摘 要：隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，因征地引發(fā)的農(nóng)地增值收益分配矛盾日漸突出。本文依據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值理論以及農(nóng)地征收與合理補(bǔ)償關(guān)系理論，從立法和實(shí)踐兩方面分析了在現(xiàn)行農(nóng)地征收過程中農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇约捌滢r(nóng)地增值收益和征地補(bǔ)償費(fèi)分配的不公平性，在此基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的建議：應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地承包經(jīng)營者及未征地承包經(jīng)營者給予合理補(bǔ)償。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地制度改革；農(nóng)地征收補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D922.36 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0110-07

收稿日期：2015-08-18

作者簡介：周建國（1969—），男，湖南常德人，湖南文理學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槲餀?quán)法、土地法。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目“農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法創(chuàng)設(shè)與征地改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012ZK3157；湖南文理學(xué)院科研課題“常德城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律保障機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：JJZD1207；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目課題“農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障模式理論與實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2YJA820014；湖南省高校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)營體系建設(shè)研究”的階段性成果。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取的征地補(bǔ)償不合理以及農(nóng)地增值收益和征地補(bǔ)償費(fèi)分配不公平等問題加劇了社會(huì)矛盾。這一問題已引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，要求解決農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配問題。①理論界對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償問題也進(jìn)行了大量研究，尤其是對(duì)不同利益主體的土地增值收益分配是否公平合理展開了爭論，形成了以下三種觀點(diǎn)：其一，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)歸國家”；其二，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”；其三，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)由國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享”。上述觀點(diǎn)都有相應(yīng)的理論依據(jù)，但依次進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)卻有各自的不足之處，突出表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地征收如何做到公平合理補(bǔ)償上，這一問題一直沒有得到妥善解決。因此，筆者依據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)相關(guān)理論，結(jié)合有關(guān)農(nóng)地征收的立法和實(shí)踐，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角探討如何完善農(nóng)地征收補(bǔ)償制度，以期對(duì)我國正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)有所裨益。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)是土地法律制度的重要組成部分，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是土地發(fā)展權(quán)的下位概念。在我國，從廣義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：⑴在保持農(nóng)地性質(zhì)不變的條件下，農(nóng)民有權(quán)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效益較高的經(jīng)濟(jì)作物；⑵在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利，比如變更為農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施與公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設(shè)用地；⑶有改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地征收。從狹義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨(dú)處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可以與土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地變更為國家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地征收中，利益主體主要涉及農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，農(nóng)地從低收益用途轉(zhuǎn)向高收益用途，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值得以凸顯。各利益主體為此展開爭奪，這正是征地引發(fā)社會(huì)矛盾的根源所在。本文從狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)角度展開探討。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值

農(nóng)地是一個(gè)自然、生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)的綜合系統(tǒng)，具有生產(chǎn)、生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)等方面的功能，與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)地價(jià)值則包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)等方面。其中，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)為農(nóng)地產(chǎn)生的收益和成本之差。當(dāng)前，在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)地征收補(bǔ)償主要涉及農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值部分，對(duì)農(nóng)地其他價(jià)值的補(bǔ)償還較少考慮。農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值主要包括社會(huì)保障價(jià)值和糧食安全保障價(jià)值，目前，部分地區(qū)在農(nóng)地征收補(bǔ)償中已開始考慮農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值，因?yàn)槲覈鄶?shù)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立，農(nóng)民并不因其為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有社會(huì)保障（比如養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障），也就是說，在現(xiàn)行制度下，我國農(nóng)地還承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。申言之，農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值實(shí)質(zhì)上隱含在農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值之中。農(nóng)地的商業(yè)價(jià)值主要體現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。出于對(duì)國家糧食安全保障戰(zhàn)略的考慮，我國實(shí)行土地用途管制，以土地利用規(guī)劃限制了農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)向高收益利用用途的權(quán)利，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制，導(dǎo)致農(nóng)地利用難以完全實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。目前，我國還沒有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的立法規(guī)定，但其價(jià)值已在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中日益凸顯，并且大部分學(xué)者也都承認(rèn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的客觀存在。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，孫弘認(rèn)為，“土地發(fā)展權(quán)物質(zhì)要素的價(jià)值形態(tài)就是土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成。具體包括：⑴用途變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化；⑵開發(fā)密度變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化；⑶體現(xiàn)在用途與開發(fā)密度價(jià)值中的區(qū)位價(jià)值差。”[1]關(guān)于影響因素，張友安認(rèn)為，“土地發(fā)展權(quán)價(jià)值由土地利用規(guī)劃、位置（區(qū)位）、用途與容積率（開發(fā)密度）這四個(gè)因素共同而且相互作用形成。各類影響地價(jià)的因素通過影響四要素之一部分或全部間接影響土地發(fā)展權(quán)價(jià)格?！盵2]實(shí)踐中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于正常條件下，并且是在能夠獲得正常的社會(huì)平均投資利潤的情況下，將農(nóng)地變更為建設(shè)用地所應(yīng)得到的補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬理論與農(nóng)地征收

合理補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬理論是農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

土地權(quán)利是一種可以細(xì)分為多種子權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利束，是由以土地所有權(quán)為核心的各項(xiàng)子權(quán)利所構(gòu)成，具體可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等子權(quán)利，各子權(quán)利又可進(jìn)一步細(xì)分出的其他權(quán)利。 20世紀(jì)前，土地權(quán)利設(shè)置的重心在于規(guī)范靜態(tài)權(quán)利，之后重心轉(zhuǎn)向規(guī)范動(dòng)態(tài)權(quán)利，從農(nóng)地所有權(quán)派生出的農(nóng)地發(fā)展權(quán)即如此。土地權(quán)利還具有可分割性，可以歸屬不同的主體，并且不同的權(quán)利主體憑借其各自擁有的權(quán)利而獲得收益，如所有權(quán)主體享有所有權(quán)帶來的收益、使用權(quán)主體享有使用權(quán)帶來的收益，農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體享有發(fā)展權(quán)帶來的收益。因此， 土地權(quán)利歸屬就成為各權(quán)利主體分享權(quán)利收益的理論依據(jù)，某項(xiàng)土地權(quán)利的價(jià)格也就是該項(xiàng)土地權(quán)利帶給權(quán)利主體的收益。但在我國，關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬主體主要存在三種觀點(diǎn)：農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享。前兩種觀點(diǎn)受到了各自對(duì)方的尖銳批評(píng)，而第三種觀點(diǎn)為多數(shù)學(xué)者所接受，筆者也贊同該觀點(diǎn)。目前，我國農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)恼咧赶蝮w現(xiàn)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享歸屬理論的宗旨。①但實(shí)踐中，土地征收導(dǎo)致土地權(quán)利在不同的主體之間發(fā)生了轉(zhuǎn)移，一些土地權(quán)利主體因征地失去了其擁有的權(quán)利，因而有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利， 合理補(bǔ)償?shù)拇_定應(yīng)以其失去的土地權(quán)利所帶來的預(yù)期收益為依據(jù)?！皩?duì)土地征收實(shí)行的是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，這既不屬于完全補(bǔ)償，也不屬于相當(dāng)補(bǔ)償，而是不完全補(bǔ)償。它沒有考慮土地的市場價(jià)格，更沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。”我國應(yīng)該采用“相當(dāng)補(bǔ)償說”，[3]換言之，農(nóng)地征收合理補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬制度是農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

英國最早建立了土地發(fā)展權(quán)制度。1947年，英國頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)土地發(fā)展權(quán)作出了明確規(guī)定。該法規(guī)定，變更土地用途的發(fā)展權(quán)歸屬國家，土地所有人與使用人僅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在對(duì)土地用途進(jìn)行變更之前， 土地原所有人或其他使用人必須向國家購買土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值根據(jù)土地變更用途后的自然增值計(jì)算。我國大部分學(xué)者認(rèn)同該歸屬論。但程雪陽教授認(rèn)為，英國在1947年以后建立的制度僅僅是一次短暫且不成功的“制度試錯(cuò)”。如果說這種試錯(cuò)能給我們帶來一些啟示，那也應(yīng)該是通過開征土地增值稅的方式來實(shí)現(xiàn)“土地增值收益返還社會(huì)”的目標(biāo)，而不是把“土地發(fā)展權(quán)國有化”這種教訓(xùn)當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)來加以借鑒。[4]20世紀(jì)60年代，美國借鑒英國的土地發(fā)展權(quán)制度，建立了自己的土地發(fā)展權(quán)制度。與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同，美國的土地發(fā)展權(quán)完全歸屬土地所有者私有，且土地所有者既可擁有土地所有權(quán)和土地發(fā)展權(quán)，也可只擁有其中的一項(xiàng)權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)則通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購制度（Purchased Development，PDR）予以實(shí)現(xiàn)?？梢姡m然學(xué)界對(duì)英國和美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬制度持有不同觀點(diǎn)，但均認(rèn)為該制度既很好地解決了城市規(guī)模不斷擴(kuò)張與用地日益緊張的矛盾，又有效地維護(hù)了土地權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)益。我國《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定：征收農(nóng)村土地，按照農(nóng)地原有用途予以補(bǔ)償。但在實(shí)踐中，地方政府通常是利用行政征地權(quán)先將屬于土地規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地，然后再通過市場化方式出讓建設(shè)用地使用權(quán)，由此帶來的土地增值收益被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商兩個(gè)利益主體分享，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的補(bǔ)償僅僅是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的部分補(bǔ)償。這是因?yàn)?，“在國家管制?quán)的作用下，我國法律雖未言明土地發(fā)展權(quán)，卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國有模式。”[5]可見，因農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，所以，對(duì)農(nóng)地所有權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償應(yīng)該歸農(nóng)村集體，而被征地農(nóng)民獲得的只是農(nóng)地使用權(quán)的部分價(jià)值。法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)地年產(chǎn)值為依據(jù)，這是對(duì)農(nóng)地歷史與現(xiàn)期收益的補(bǔ)償，并未考慮土地權(quán)利價(jià)值尤其是農(nóng)地增值即農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，完全將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民兩個(gè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體排除在土地增值的分享之外。因此，我國農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是不健全的農(nóng)地權(quán)利制度。近年來，即使一些地方政府為緩和矛盾，逐漸提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但因缺少科學(xué)、合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬制度，也無法從根本上解決因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低所帶來的其他問題。

三、現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐

（一）立法層面

我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！笨梢?，《物權(quán)法》的征地補(bǔ)償規(guī)定仍較為原則，缺乏可操作性。相對(duì)而言，我國《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定則較為具體明確。《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄耙勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收農(nóng)地上的各種建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償；青苗補(bǔ)償費(fèi)是因農(nóng)地征收致使正處于生長階段的農(nóng)作物不能收獲而給予農(nóng)地承包者或農(nóng)地使用者的補(bǔ)償。這些法律規(guī)定雖然具體、明確，但按平均產(chǎn)值一定倍數(shù)來計(jì)算農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不科學(xué)也缺乏理論依據(jù)，因?yàn)樵谡鞯匮a(bǔ)償中，農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，即農(nóng)地的部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，并不包括農(nóng)地的生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)等方面的價(jià)值，尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的缺失十分明顯。

（二）實(shí)踐層面

在實(shí)踐中，由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明，導(dǎo)致農(nóng)地增值收益和農(nóng)地征收補(bǔ)償分配較為混亂。眾所周知，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地會(huì)引起農(nóng)地價(jià)值的增長，但從目前的征地補(bǔ)償實(shí)踐來看， 在給予農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）分享了這部分收益。對(duì)此，一些學(xué)者通過研究得出了大致相同的結(jié)論：如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得到5%—10%，村集體得到25%-30%，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方政府得到60%-70%。[6]鮑海君、吳次芳的研究結(jié)果表明：農(nóng)地轉(zhuǎn)用后產(chǎn)生的增值收益是巨大的，征地成本一般為每畝5-10萬元，批租出讓金通常達(dá)到每畝50-60萬元，有的甚至高達(dá)每畝100萬元?？梢?，土地出讓后的巨額增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我國土地收益分配得出的結(jié)論是：被征地農(nóng)民得到5%—10%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到25%—30%，政府部門得到60%-70%。通過不同學(xué)者的研究結(jié)果可以看出，失去土地的農(nóng)民所得到的補(bǔ)償僅為土地收益的5%-10%。[7]

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地

征收合理補(bǔ)償路徑

我國《物權(quán)法》明確了集體組織土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，這意味著我國在法律層面對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)提升到了一個(gè)新高度，這就要求政府在行使征地權(quán)力時(shí)，必須對(duì)權(quán)利主體——被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償。然而，在我國現(xiàn)行的法律制度中還沒有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的規(guī)定，[8]其征地補(bǔ)償制度的根本缺陷是完全忽略了對(duì)土地發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，要做到對(duì)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予合理補(bǔ)償，需要做好以下幾方面的工作。

（一） 對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行征地補(bǔ)償

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為土地的自然增值載體，其有權(quán)分享土地增值收益。我國《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。我國《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有”。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，農(nóng)地征收使其喪失了土地所有權(quán)，實(shí)質(zhì)上是地方政府獲得了農(nóng)村土地的所有權(quán)，而征地補(bǔ)償只按照農(nóng)地用途的經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，且僅僅補(bǔ)償6-10年，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。若實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)地增值收益歸農(nóng)村集體，則在一定程度上體現(xiàn)了眾多學(xué)者所提倡的“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來看， 農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源之一。農(nóng)村土地所有權(quán)是從靜態(tài)的角度來規(guī)范土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是從動(dòng)態(tài)的角度規(guī)范土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)包含在農(nóng)地所有權(quán)體系之中，歸屬于農(nóng)地所有者。以美國為例，土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)由同一主體擁有，土地發(fā)展權(quán)從屬于土地所有權(quán)。我國的農(nóng)地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，可以在法律范圍內(nèi)對(duì)其擁有的土地進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度的處分。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則意味著對(duì)農(nóng)地再開發(fā)利用以獲得更大的價(jià)值和效用，這是行使其處分權(quán)與收益權(quán)的體現(xiàn)。收益權(quán)與處分權(quán)是土地所有權(quán)構(gòu)成中兩項(xiàng)最重要的權(quán)能，發(fā)展權(quán)歸根結(jié)底是所有權(quán)的權(quán)能之一，因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以隨同所有權(quán)歸屬于農(nóng)地所有者即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。此外，在征地前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了一定的建設(shè)和投資，如公益設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生活環(huán)境改善等；在征地后，需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障與發(fā)展基金，安置被征地農(nóng)民，保障被征地農(nóng)民的基本生活需要，改善生態(tài)環(huán)境，繼續(xù)進(jìn)行本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在政府征地取得歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地所有權(quán)的過程中，理應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照一定比例分享農(nóng)地增值收益，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其的合理補(bǔ)償。

（二）對(duì)被征地承包經(jīng)營者進(jìn)行征地補(bǔ)償

一方面，從土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的關(guān)系看，我國的集體土地使用權(quán)是從集體土地所有權(quán)分離出來、與所有權(quán)并列且獨(dú)立存在的，是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及符合法律規(guī)定的其他組織和個(gè)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)集體所有的土地享有的一種用益物權(quán)。[9]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營者將農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度處分的權(quán)利，當(dāng)行使某塊土地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)時(shí)，該土地作為農(nóng)業(yè)用途的作用將會(huì)失去，從這個(gè)角度看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)集體土地使用權(quán)具有“注銷”功能。[10]對(duì)被征地農(nóng)民而言，其喪失了剩余承包年期的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)也是土地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，土地發(fā)展權(quán)不僅改變了土地的利用方式，同時(shí)也是對(duì)土地使用權(quán)的改變。所以，土地發(fā)展權(quán)的歸屬發(fā)生改變不僅關(guān)系到土地所有權(quán)人的利益，更關(guān)系到土地使用權(quán)人的利益。因此，只有充分考慮土地使用權(quán)人的利益，才能促使他們合理利用土地和保護(hù)土地。另一方面，從法律屬性來看，所謂用益物權(quán)，是指非所有權(quán)人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，其不僅可以對(duì)物之所有權(quán)人進(jìn)行一定程度的限制，還可以防止一般人對(duì)用益物權(quán)的侵害。因此，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)也必然具有排除他人妨害的權(quán)利。它不僅可以排除第三人如政府在農(nóng)地征收過程中對(duì)其土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的侵害，而且可以對(duì)抗作為農(nóng)村集體土地經(jīng)營者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在補(bǔ)償費(fèi)用上的不法損害，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配補(bǔ)償費(fèi)用。[11]我國《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”；第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年”。農(nóng)地征收使被征地農(nóng)民喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》雖然將土地承包經(jīng)營權(quán)納入到了征地必須給予補(bǔ)償?shù)姆秶?，但未做具體的規(guī)定，《土地管理法實(shí)施細(xì)則》更無此規(guī)定，其后果是直接將失地農(nóng)民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了應(yīng)該對(duì)土地上附著物、農(nóng)業(yè)投入而未收回部分、農(nóng)地耕種等勞動(dòng)所產(chǎn)生的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償外，農(nóng)民作為農(nóng)地的承包經(jīng)營者和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)際占有者，還應(yīng)該分享農(nóng)地的部分增值收益，這是理由之一?！皬募w土地的社會(huì)保障利益考慮，失去了土地，農(nóng)民集體成員就會(huì)失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也就失去了土地的社會(huì)保障，”[12]故要盡量把失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險(xiǎn)事項(xiàng)考慮在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，用以對(duì)失地農(nóng)民在被征地后的生存和發(fā)展予以保障，這是理由之二。由于“現(xiàn)有的集體成員賣地分款實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益?！盵13]故也要考慮被征地農(nóng)民后代弱勢群體的基本生活需要，這是理由之三?？傊?，應(yīng)在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地產(chǎn)權(quán)以農(nóng)地發(fā)展權(quán)的前提下，讓擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民獲得部分土地增值收益。

（三）對(duì)未征地承包經(jīng)營者進(jìn)行征地補(bǔ)償

對(duì)屬于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)地未被征收的承包經(jīng)營者，也應(yīng)該保障其適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)益?！爸袊鞯匮a(bǔ)償制度存在的一個(gè)問題是，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)一直被忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)。”“大田農(nóng)民的土地缺乏被征收的機(jī)會(huì)，他們不會(huì)、也不懂得爭取發(fā)展增益，是‘沉默的大多數(shù)’”[14]因?yàn)閾碛羞@部分土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民犧牲了自己的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但他們?nèi)栽诶^續(xù)承擔(dān)保障農(nóng)耕地?cái)?shù)量的責(zé)任，因而應(yīng)該從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益中進(jìn)行再次分配，使得這部分放棄或缺少土地轉(zhuǎn)讓機(jī)會(huì)的農(nóng)民也能參與分享本村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。唯其如此，才能在轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的農(nóng)地和繼續(xù)承擔(dān)保有農(nóng)地?cái)?shù)量責(zé)任的農(nóng)地之間的巨大價(jià)值差距進(jìn)行平衡，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的保護(hù)，保障糧食安全。[15]因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配征地補(bǔ)償款時(shí)，應(yīng)考慮未征地承包經(jīng)營者的發(fā)展權(quán)益，為其放棄的農(nóng)地發(fā)展權(quán)提供合理的補(bǔ)償。一般情況下，這部分土地承包經(jīng)營權(quán)人作為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以在本村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得包括土地發(fā)展權(quán)增值收益補(bǔ)償后，依據(jù)本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主程序或由法律法規(guī)直接規(guī)定，分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。

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（責(zé)任編輯：高 靜）