鄭婉菁 葉先寶

摘 要：街頭官僚是政府的一線工作人員，其行政自由裁量權(quán)的存在具有客觀性和必要性。街頭官僚的行政行為是一個(gè)權(quán)變函數(shù)，其權(quán)變因素包括街頭官僚特征、行政相對(duì)人特征和街頭環(huán)境。街頭官僚行政自由裁量權(quán)的兩面性、倫理困境以及效率與公平權(quán)衡困境。由于存在權(quán)變因素和困境，使得街頭官僚在行使行政自由裁量權(quán)過程中會(huì)出現(xiàn)各種偏差。因此，應(yīng)結(jié)合街頭官僚及其行政自由裁量權(quán)的特征，從完善法律、制定“街頭版”權(quán)力清單、完善權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任機(jī)制、提高街頭官僚的行政素質(zhì)等方面予以規(guī)制，使街頭官僚行政自由裁量權(quán)發(fā)揮良性作用。

關(guān) 鍵 詞：街頭官僚；行政自由裁量權(quán)；權(quán)變要素；權(quán)力清單

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0007-07

收稿日期：2015-05-28

作者簡介：鄭婉菁（1991—），女，福建福安人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣步M織行為；葉先寶（1968—），男，福建周寧人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)楣步M織行為、公共政策分析、公共權(quán)力。

街頭官僚這一概念由利普斯基（1977）提出后，在國外引起了很多學(xué)者的關(guān)注和研究，并取得了較為豐碩的理論研究成果。根據(jù)利普斯基的定義，街頭官僚是指處于基層同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員；典型的街頭官僚包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員，等等。[1]這一概念引入我國后，我國學(xué)者在街頭官僚本土化研究中也取得了一定的成果。由于具體的國情和制度不同，我國與街頭官僚概念相對(duì)應(yīng)的群體也有所不同，我國學(xué)者在關(guān)于街頭官僚的研究中通常采用基層公務(wù)員這一概念，并基于該理論展開研究。比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點(diǎn)，依照《中華人民共和國公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位類別的規(guī)定，大體可以將我國基層行政執(zhí)法類公務(wù)員納入“街頭官僚”的范疇。[2]但還有一部分一線執(zhí)法人員并不屬于公務(wù)員，如協(xié)管員、部分城管等，但他們通常是由公共財(cái)政供養(yǎng)，執(zhí)行相關(guān)政策，屬于政府雇員，其行動(dòng)性質(zhì)也符合街頭官僚的定義。因此，本文所指的街頭官僚包括基層執(zhí)法類公務(wù)員以及其他具有基層執(zhí)法性質(zhì)的政府雇員。

街頭官僚處于官僚系統(tǒng)的末端，其工作直接面向公眾，涉及公共事務(wù)的細(xì)微之處。正是由于基層工作的復(fù)雜性和特殊性，法律規(guī)章無法事無巨細(xì)地規(guī)定街頭官僚工作的每個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，因此也就給其執(zhí)法設(shè)置了相應(yīng)的自由裁量空間。在街頭官僚的管理活動(dòng)中，行政自由裁量權(quán)是保證其管理正常進(jìn)行以及為廣大人民提供服務(wù)的重要前提。行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)和政府官員在一定法律法規(guī)的規(guī)范之下從事行政管理活動(dòng)所享有的自由酌量完成任務(wù)的方式和解決問題的權(quán)力，即有條件的行為選擇權(quán)。[3]然而，街頭官僚的行政自由裁量行為在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)受到諸多因素的影響，所以不一定能達(dá)到設(shè)定自由裁量權(quán)的初衷。近些年來，政府部門一線工作人員在行政過程中出現(xiàn)的一些執(zhí)法失范極端案例把街頭官僚推向了輿論的風(fēng)口浪尖，也使街頭官僚這一行政隊(duì)伍中的重要力量引起了社會(huì)的高度關(guān)注。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，而街頭官僚身兼政策執(zhí)行者、決策者、服務(wù)者以及政府形象的塑造者等多重社會(huì)公共管理者角色，可以說，他們是治理體系中不可忽視的一部分。在以往的研究中，我國大部分學(xué)者傾向于在街頭官僚的消極假設(shè)基礎(chǔ)上對(duì)街頭官僚行為進(jìn)行限制，而忽略了街頭官僚行為的復(fù)雜性。因此，對(duì)街頭官僚行政自由裁量權(quán)的研究具有理論和現(xiàn)實(shí)意義，需要從街頭官僚行政自由裁量權(quán)自身特性、自由裁量行為等諸多影響因素展開分析，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行有效地規(guī)范和限制。

一、街頭官僚行政行為的權(quán)變因素

“權(quán)變”一詞有“依具體情況而定”或“隨具體情境而變”之意。行政自由裁量權(quán)是在一定法律法規(guī)的規(guī)范之下從事行政管理活動(dòng)所享有的自由酌量完成任務(wù)的方式和解決問題的權(quán)力，其中蘊(yùn)含著的“變”是一種規(guī)定了范圍的“權(quán)變”。尹文嘉（2009）認(rèn)為，街頭官僚在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用自由裁量權(quán)，參與政府治理，處理各項(xiàng)事務(wù)，從事的是實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，因此，運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)理論為街頭官僚理論提供了一個(gè)新的解釋框架。[4]根據(jù)這種類比，筆者認(rèn)為，可以運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論來對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行解釋。權(quán)變理論認(rèn)為，不存在一種“普適”的領(lǐng)導(dǎo)方式，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)，[5]本文根據(jù)街頭領(lǐng)導(dǎo)模型的解釋框架類比得出關(guān)于街頭官僚行政行為的函數(shù)公式如下：

街頭官僚的行政行為=∮（街頭官僚特征，行政相對(duì)人特征，街頭環(huán)境）

在此公式中，街頭官僚的行政行為是因變量，受街頭官僚特征、行政相對(duì)人特征以及街頭環(huán)境這些自變量的影響。在街頭官僚行使自由裁量權(quán)的過程中，因這三個(gè)自變量各異及其組合不同，在街頭官僚的服務(wù)工作中也就沒有了“普適”的管理服務(wù)方式。因此，根據(jù)權(quán)變理論，在街頭官僚的管理服務(wù)工作中，自由裁量行為中的“權(quán)變”是客觀存在的。

街頭官僚的特征主要指街頭官僚的個(gè)人品質(zhì)、價(jià)值觀和工作經(jīng)歷。街頭官僚是政府一線的工作人員，其選拔標(biāo)準(zhǔn)因地、因崗存在差異，再加上個(gè)體差異，不同特征的街頭官僚在具體的工作中會(huì)體現(xiàn)為管理服務(wù)方式偏好的不同。而法律規(guī)章對(duì)街頭官僚權(quán)力做出的規(guī)定則更多地體現(xiàn)為共性，這就要求其在行政過程中具有一定的彈性空間——行政自由裁量權(quán)，以促使街頭官僚在具體工作中能夠發(fā)揮主動(dòng)性和積極性。行政相對(duì)人的特征主要是指行政相對(duì)人的個(gè)人品質(zhì)、價(jià)值觀、需求等。其所包括的范圍十分廣泛，由于較大的人口基數(shù)以及日益增長的公共需求，使得街頭官僚工作復(fù)雜性的不斷增加。街頭官僚因其工作直接面向公眾，面對(duì)不同特征的個(gè)體，需要有一定的變通性，即“因人而宜”地采取自由裁量行為。街頭環(huán)境主要指法律法規(guī)、工作特性、組織特征、社會(huì)狀況、文化影響等等。街頭官僚的行政行為處在一定的環(huán)境中，該環(huán)境會(huì)因地點(diǎn)、任務(wù)、習(xí)俗等而呈現(xiàn)不同的特征。另外，由于街頭官僚工作的特殊性，在很多情況下，街頭官僚被要求必須立即做出決策，而不像其他的公共決策那樣能夠有很長一段時(shí)間去收集和研究資料，然后做出決定。環(huán)境的差異性及其不斷變化的特點(diǎn)要求街頭官僚必須靈活處理在工作中遇到的問題。因此，街頭官僚要在不同的環(huán)境下采取與之相適應(yīng)的自由裁量行為。

總之，街頭官僚特征、行政相對(duì)人特征以及街頭環(huán)境構(gòu)成了街頭官僚行政行為的權(quán)變因素，這三者均存在不確定性，但又是行政行為必不可少的組成部分。三者自身的復(fù)雜性加上不同的組合，既使自由裁量權(quán)成為街頭官僚的必需品，又使街頭官僚的自由裁量行為充滿了帶有“權(quán)變”特征的不確定性。

二、街頭官僚行政自由裁量權(quán)存在的困境

（一）街頭官僚行政自由裁量權(quán)的兩面性

“行政管理的生命線就是權(quán)力，權(quán)力的獲得、保持、削弱和喪失是實(shí)踐工作者和研究者不能忽視并承受不了這種后果的問題”。[6]街頭官僚行政自由裁量權(quán)是街頭官僚工作的生命線。街頭官僚行政自由裁量權(quán)允許存在自由度和彈性空間，行政自由裁量權(quán)是公共權(quán)力的一部分，用以實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，正如孟德斯鳩所說，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。這就是權(quán)力本身矛盾而又統(tǒng)一的兩面性。街頭官僚行政自由裁量權(quán)如果使用得當(dāng)，街頭官僚能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)、機(jī)動(dòng)靈活地處理問題，有利于提高行政效率，促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；反之，如果其中摻雜街頭官僚的個(gè)人利益和私人情感，則會(huì)導(dǎo)致濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、拖延履行法定職責(zé)等行為的發(fā)生，從而給行政相對(duì)人的利益造成侵害。[7]法律賦予街頭官僚行政自由裁量權(quán)的初衷是發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。根據(jù)穆蒂和雷蘭德（2000）的研究，某些街頭官僚是非常負(fù)責(zé)任的管理者，在這種情況下，自由裁量權(quán)在其手中的行使可以更多地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)方面的作用。[8]但由于街頭官僚分布廣泛，素質(zhì)參差不齊，行政自由裁量權(quán)的行使又受到諸多因素的影響，因而自由裁量權(quán)的負(fù)面影響就難以避免。如果過分地限制會(huì)使負(fù)責(zé)任的管理者正常的服務(wù)行為受到束縛，抑制其積極性；而過于放松又會(huì)給街頭官僚中的投機(jī)者以可乘之機(jī)，導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此，如何發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，克服其弊端，即成為街頭官僚行政自由裁量權(quán)行使中的一個(gè)困境。

（二）街頭官僚行政自由裁量權(quán)的倫理困境

行政倫理是倫理在行政管理、行政活動(dòng)中的體現(xiàn)，是指行政工作人員的職業(yè)道德。[9]而行政自由裁量權(quán)是行政人員倫理和道德規(guī)范在實(shí)際操作中的具體運(yùn)用，自由裁量權(quán)實(shí)施得妥善與否直接反應(yīng)和體現(xiàn)了行政人員的倫理狀況。[10]街頭官僚作為特殊而重要的行政人員，其管理和服務(wù)工作要求其具備良好的行政倫理水平。然而，從其所處的環(huán)境來看，由于中國傳統(tǒng)文化中缺乏法治精神，為“人治”的彈性操作提供了很大的空間。隨著改革開放以來市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，這些“情大于法”的觀念雖然受到了一定的沖擊，但傳統(tǒng)的親緣關(guān)系不僅未能被摧毀，反而成為從事生產(chǎn)或交換所必不可少的一種特權(quán)形式。[11]在這種注重人倫、輕視法治的文化背景下，在以街頭官僚為核心的血緣、親緣、地緣關(guān)系為紐帶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上往往運(yùn)行著非正式規(guī)則——“潛規(guī)則”，而受傳統(tǒng)文化影響，社會(huì)在一定程度上默許了“潛規(guī)則”的存在。從個(gè)人特征來看，街頭官僚既是公職人員，同時(shí)也是普通人。布坎南認(rèn)為，一個(gè)人不論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益、使個(gè)人的滿足程度極大化為最基本的動(dòng)機(jī)。[12]這種假設(shè)或許過于悲觀，卻道出了人的自利傾向。雖然法律明確賦予了街頭官僚較大的行政自由裁量權(quán)，然而我國正處于改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，許多規(guī)則尚處于完善過程中，因此，很容易使行政自由裁量權(quán)陷入倫理困境。

（三）街頭官僚行政自由裁量權(quán)的效率與公平權(quán)衡困境

在政府的日常管理服務(wù)工作中，街頭官僚是政府直接面向公眾的重要窗口，其工作性質(zhì)對(duì)行使自由裁量權(quán)往往會(huì)有更高的要求。在公共行政中，效率與公平是矛盾的統(tǒng)一體。公共行政理論發(fā)展大致包括傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)幾個(gè)階段，其核心價(jià)值也在效率與公平方面不斷進(jìn)行著更替，當(dāng)效率或公平中的一方占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，另一方就會(huì)在新的理論中進(jìn)行超越。雖然公共行政的發(fā)展也是在不斷探索效率與公平之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，但各種理論總是會(huì)對(duì)某一方有所側(cè)重，這也表明了兼顧效率與公平具有一定的難度。效率與公平都是行政執(zhí)法的重要原則。在理論上，街頭官僚在行使行政自由裁量權(quán)過程中應(yīng)做到兼顧效率與公平，然而在現(xiàn)實(shí)中，效率與公平在一定程度上確實(shí)又存在著沖突。效率的基本意義是一種投入產(chǎn)出比，行使行政自由裁量權(quán)的效率目標(biāo)要求行政過程要經(jīng)濟(jì)、靈活和盡可能減少行政成本，這就可能會(huì)影響到行政公平原則。但從行政公平的角度看，行政自由裁量權(quán)的行使過程應(yīng)“合情合理，不偏袒哪一方”，這往往要求以嚴(yán)格的程序、謹(jǐn)小慎微的方式來保證公平，[13]這種近乎完美的行政過程勢(shì)必會(huì)使行政活動(dòng)的效率受到一定影響。街頭官僚行在使行政自由裁量權(quán)的過程中，面對(duì)復(fù)雜多變、臨時(shí)、不確定以及各種緊急情況，要求其在短時(shí)間內(nèi)做出兼顧效率與公平的自由裁量行為是很困難的。

三、街頭官僚行政自由裁量權(quán)運(yùn)作

偏差的典型表現(xiàn)

街頭官僚在行使行政自由裁量權(quán)的過程中存在各種權(quán)變因素和難以擺脫的困境，而街頭官僚行政自由裁量權(quán)的運(yùn)作偏差是對(duì)公共權(quán)力的侵蝕。典型表現(xiàn)有以下幾種：

（一）顯失公正

法律法規(guī)賦予了街頭官僚行政自由裁量權(quán)，使街頭官僚可以根據(jù)事實(shí)情況和權(quán)力的目的自由判斷行為條件，自由選擇行為方式，自行做出處罰決定。但行政裁量權(quán)的行使并不是盲目的，它首先要符合合法性原則、合理性原則。這就要求行政主體的處罰措施應(yīng)當(dāng)在符合法律的前提下，以合理的方式施加于行政相對(duì)人，做到標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，結(jié)果基本公正、公平、合理。然而法律規(guī)定需要由人來執(zhí)行，而具體行政行為的實(shí)施者難免會(huì)因?yàn)樽陨淼木窒扌詫?dǎo)致行政自由裁量權(quán)超出一定范圍，產(chǎn)生畸輕畸重的現(xiàn)象。如對(duì)于同類違法行為的處罰顯失公正，有的情節(jié)較輕，處罰卻較重；有的情節(jié)較重，處罰卻較輕。

（二）執(zhí)法方式與執(zhí)法程序不規(guī)范

街頭官僚行政自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的行為選擇權(quán)，而法律一般只規(guī)定自由裁量權(quán)的范圍、目的，對(duì)具體的執(zhí)法方式并沒有太多的條文加以規(guī)范。此外，我國的法制體系長期存在著“重實(shí)體，輕程序”的問題，街頭官僚缺乏程序意識(shí)、程序立法不足、違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較突出。[14]街頭官僚處于官僚系統(tǒng)的末端，其行政行為是在不確定的街頭環(huán)境中進(jìn)行的，這就導(dǎo)致了對(duì)其具體的行政行為過程進(jìn)行監(jiān)督的困難。同時(shí)，對(duì)于行政人員的績效考核是結(jié)果導(dǎo)向型的，而執(zhí)法方式與執(zhí)法程序是街頭官僚工作的過程，因此，街頭官僚在其管理服務(wù)中往往忽略過程、注重結(jié)果，導(dǎo)致執(zhí)法方式與執(zhí)法程序不規(guī)范等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（三）“一線棄權(quán)”現(xiàn)象

街頭官僚經(jīng)常需要進(jìn)入緊急、危險(xiǎn)的工作環(huán)境，如進(jìn)入危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)、拘捕罪犯、調(diào)解糾紛和處理爭(zhēng)端等。通常情況下，一個(gè)理性的、從自我利益出發(fā)的街頭官僚往往會(huì)以非常巧妙的方式逃避“一線”，放棄自己的職責(zé)?？死锼雇懈ァず聦⑦@種現(xiàn)象形象地稱之為“一線棄權(quán)”。[15]在街頭官僚的工作中，這種現(xiàn)象是政府缺乏回應(yīng)性的表現(xiàn)，是行政不作為。由于法律對(duì)自由裁量權(quán)的界定較為模糊，當(dāng)遇到對(duì)街頭官僚自身利益可能造成損害的行政事件時(shí)，街頭官僚就會(huì)對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的失誤采取消極的處理方式，從而規(guī)避相應(yīng)的責(zé)任。這種“一線棄權(quán)”行為往往會(huì)降低政策執(zhí)行的效率，導(dǎo)致政策在基層不能得到及時(shí)、有效的落實(shí)。

四、對(duì)街頭官僚行政自由裁量權(quán)的規(guī)制

（一）完善相關(guān)法律

法律是街頭官僚行政環(huán)境的重要內(nèi)容，法律本身的局限性要求自由裁量權(quán)的存在，自由裁量權(quán)的行使也保證了法律具有更廣泛的適用性。街頭官僚的行政自由裁量權(quán)來源于法律，其規(guī)制也需要發(fā)揮法制的力量。筆者認(rèn)為，對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的法律規(guī)制應(yīng)包括三個(gè)方面，即道德法制化、權(quán)力的科學(xué)量化以及立法機(jī)制的完善。

1.道德法制化。道德法制化是指將街頭官僚行政自由裁量權(quán)行使過程中的一些原本不屬于法律否定范圍及明顯不合理的內(nèi)容，根據(jù)一定的社會(huì)道德原則和要求，制定成必須遵守、不可違背的法規(guī)。在道德法制化的過程中，以法律的強(qiáng)制力來保證街頭官僚行政活動(dòng)的合理性，通過法制化，使原本合理性問題轉(zhuǎn)化為合法性問題，即通過法律的強(qiáng)制力來保證街頭官僚對(duì)基本道德規(guī)范的遵守。[16]也就是說，在這一過程中，通過街頭官僚行政自由裁量空間引導(dǎo)街頭官僚形成行政法律意識(shí)和道德意識(shí)。

2.權(quán)力的科學(xué)量化。自由裁量權(quán)蘊(yùn)含著不確定的權(quán)力行使空間，而法律本身有其原則性、抽象性等特征，在細(xì)節(jié)問題上無法面面俱到。而對(duì)街頭官僚行政自由裁量權(quán)的規(guī)制需要通過科學(xué)量化處理好法律彈性空間與可操作性的關(guān)系，為街頭官僚行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行有效的規(guī)范。因此，法律應(yīng)在保證其適用范圍及穩(wěn)定性的前提下，將原本過于宏觀、模糊的法律條文進(jìn)行科學(xué)地量化。[17]另外，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)與法律相配套的實(shí)施細(xì)則、法律解釋、文件等。地方還可以根據(jù)法律的目的和宗旨針對(duì)街頭官僚日常行政活動(dòng)編制相應(yīng)的工作手冊(cè)，為具體的工作提供指導(dǎo)，引導(dǎo)其在法律范圍內(nèi)進(jìn)行合理操作。

3.完善立法機(jī)制。社會(huì)處在不斷的發(fā)展變化中，而法律則具有穩(wěn)定性和滯后性的特征。因此，需要完善立法機(jī)制，在兼顧法律穩(wěn)定性的同時(shí)，通過民主方式，及時(shí)對(duì)法律在新情況下的使用做出符合法律目的和宗旨的補(bǔ)充和解釋。同時(shí)，在我國成文法的基礎(chǔ)上引入相應(yīng)的判例制度，以其典范性、互補(bǔ)性和即時(shí)性來彌補(bǔ)法律的滯后性。

（二）制定“街頭版”權(quán)力清單

政府權(quán)力清單制度是指政府各個(gè)部門按照法定職責(zé)，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，以列表清單形式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，自覺促進(jìn)依法行政的制度形式。[18]黨的十八屆三中全會(huì)提出：要推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。許多地方政府由此開展了權(quán)力清單制定工作。權(quán)力清單制度要求對(duì)政府部門內(nèi)部各個(gè)崗位分工與協(xié)作不斷細(xì)化，并使其在具體的行政活動(dòng)中得以落實(shí)。由于街頭官僚的特殊性，有必要制定“街頭版”的權(quán)力清單，進(jìn)一步理清自由裁量的權(quán)力范圍，實(shí)現(xiàn)街頭官僚自由裁量權(quán)的透明化。通過制定“街頭版”權(quán)力清單，可以消除行政相對(duì)人在行政活動(dòng)中信息不對(duì)稱現(xiàn)象，使公共權(quán)力能夠得到有效的監(jiān)督。

（三）完善權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任機(jī)制

完善權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任機(jī)制包括強(qiáng)化對(duì)人民負(fù)責(zé)的責(zé)任方向和構(gòu)建責(zé)任清單，明晰街頭官僚的責(zé)任。為人民服務(wù)是政府工作的宗旨，從理論上看，街頭官僚對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)并不沖突，上級(jí)管理者和街頭官僚都是政府的公務(wù)人員，為人民服務(wù)是其共同目標(biāo)。因此，街頭官僚在工作中既要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，又要對(duì)人民負(fù)責(zé)。但在實(shí)際工作中，由于官僚體系的層級(jí)限制以及街頭官僚工作績效考評(píng)體系只注重對(duì)上級(jí)交辦任務(wù)的完成情況的考量，就使得街頭官僚往往以完成上級(jí)為其安排的工作為重心。街頭官僚因?yàn)槠Ｓ趹?yīng)付來自上級(jí)管理者的檢查、接待等工作，分散了時(shí)間和精力，大大降低了其為人民服務(wù)的質(zhì)量。因此，必須完善街頭官僚工作責(zé)任機(jī)制，將對(duì)人民負(fù)責(zé)作為其工作中必須堅(jiān)持的原則。在制定街頭官僚績效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，應(yīng)將公眾滿意度、回應(yīng)水平等社情民意指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，加大對(duì)人民負(fù)責(zé)內(nèi)容的考核力度，由此引導(dǎo)街頭官僚在日常的行政管理工作中對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)。此外，根據(jù)“街頭版”權(quán)力清單制定相對(duì)應(yīng)的責(zé)任清單。責(zé)任清單其實(shí)是權(quán)力清單的另一種表現(xiàn)形式，如果權(quán)力沒有被正確使用，相應(yīng)的行為主體就要承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力清單制度要求明確責(zé)任主體，而由此形成的責(zé)任清單將會(huì)使街頭官僚明確權(quán)責(zé)對(duì)等的意義，慎用其持有的行政自由裁量權(quán)，這在一定程度上可以避免濫用、誤用行政自由裁量權(quán)。同時(shí)，明確責(zé)任主體也是對(duì)街頭官僚的一種保護(hù)。當(dāng)責(zé)任不明確時(shí)，街頭官僚往往會(huì)被當(dāng)作違法行政行為的直接主體而被懲處或承擔(dān)輿論壓力，如一些政府違法事件中的“臨時(shí)工”。通過完善責(zé)任機(jī)制，明晰政府行為中的責(zé)任主體，一方面，可以發(fā)揮責(zé)任的激勵(lì)作用；另一方面，當(dāng)違法行政行為發(fā)生時(shí)有利于事后追責(zé)。

（四）提高街頭官僚的行政素質(zhì)

街頭官僚的特征是其行政行為的權(quán)變因素之一。街頭官僚是裁量行為的主體，因此，對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制不能脫離這一權(quán)力行使主體而簡單談權(quán)力本身。而街頭官僚的行政自由裁量權(quán)因其工作環(huán)境的復(fù)雜性與獨(dú)立性，很難時(shí)時(shí)事事處處對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。因此，除了通過法律監(jiān)督等途徑外，還要通過提高街頭官僚的行政素質(zhì)來實(shí)現(xiàn)其自我規(guī)范。如在法律意識(shí)方面，如果街頭官僚對(duì)法律認(rèn)識(shí)不到位，在具體的行政活動(dòng)中就可能根據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)行事，再加上追責(zé)力度不夠而導(dǎo)致其濫用行政自由裁量權(quán)。提高街頭官僚的法律意識(shí)是從“防”的角度對(duì)街頭官僚的行政自由裁量權(quán)進(jìn)行約束，促使其在日常行政管理服務(wù)工作中有法可依，有法必依。此外，還要提高街頭官僚公共服務(wù)意識(shí)，使其轉(zhuǎn)化為一種內(nèi)生激勵(lì)，以彌補(bǔ)現(xiàn)有制度可能存在的不足。

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