價值

數(shù)據(jù)時效性是數(shù)據(jù)的生命所在，數(shù)據(jù)價值隨著時間的推移將逐步貶值。時效性是大數(shù)據(jù)可用性的重要指標，信息集合中每個信息應(yīng)在合理的周期內(nèi)更新，以確保使用效能。例如，某數(shù)據(jù)庫中的用戶聯(lián)系方式在2011年是正確的，但在2013年未必正確，即數(shù)據(jù)過時了。據(jù)統(tǒng)計，商業(yè)和醫(yī)療信息庫中平均50%的用戶信息在2年內(nèi)可能過時，而過時信息將會導(dǎo)致嚴重后果。根據(jù)筆者統(tǒng)計，北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)上，2013年12月以前的數(shù)據(jù)項有256個，占總數(shù)據(jù)項的82%；而上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)更新頻度3個月以上的數(shù)據(jù)項有367個，占總項數(shù)的79%。很顯然，缺乏及時有效的更新機制，嚴重滯后的數(shù)據(jù)、時效性不強的數(shù)據(jù)，是難以獲得公眾的關(guān)注和青睞的。

2.3數(shù)據(jù)含金量不夠，缺乏研究和挖掘的價值

在這兩個平臺網(wǎng)站開放的數(shù)據(jù)項中，相當(dāng)多的是單位地址數(shù)據(jù)和政府審批統(tǒng)計數(shù)據(jù)，據(jù)筆者粗略統(tǒng)計約占總數(shù)據(jù)項的85%以上。其他的數(shù)據(jù)也主要是經(jīng)過簡化后的審批數(shù)據(jù)，不具有較高信息量的行政管理數(shù)據(jù)和與民生相關(guān)的實時交通、物價、天氣以及經(jīng)濟運行等原始數(shù)據(jù)。例如，北京市政務(wù)資源網(wǎng)上公開的星級酒店數(shù)據(jù)項，該數(shù)據(jù)是北京市旅游發(fā)展委員會登記注冊的北京市星級飯店信息，內(nèi)容只包括名稱、星級、區(qū)縣、地址、電話和郵編等屬性字段，沒有各類客房數(shù)量、客房空置率以及房價等方面的關(guān)鍵內(nèi)容。另外，各部門間提供的數(shù)據(jù)彼此間缺乏關(guān)聯(lián)，沒有參照項，單個數(shù)據(jù)項的記錄數(shù)基本上在1 000條以內(nèi)，無法挖掘其內(nèi)在價值。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的是促進數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用，挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值，但信息蘊含量如此“貧瘠”的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)信息的增值服務(wù)。

2.4數(shù)據(jù)實際利用率低，主動服務(wù)意識淡漠

據(jù)筆者統(tǒng)計，北京網(wǎng)站數(shù)據(jù)下載總量是2.67萬次，上海網(wǎng)站是3.53萬次，另外，這兩個網(wǎng)站可供下載的應(yīng)用程序的數(shù)量合在一起也不超過30個，應(yīng)用程序的下載量更是少得可憐。這一方面是數(shù)據(jù)內(nèi)容、含金量的問題，很多數(shù)據(jù)下載后并無多少挖掘的價值；另一方面也是網(wǎng)站服務(wù)意識淡漠、宣傳推薦不夠?qū)е碌?。以筆者體驗上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的用戶注冊功能為例，經(jīng)反復(fù)嘗試始終無法實現(xiàn)用戶注冊（可能是限制了外地IP地址注冊，但沒有任何說明），另外，該網(wǎng)站也沒有提供任何反饋技術(shù)故障、提供服務(wù)咨詢的聯(lián)系方式。以這種敷衍和不負責(zé)的態(tài)度開展數(shù)據(jù)開放工作，難以獲得社會認可，也達不到數(shù)據(jù)開放的實際效果。

3　促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的措施

從當(dāng)前北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)和上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的應(yīng)用情況看，所謂數(shù)據(jù)資源網(wǎng)，資源不足；所謂數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，服務(wù)不到位，這與當(dāng)前社會各界對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的熱切展望形成了非常大的反差，令人深思。筆者認為，要促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)，需認真分析其問題產(chǎn)生的原因，采取有針對性的措施。

3.1提升信息公開的法律地位，為公開數(shù)據(jù)提供法律保障

當(dāng)前《政府信息公開條例》的法律效力低于《保守國家秘密法》《檔案法》等以信息保密為立法取向的法律，限制了政府?dāng)?shù)據(jù)公開的深度和廣度。目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)公開還處于起步階段，考慮到公開的數(shù)據(jù)可能會涉及到公民的個人隱私、國家安全等重要領(lǐng)域，過于謹慎地防范數(shù)據(jù)侵權(quán)安全風(fēng)險，制約著政府?dāng)?shù)據(jù)公開的實施。數(shù)據(jù)公開造成的法律風(fēng)險遠大于數(shù)據(jù)不公開的法律風(fēng)險，從這個角度看，北京市和上海市有關(guān)部門在數(shù)據(jù)公開方面的謹慎態(tài)度也是可以理解的。為促進政府?dāng)?shù)據(jù)公開的快速可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)考慮在法律頂層設(shè)計方面充分改進制度框架，將《政府信息公開條例》提升為《政府信息公開法》以加強信息公開的法律地位，建設(shè)相關(guān)的配套地方法規(guī)和部門規(guī)章，進一步明確哪些數(shù)據(jù)必須面向公眾開放，哪些數(shù)據(jù)可以對特定公眾開放，以及數(shù)據(jù)更新的頻度，同時對數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的特殊情況制定免責(zé)條款，給予一定的制度容錯和救濟。針對數(shù)據(jù)開放方面，可適當(dāng)放松政府行為的管束，以促進政府?dāng)?shù)據(jù)公開；而對數(shù)據(jù)的利用，可以考慮給予數(shù)據(jù)使用者較嚴格的限制和規(guī)定，以保護國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私。

3.2以攻堅克難的工作態(tài)度和擔(dān)當(dāng)精神，積極推進數(shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)從理論上來講都是財政投入產(chǎn)生的，除涉密數(shù)據(jù)以外都應(yīng)公開。另外，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、供水、供電、環(huán)保以及公共交通等與社會公眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息均應(yīng)主動公開?？墒聦嵣险块T普遍不愿意開放數(shù)據(jù)，主要是基于以下幾點考慮。一是把數(shù)據(jù)資源看成是本部門的權(quán)利資源，壟斷數(shù)據(jù)有可能給部門或下屬企事業(yè)單位帶來巨額利益；二是開放數(shù)據(jù)將把政府部門的決策和管理過程進一步置于公眾的監(jiān)督之下，將大大限制政府部門的運作權(quán)力和辦事效率；三是開放數(shù)據(jù)有可能引起公眾針對數(shù)據(jù)的大量咨詢和質(zhì)疑，也涉及到后續(xù)的數(shù)據(jù)更新和維護，大大增加工作量，本著多一事不如少一事的本位主義，不愿意開放數(shù)據(jù)。而政府管理的公共企事業(yè)單位為維護其壟斷地位和所謂的商業(yè)秘密，其擁有和掌握的數(shù)據(jù)資源更難開放。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作牽涉的部門眾多，事項繁雜，各種利益糾結(jié)其中，光靠某一部門牽頭負責(zé)，在現(xiàn)有的管理體制下，同級機構(gòu)之間沒有隸屬關(guān)系，協(xié)調(diào)難度大。由此可見，數(shù)據(jù)開放實際上是一個管理課題或政治課題。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放要真正重視和推動起來，就要以政府為主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，將其列入年度“民辦實事”的事項之中，對各部門的數(shù)據(jù)收集和整合做好全盤統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定詳細的實施進度，明確責(zé)任追究辦法，才能取得實效。

3.3充分依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)，以備份或鏈接方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放

我國經(jīng)過20多年的電子政務(wù)建設(shè)，政府的管理信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的采集處理幾乎覆蓋各業(yè)務(wù)部門和主要公共服務(wù)，各個部門的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)都卓有成效。北京市、上海市各個政府部門的門戶網(wǎng)站都建設(shè)得非常好，網(wǎng)站公示給社會公眾的信息種類和信息數(shù)量，要遠遠大于提交給政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)。由此可見，很多政府不是沒有數(shù)據(jù)，也不是不能公開數(shù)據(jù)，而是愿不愿意將這些數(shù)據(jù)單獨提交出來供社會研究與應(yīng)用。因此，當(dāng)前亟需進一步破除部門分割的數(shù)據(jù)壁壘，以便政府?dāng)?shù)據(jù)能及時、有效地面向社會公開。筆者認為，現(xiàn)階段可以通過以下兩種方式實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開平臺的數(shù)據(jù)收集和整合工作：一是對政府各部門的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)進行改造和升級，特別是針對其后臺數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)以數(shù)據(jù)備份的方式將數(shù)據(jù)同步到政府?dāng)?shù)據(jù)公開平臺上，再由數(shù)據(jù)平臺提供給社會訪問；二是規(guī)范數(shù)據(jù)接口的訪問方式，將數(shù)據(jù)平臺上的數(shù)據(jù)項訪問條目直接連接到相應(yīng)的政府各部門政務(wù)網(wǎng)站上，由政府部門的門戶網(wǎng)站提供需要的數(shù)據(jù)。這樣可用極少的代價和很短的周期實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的功能，取得政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實效。

3.4推動社會評議制度建設(shè)，加強對數(shù)據(jù)開放的績效考核

數(shù)據(jù)開放本質(zhì)上還是政府信息公開的一種形式，因此，完全適用《政府信息公開條例》中指出的要建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期考核評議的要求。但在實際執(zhí)行過程中，考核往往流于形式。一方面，相關(guān)責(zé)任人在考核評議過程中，認識不到位，搞形式主義；另一方面，信息公開是一項專業(yè)性較強的技術(shù)行為，由于大量的非專業(yè)人士參與考核導(dǎo)致監(jiān)督缺乏專業(yè)性，從而使得體制內(nèi)的監(jiān)督難以達到應(yīng)有水平。筆者認為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作既然是直接面向社會公眾，為社會公眾服務(wù)的，就應(yīng)該摒棄之前政府自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的弊端，倡導(dǎo)、推行社會評議的方式。數(shù)據(jù)開放工作做得好不好，滿不滿足社會實際需要，不能由有關(guān)部門自說自話，應(yīng)由社會公眾來評價。這就要求政府轉(zhuǎn)變思維模式，從傳統(tǒng)的統(tǒng)治型和管理型轉(zhuǎn)為服務(wù)型，在征集社會評議上以服務(wù)水平、服務(wù)效率以及服務(wù)實效作為設(shè)立評價指標的出發(fā)點，具體實施中要明確評議的范圍、實施流程和具體落實方式等。另外，還要將社會評議的結(jié)果與對部門的考核及干部的選拔任用和獎罰結(jié)合起來。這樣可促使政府部門及其負責(zé)人更加重視數(shù)據(jù)開放工作，不斷提高數(shù)據(jù)服務(wù)意識，得到上級和社會的肯定。

4　結(jié) 語

對于大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，政府?dāng)?shù)據(jù)獲取是一道繞不過去的門檻，數(shù)據(jù)開放也已成為各國的共同趨勢。目前，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放步伐較落后，國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺尚未開始建設(shè)，而北京、上海等城市的數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)遇到的困難也警示我們，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作任重而道遠。數(shù)據(jù)開放工作是個政治課題，需要破除部門壁壘，斬斷利益糾葛，中國政府進行數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)必須要有擔(dān)當(dāng)精神、服務(wù)意識和惠民意識。

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