陳洪剛

（北安市國(guó)土資源局，黑龍江 北安 164000）

農(nóng)地征用制度是調(diào)整國(guó)家建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的土地收益和收益分配關(guān)系的法律制度，它是我國(guó)農(nóng)地制度的核心內(nèi)容。目前，我國(guó)城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)正處于加速發(fā)展階段，土地征用活動(dòng)也越來(lái)越頻繁?，F(xiàn)行農(nóng)地征用制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾日益加劇，農(nóng)地征用制度困境表現(xiàn)為城市土地國(guó)有制與農(nóng)地集體所有制的矛盾和農(nóng)地集體所有制與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的矛盾探析了我國(guó)農(nóng)地征用制度存在的缺陷，認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足，缺少對(duì)征用征收主體——行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制以及政府實(shí)施的土地市場(chǎng)壟斷政策導(dǎo)致的土地征用非均衡等缺陷。

1 土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學(xué)的概念，學(xué)界和實(shí)際部門很長(zhǎng)時(shí)間未能明確地加以區(qū)分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法有意或無(wú)意地混淆了土地征收和土地征用。我國(guó)的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現(xiàn)代世界各國(guó)土地法律法規(guī)當(dāng)中兩個(gè)重要的概念。土地征收主要針對(duì)的是土地所有權(quán)，而且土地所有權(quán)因征收而消失。而土地征用的標(biāo)的物應(yīng)是土地的使用權(quán)，而不是針對(duì)土地的所有權(quán)。

2 現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的土地征用法，也沒(méi)有統(tǒng)一的土地征用程序法。雖然我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征用做了規(guī)定，但同土地征用實(shí)踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1 征用土地的產(chǎn)權(quán)缺乏明晰的法律規(guī)定

農(nóng)地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心，而農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)地制度的核心。顯然建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地制度不斷改革，但集體土地的產(chǎn)權(quán)至今十分模糊。筆者認(rèn)為，農(nóng)地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)該具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。

2.2 征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！倍锻恋毓芾矸ā分杏置鞔_規(guī)定:任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。何謂“國(guó)家建設(shè)用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府往往濫用公共權(quán)力，以公共利益和國(guó)家建設(shè)的名義大量征用土地。但是，應(yīng)實(shí)事求是地承認(rèn)，公共利益的模糊性導(dǎo)致了部分土地資源的浪費(fèi)和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3 征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和取消農(nóng)業(yè)稅的重大戰(zhàn)略決策后，政府獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的傳統(tǒng)手段不復(fù)存在，而政府“城市傾向”的發(fā)展戰(zhàn)略并沒(méi)有改變，攫取新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)取代工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，成為國(guó)家獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的重要途徑。因此，進(jìn)一步規(guī)范政府的征地行為，保護(hù)國(guó)家的糧食安全和農(nóng)民地權(quán)，已成當(dāng)務(wù)之急。

2.4 被征用土地的農(nóng)民缺乏足夠的法律保障

失地農(nóng)民是伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而出現(xiàn)的特殊群體，處于城市和鄉(xiāng)村的邊界，有的成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，生存狀況不容樂(lè)觀。失地農(nóng)民文化程度不高，就業(yè)培訓(xùn)成本較高，在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，明顯處于劣勢(shì)地位，同時(shí)，養(yǎng)老、醫(yī)療保障等社會(huì)保障也已成為突出問(wèn)題。

3 健全農(nóng)地征用法治的路徑探析

3.1 制定專門的《中華人民共和國(guó)土地征用法》

世界上很多國(guó)家或地區(qū)都有專門的土地征用法律法規(guī)，我國(guó)目前還沒(méi)有專門的土地征用法律法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā?、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等涉及征地的內(nèi)容不多，僅有原則性的規(guī)定，缺乏可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范的缺位使土地征用行為無(wú)法可依。

3.2 規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)

基于公共利益的需要，很多國(guó)家的立法大多有規(guī)范征地的規(guī)定。實(shí)踐證明，對(duì)公共利益范圍的界定就是對(duì)政府土地征用權(quán)的規(guī)范和約束。我國(guó)的土地征用制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規(guī)定加以約束。

3.3 完善農(nóng)地補(bǔ)償制度

補(bǔ)償原則是各國(guó)土地管理法律的一項(xiàng)重要原則，但各國(guó)對(duì)補(bǔ)償原則的掌握不同。有的采用完全補(bǔ)償原則，有的采用不完全補(bǔ)償原則，有的采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。目前，我國(guó)采用以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則，這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，具有生活補(bǔ)貼性質(zhì)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4 健全農(nóng)地征用程序

土地征用程序是國(guó)家征地機(jī)關(guān)在行使土地征用權(quán)的過(guò)程中必須遵循的步驟、順序以及時(shí)限的總和，其完善程度直接影響農(nóng)地征用的實(shí)效。結(jié)合我國(guó)農(nóng)地制度的實(shí)際和農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的需要，農(nóng)地征用程序可包括申請(qǐng)征地、預(yù)公告、協(xié)商補(bǔ)償安置、報(bào)批、公益目的審查、批準(zhǔn)、公告、實(shí)施補(bǔ)償安置、供地、供地后的監(jiān)督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強(qiáng)化預(yù)公告、聽(tīng)證和救濟(jì)三個(gè)程序。

3.5 構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，通過(guò)制度切實(shí)保障失地農(nóng)民的利益，解決他們失去土地之后的生存和發(fā)展問(wèn)題。全國(guó)各地在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)奶剿髦?，采取了社?huì)保障安置、貨幣安置、社會(huì)保障安置和貨幣安置相結(jié)合、留地安置以及就業(yè)安置等多種方式。當(dāng)前，就失地農(nóng)民的社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，要在建立健全農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)民增收致富保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)民居住安置等方面下工夫。建立健全農(nóng)村最低生活保障制度，就是要不斷加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的管理，建立健全失地農(nóng)民保險(xiǎn)預(yù)警預(yù)測(cè)制度，多方籌資設(shè)立失業(yè)保險(xiǎn)基金，對(duì)符合條件的失地農(nóng)民定期給予援助，切實(shí)保障失地農(nóng)民的基本生活，讓農(nóng)民弱有所助。建立健全農(nóng)民子女受教育的保障制度，就是要加大“兩免一補(bǔ)”的支持力度，使失地農(nóng)民的子女都能接受九年義務(wù)教育，為失地農(nóng)民子女提供良好的教育環(huán)境，加快農(nóng)村教育發(fā)展，使失地農(nóng)民子女享受公平的教育資源，讓農(nóng)民子女學(xué)有所教。建立健全農(nóng)民增收致富的保障制度，就是要建立人力資源信息網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民就業(yè)搭建服務(wù)平臺(tái)，制定優(yōu)惠政策，積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)，清理和糾正對(duì)農(nóng)民工的歧視性政策，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力，鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)致富、創(chuàng)業(yè)致富，讓農(nóng)民勞有所得。建立健全農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，就是要建立農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，按照“農(nóng)民自愿參加、多方籌資、以收定支、保障適度、農(nóng)民得實(shí)惠”的原則，采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導(dǎo)引、管理指引”的方法，積極組織引導(dǎo)失地農(nóng)民自愿參保，有效解決農(nóng)民“看病難、就醫(yī)難”的問(wèn)題，讓農(nóng)民病有所醫(yī)。建立健全農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就是要對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行有益探索，制定完善《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行管理辦法》，保險(xiǎn)資金采取村集體統(tǒng)一支付或者是由村集體和個(gè)人按比例繳納的方式，合理負(fù)擔(dān)，將失地農(nóng)民逐步納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)。建立健全農(nóng)民居住安置制度，就是要按照“科學(xué)規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套完善”的思路，結(jié)合“城中村”改造，大力實(shí)施村居改造工程，逐步實(shí)現(xiàn)平房樓房化、農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化，提高失地農(nóng)民生活質(zhì)量，讓農(nóng)民住有所居。