摘 要：事業(yè)單位改革的目的是在市場經濟體制下重構國家事業(yè)制度，為此需要重新界定事業(yè)組織以確定事業(yè)組織的范疇。界定須有標準，界定標準需反映事業(yè)組織在社會功能、價值目標以及規(guī)范屬性等方面的特點，并能夠揭示其與其他社會組織的差異性。據(jù)此，事業(yè)組織應界定為提供公共服務、以實現(xiàn)公共利益為價值目標而享有公共權力并應受到公法規(guī)制的社會組織。

關 鍵 詞：事業(yè)組織；界定；公共服務

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0071-11

收稿日期：2015-06-10

作者簡介，何崢嶸（1968—），女，湖南邵陽人，廣西政法管理干部學院教授，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項目編號：13XFX007。

通說的事業(yè)單位是對目前屬于國家事業(yè)編制中的社會組織的概稱，本文所述的事業(yè)組織是指依據(jù)一定的標準納入國家事業(yè)體制中的社會組織，其中也包括事業(yè)單位分類改革后仍應留在國家事業(yè)體制中的公益類事業(yè)單位。

現(xiàn)階段，我國事業(yè)單位改革的路徑是確定分類標準以便對現(xiàn)有雜亂無序的事業(yè)單位進行歸類，并對不同的事業(yè)單位施以不同的改革措施。但在實踐中，事業(yè)單位分類標準既未能完全準確地反映事業(yè)組織的本質屬性，也未能解析事業(yè)組織存在的原由。究其原因，我國的事業(yè)組織為公權力機構所設立，履行公權力機構之公共服務職責，而目前對事業(yè)組織的設定缺乏明確的標準，對設立事業(yè)組織的公權力機構也缺乏相應的規(guī)范。筆者認為，事業(yè)單位改革的目的在于重構市場經濟體制下的國家事業(yè)制度，為此，需要依照一定的標準重新界定事業(yè)組織從而劃定事業(yè)組織的范疇。一方面，依據(jù)合理的標準清理整合現(xiàn)有繁雜的事業(yè)單位；另一方面，規(guī)范事業(yè)組織的設立及監(jiān)管之行政行為。

一、事業(yè)組織的界定標準及其意義

在漢語詞典中，“界定”有“解釋”“（事物性質的）劃分”等意思，同時也指邏輯學術語，即“下定義”。而“標準”是用來判定某類事物邊界和構成的重要依據(jù)。何種社會組織依據(jù)何種標準歸入事業(yè)組織類別就是事業(yè)組織的界定。界定須有標準，界定標準所要解決的問題是找出事業(yè)組織與其他社會組織之間的差異性，分析現(xiàn)行市場經濟體制下事業(yè)組織特殊的社會功能和職能目標，以及在現(xiàn)代法治社會體系中的身份地位，而事業(yè)組織的這種特殊性決定了其存在的必要性。根據(jù)1982年《憲法》及相關法律法規(guī)的規(guī)定，事業(yè)組織被界定為國家發(fā)展各項社會主義事業(yè)的載體，即政府為履行國家事業(yè)職能而設立的社會組織。因此，界定事業(yè)組織的范疇，即是在市場經濟體制下界定政府的事業(yè)職能范圍及其履職方式?？疾焓聵I(yè)組織的界定標準，必須以政府事業(yè)職能的履職范圍及履職方式為邏輯起點。自從1988年行政機構改革提出政府職能轉變以來，在各級各類的官方文件中對我國政府的職能作了另一種表述，即公共服務、經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理等，公共服務是同經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理并列的政府職能之一。在此語境中，事業(yè)組織是市場經濟體制下政府提供公共服務的一種組織形式。也就是說，只有界定了政府的公共服務范圍并確定政府在公共服務中的角色，才有可能界定事業(yè)組織的范疇。

在市場經濟體制下，界定政府的公共服務范圍應當以承認政府、社會、市場三維結構為前提，在承認市場、政府、社會各自發(fā)揮作用的基礎上，基于現(xiàn)代社會有限政府以及公共服務效率的考慮，政府提供公共服務應以必要為限。隨著市場經濟體制的確立及民間社會力量的增強，“有必要重新考慮國家在公共服務中的角色。這將不可避免地成為事業(yè)單位改革的核心問題，以及邁向‘服務型政府’的必要步驟?！盵1]由于我國現(xiàn)行的事業(yè)體制是在計劃經濟體制下秉承著全能政府的理念建立起來的，因此，從總體上來看，隨著市場決定性作用的發(fā)揮以及民間社會力量的壯大，政府應減少行政權力配置資源，壓縮權力尋租的可能空間，減少社會控制，使政府職能呈現(xiàn)相對收縮的趨勢，而事業(yè)組織的范疇也要相應地被壓縮。

我國政府職能轉變的另一個方向是公共服務職能的增強，但是否會因此而導致事業(yè)組織規(guī)模的擴大則取決于政府的履職方式。一般而言，現(xiàn)代社會政府履行公共服務職能的方式包括付費、監(jiān)管及直接提供。[2]從我國目前的實際情況來看，提供公共服務的組織包括事業(yè)組織、公用企業(yè)、民辦非企業(yè)單位及社會公益組織等。充分而有效率地提供公共服務既是我國事業(yè)單位改革的初衷，也是完善國家事業(yè)制度的目的之一。因此，要確定事業(yè)組織的界定標準，需要分析、鑒別目前我國公共服務供給體制中事業(yè)組織、公用企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等組織形式的差異性，這種差異性不僅體現(xiàn)在其提供的公共服務內容上，還體現(xiàn)在各類組織不同的價值目標以及為確保其組織目標的實現(xiàn)而設立的制度規(guī)范上。此外，由于公共服務與公共管理在基本行政理念、運作機制、價值目標等方面的不同，決定了行政機構與事業(yè)組織的組織及其活動特點、價值目標存在差異，公共服務更注重服務理念和服務意識，更注重平等價值，也更注重效率，正因如此，公共服務組織需要從傳統(tǒng)的科層制、官僚制行政體系中獨立出來。

綜上所述，從社會功能來看，事業(yè)組織是政府直接提供公共服務的一種組織形式；從組織活動的價值目標來看，事業(yè)組織提供公共服務的目的是效率與公平，即實現(xiàn)國家發(fā)展社會主義事業(yè)的目的、服務型政府建設之行政目的以及社會公益目的。社會功能及價值目標也決定了事業(yè)組織利用公共資源、履行公法上的職責或義務等公法組織的特點，因此，其提供公共服務的活動應受到《憲法》《行政法》等公法規(guī)范。

二、事業(yè)組織界定標準之社會功能

任何社會組織都有其職能活動，或生產，或經營，或管理，或服務。事業(yè)組織也不例外，其社會功能在于提供公共服務。

（一）公共服務與公共管理

在廣義上，可以將公共組織行使公共權力，利用公共資源所從事的各項工作都看作是公共服務。但筆者認為，對公共服務的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實際操作上具有實質性意義。本文所涉及的政府公共服務是狹義層面上的，即以公共資源滿足公眾生活、生存與發(fā)展等某種直接需求的活動或物品的總稱。提供公共服務是政府的主要職能之一，與政府的其他職能如公共管理相較，公共服務有其具體的內容和形式。目前，我國理論界普遍認同對公共服務作以下劃分，即根據(jù)其內容和形式將其劃分為維護性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務。[3]社會性公共服務是指為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求所提供的服務，主要包括教育、科學普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領域。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，高收入國家的社會性公共服務已經成為政府公共服務的主體。[4]目前，我國的社會性公共服務主要是由政府舉辦的科教文衛(wèi)等事業(yè)組織直接供給，這些組織都屬于我國1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》所界定的事業(yè)單位。

公共管理與公共服務雖然都是利用公共資源的公共職能活動，但前者是行使公共權力，即行政管理、行政決策、行政執(zhí)法（包括行政許可、行政強制、行政處罰等），并基于公共秩序來維護公共利益，其職能活動呈現(xiàn)較為濃重的強制性色彩；后者則是利用公共資源提供公共服務，直接滿足公眾生存發(fā)展及生活需求，它更強調服務意識以及更靈活地應對社會需求，以便于提高公共服務質量和效率，其職能活動更多地體現(xiàn)為服務意識和平等精神。

（二）公共服務與私人服務

服務是指“為他人做有益的事”，[5]服務可以分為私人服務和公共服務。在法國行政法的發(fā)展進程中，公共服務有過最廣泛的與公務等同的涵義，任何因其與社會團結的實現(xiàn)與促進“不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征。”[6]古斯塔夫·佩澤爾據(jù)此認為：“對狄驥而言，行政法就是公共服務的法律，國家本身就構成公共服務的整體?！盵7]

在經濟學中，關于私人物品與公共物品的劃分以及政府有責任提供公共物品已成為共識。大多數(shù)相關研究文獻并不刻意區(qū)分公共服務與公共物品的概念，二者通常有著同樣的內涵，公共物品更多地被視為有形的物品且不包含功能描述和價值判斷。[8]作為政府職責或公民權利，以公共服務取代公共物品并無不妥，本文的表述亦如此。

在計劃經濟體制下，我國的政府是全能的，其壟斷了所有物品的供給，并未區(qū)分私人物品和公共物品。伴隨市場經濟體制的確立和逐步完善，很多私人物品的供給已經交由市場或社會，但“實際上，今天中國事業(yè)單位從事的很多活動都可以被看作是私人物品或服務的商業(yè)化生產，這類活動最好留給非國有部門和市場去做。”[9]日益增長且復雜多變的社會需求使得政府在應對之時顯得力不從心，公共財政時常捉襟見肘。因此，事業(yè)單位改革必須做到：區(qū)分公共物品與私人物品，劃分政府、市場、社會各自的職能界限以及相應采取的組織形式，而提供私人物品的組織則不宜繼續(xù)保留在事業(yè)組織范圍內。根據(jù)公共物品是否具有消費上的排他性和收益上的競爭性或其中之一，公共物品又被細分為純公共物品和準公共物品，政府主要向社會提供“純公共物品”和必要的“準公共物品”。而公共物品供給中的政府責任并非意味著所有公共物品都由政府直接提供，也并非只有一種組織形式提供公共物品。

公共服務是向不特定公眾提供服務的活動。目前，如研究中心、信息中心、培訓中心等完全依附于主管部門為黨政機關履行職能提供支撐、保障等服務的以及承擔黨政機關輔助性、技術性、事務性及服務性工作職責的事業(yè)單位，因其運行機制與黨政機關一致，故宜回歸黨政機關，作為其內設機構。為其成員提供專業(yè)性服務的組織（如各種行業(yè)協(xié)會等）宜轉為民間社會組織。只有面向社會、服務不特定公眾且提供社會性公共服務的社會組織才能被界定為事業(yè)組織。公共服務是利用公共資源開展的活動，從這一角度理解，公共服務需要對事業(yè)組織與民間組織進行區(qū)分。前者是利用公共資源履行政府服務職能的組織，后者主要是民辦非企業(yè)單位和部分公益組織，經費來源主要是民間資本，也可以通過政府購買獲得部分經費支持。從國家事業(yè)管理體制來看，民間組織提供公共服務屬于體制外供給，因而不宜納入國家事業(yè)組織序列。

（三）公共服務與基本公共服務

并非所有公共服務都必須由政府提供，除了考慮公共服務的非競爭性、非排他性等特點以外，還需要考慮政府的規(guī)模、市場機制的作用以及包括民間組織發(fā)展在內的社會自治狀況，等等。在我國，界定政府的事業(yè)職能范圍時，不能不提及近年來官方各類文件中常見的“基本公共服務”一詞。出于再分配以確保社會公平及財政有限的考慮，政府的公共服務職能宜以提供基本公共服務為限，且以市場或志愿失靈為條件。

近年來，我國政府提出了基本公共服務均等化的目標，但在操作層面上必須明確界定何為基本公共服務，較為普遍的認識是：從中國的實際情況來看，基本公共服務是指那些對社會發(fā)展有重要影響、保障全體社會成員基本生存權和發(fā)展權、構建社會安全網等必須提供的公共服務，如義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等。國務院于2012年7月印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出了基本公共服務的范圍，即基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務等八大領域，大體涵蓋了一個人從出生到終老各個階段生存與發(fā)展所需的基本公共服務，與上述社會性公共服務范圍大致相符。地方基本公共服務范圍也基本如此，如《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要2009-2020）》中也將基本公共服務的范圍確定為兩大類八項內容：一類是基礎服務類，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通等四項。另一類是基本保障類，包括生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等四項，主要也是社會性公共服務，供給主體基本涵蓋了目前大多數(shù)的公益性事業(yè)組織。

確定政府在提供基本公共服務方面的責任以后，就需要確定哪種方式以及何種組織形式適合提供何種公共服務。從各國實際情況來看，政府在公共服務供給體制中的角色，包括付費、監(jiān)管和直接提供，這也是我國政府現(xiàn)階段履行公共服務職能的方式。但應看到，事業(yè)組織仍是中國公共服務供給的主渠道。目前，雖然推行了政府購買公共服務的方式，但購買服務時限定的組織大多數(shù)仍為公立事業(yè)組織，依據(jù)現(xiàn)行的各項法律法規(guī)（如《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》等），民間社會組織的發(fā)展仍受到限制，在公共服務供給方面也并不享有參與公平競爭的資格。

（四）公共服務與公共需求

公共服務是滿足公共需求的活動，論及政府提供公共服務的必要性，必然要考慮公共需求問題。需要指出的是：公共需求是發(fā)展變化的，公共服務的內涵會隨著社會需求的變化而發(fā)生改變，“公共服務的內容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)中……”[10]當收費成為可能，航海的燈塔就不再是純粹的公共產品；當民間力量壯大，有了民間組織提供公共服務的可能性，醫(yī)療、教育等不再為政府壟斷供給，公共需求有了其他的滿足途徑，政府的公共服務范圍必然收縮，相應地，事業(yè)組織的范疇也會發(fā)生變化。

此外，我國由于社會政策的階層特征以及經濟社會發(fā)展情況不同，公共服務需求和供給也呈現(xiàn)出階層、地區(qū)差異。事業(yè)組織的范圍在不同地區(qū)應有所區(qū)別，如在我國東部沿海經濟較為發(fā)達的地區(qū)和市場發(fā)育較為充分的其他地區(qū)，市場機制的作用、民間社會組織力量相對較強，政府設立的事業(yè)組織可以相對減少；而在貧困落后地區(qū)，政府則需承擔更多的公共服務尤其是基本公共服務供給責任，需要設立更多的事業(yè)組織。

總之，由于公共服務需求不同，政府的公共服務職能不斷變動，事業(yè)組織的范圍也應因時因地不斷變動。事業(yè)組織改革需要頂層設計，在劃定事業(yè)組織范圍時采取一刀切的做法并不妥當，而是應該考慮地方實際情況，允許地方進行探索和創(chuàng)新，并給予地方一定的自主裁量權。根據(jù)公共服務這一標準，筆者認為，事業(yè)組織改革的路徑是：具有行政管理或行政執(zhí)法權力的組織、提供私人服務或為特定對象服務的組織、利用民間資本設立的公益私組織應該從事業(yè)組織序列中分離出去。

三、事業(yè)組織界定標準之職能目標

任何組織都是為一定的任務和目標而成立的，不同的社會組織有不同的職能活動及其目標，職能及其目標是某一社會組織的核心構成要素，也是識別組織的性質、類別的基本標志，職能活動與目標密不可分。組織目標既是確定一個組織內部結構、決定組織管理方式的基本依據(jù)，也是衡量組織活動成效的標準。

正如有學者所言：“事業(yè)單位分類首先應該從價值目標上對事業(yè)單位進行區(qū)分和界定”。[11]從組織目標角度分析事業(yè)組織的特點，既有助于說明事業(yè)組織存在的必要性取決于組織目標的不可替代性或組織形態(tài)最有利于實現(xiàn)目標，也有助于分析和揭示事業(yè)組織與其他提供公共服務的組織本質上的差異性。與商業(yè)組織不同，作為公共組織的事業(yè)組織不以追求利潤最大化為其活動的根據(jù)，不以營利為直接或主要目的，其一切活動都是為了提供公共服務，實現(xiàn)社會公共利益，并促進社會公平，這是構成其存在和發(fā)展的合法性基礎。社會組織的目標通常具有多層次性，既有長期、中期、短期目標，也有主要和次要目標、直接或間接目標。在我國，從1982年《憲法》對事業(yè)組織制度的設計來看，事業(yè)組織的職能目標是分層次的。國家設立事業(yè)組織制度的目的是要落實《憲法》中關于國家發(fā)展社會主義各項事業(yè)的原則性規(guī)定，因此而設立的各類事業(yè)組織“以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的?！盵12]而從1982年《憲法》第八十九條授權國務院領導和管理教科文衛(wèi)等工作的規(guī)定來看，發(fā)展社會主義各項事業(yè)成為政府的職能之一，大量事業(yè)組織因此由政府設立并登記管理。1998年國務院頒發(fā)的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織?！边@既有著眼于人類社會、國家、民族事業(yè)發(fā)展之長遠目的，也有維護公共利益需要之政府行政目的，還有滿足一定區(qū)域不特定公眾社會需求之社會公益目的。職能目標上的差異可以將事業(yè)組織與行政機構、公用企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等提供公共服務的組織區(qū)分開來。在目前我國服務型政府建設的特定時期，事業(yè)組織的職能目標更多地體現(xiàn)了政府服務行政的目的，而本文將重點闡述事業(yè)組織的行政目的和社會公益價值。

（一）事業(yè)組織的行政目的

從行政法的角度來看，事業(yè)組織是政府實現(xiàn)服務行政目的的一種組織形式，通過完善事業(yè)組織制度以提高公共服務的質量和效率也是現(xiàn)階段服務型政府建設的主要內容。

理論上，事業(yè)組織與行政機構都以公共利益為目的，但具體而言，行政機構的公共管理活動以維護社會秩序為首要價值，而事業(yè)組織則是以服務為宗旨的。盡管服務型政府在很多語境中作為一種行政理念而存在，但主要指的是政府通過設立事業(yè)組織以提供公共服務。學界對服務型政府較為一致的看法是：“服務型政府是一個以公共利益為目標，以公眾客觀需要為尺度，努力為全社會提供高質量的公共產品和公共服務的現(xiàn)代政府，[13]服務型政府的價值取向是公平、效率。[14]目前，我國的公共服務供給領域在一定程度上存在社會公平和效率雙重缺失的問題，其根源在于傳統(tǒng)事業(yè)管理體制存在弊端，如資源配置失衡等。這也產生了一系列民生問題，事業(yè)單位改革、新的事業(yè)體制的建立需要解決這些問題，尤其是要解決基本公共服務提供方面公共資源的公平、有效配置問題。就目前而言，政府通過事業(yè)組織需要達成以下行政目的：

⒈促進基本公共服務均等化。市場機制存在著弊端，即市場失靈，這被眾多不同時期的經濟學家所闡述，也不斷被各國經濟社會實踐所證明，各國政府都在不斷探索和采取各種措施以規(guī)避市場失靈帶來的各種社會問題。其中，設立公共服務組織并賦予其獨立的法律地位以擺脫官僚制科層體系的束縛，以便提高公共服務的效率，同時通過完善各種監(jiān)管制度以抑制這些組織的逐利動機是各國政府共同的做法。

某些公共服務由于無法遵循以供求關系為基礎的價格機制和競爭機制所以不能或不宜完全由市場來提供，因而提供上述基本公共服務被確定為政府之職責，公眾享受這種服務不必遵循等價交換的原則進行付費，甚至有些公共服務是以社會福利的形式讓公眾免費享受的。我國“十二五”基本公共服務體系規(guī)劃中就明確了基本公共服務的政府主導、堅持公益的原則。[15]將事業(yè)組織改革與推進基本公共服務均等化結合起來，強調政府在基本公共服務方面的職責，表現(xiàn)在具體改革實踐中就是：改革的出發(fā)點不是簡單的減編、減機構、減輕財政負擔，不是“甩包袱”，而是著力強化政府的基本公共服務職能，推進基本公共服務均等化，對提供基本公共服務的事業(yè)組織增編、增加財政投入。在這個問題上的共識對保證改革不偏離公益方向具有重要意義。廣東省對承擔基本公共服務的事業(yè)組織進行增編[16]的改革措施就體現(xiàn)了服務行政的這一目的，但也有的地方政府提出決不能突破編制的硬性要求。①

雖然從總體上來看，我國源于計劃經濟體制下的事業(yè)編制過多、過濫，有精簡的必要，但政府的公共服務職能必然是增強而不是削弱，改革必定不是簡單的壓縮事業(yè)編制和減輕財政負擔。例如：由于國家在公共服務供給方面長期對農村的忽視，導致公共服務的城鄉(xiāng)差距巨大。為實現(xiàn)基本公共服務的均等化，改革至少要考慮增強對農村公共服務的供給，并加快發(fā)展農村、欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的公益事業(yè)，以縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務水平的差距，從而切實保障廣大農民和城市低收入群體的就醫(yī)、上學等公益服務需求。

⒉解決民生問題。我國事業(yè)組織改革始于20世紀80-90年代，在經濟體制改革取得初步成就的背景下，政府出于財政拮據(jù)的考慮，對事業(yè)組織進行改革的主要做法是：“除教育單位和極少數(shù)需要財政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達到自負盈虧”，這種以減少財政撥款為主要目標，以事業(yè)單位自主權下放為主要內容的事業(yè)組織改革，使事業(yè)組織從原初的公益性轉向逐利性，從提供普惠式服務轉向“價高者得”，追求利潤最大化。這種以營利為目標的市場化改革，在醫(yī)療衛(wèi)生服務領域直接導致了“看病難，看病貴”等社會問題的出現(xiàn)。

顯然，基于市場經濟探索過程中的淺顯認識，導致對事業(yè)組織改革目標的認識產生了偏差。這場改革的經驗教訓在于：改革原本應該將市場機制引入公共服務領域以提高公共服務效率，其結果卻是醫(yī)療衛(wèi)生領域市場化、教育產業(yè)化等改革將政府應承擔的責任推向了市場，推向了公眾，公共服務領域的民生問題隨之產生。而其后進行的機構改革著眼于政府職能的轉變，著力于解決這些社會問題，則體現(xiàn)了對這場改革的反思和糾錯的意圖?？梢哉f，正是由于教育、醫(yī)療等公共服務領域出現(xiàn)的民生問題使得政府下決心對事業(yè)單位管理體制進行改革。正如中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱所認為的：“事業(yè)單位改革的實質性推進，與‘十二五’時期切實解決與百姓利益直接相關的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題，以及‘民富’戰(zhàn)略相吻合、相呼應?！?/p>

正是改革的這種壓力機制決定了事業(yè)組織最直接的目的是滿足公眾的公共服務需求，即《國家基本公共服務體系十二五規(guī)劃》中所提到的“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。[17]通過建立合理的事業(yè)組織制度，以提高公共服務質量和效率、實現(xiàn)基本公共服務均等化為突破口，解決教育、醫(yī)療、社保等領域民生問題，從而緩解當前各種突出的社會矛盾。

（二）事業(yè)組織的公益性

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，事業(yè)組織是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》中也有類似規(guī)定：“公益性非營利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的，不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等”。由此可見，“公益”是我國事業(yè)組織制度設計之初的核心目標，事業(yè)組織是直接滿足公眾對各項事業(yè)發(fā)展的需求從而實現(xiàn)公共利益且不以營利為目的的組織。如果對事業(yè)組織的活動及其價值目標認識不清，必然會導致事業(yè)組織改革偏離方向，從而使事業(yè)組織異質化，即逐利化和行政化。因此，如何規(guī)范事業(yè)組織的公共服務活動，確保其公益價值目標的實現(xiàn)，是事業(yè)組織法律制度建設要解決的最為核心的問題。

事業(yè)組織與公用企業(yè)都是提供公共服務的組織形式，但公用企業(yè)屬于經營主體，以營利為目的，其受制于價格機制和競爭機制；事業(yè)組織則以公益為目的，其更多地受制于行政權力和公共資源。營利性的公用企業(yè)不屬于事業(yè)組織的范疇，在目前的分類中從事生產經營活動的事業(yè)單位也不應保留在事業(yè)體制內。

此外，根據(jù)國務院1998年頒發(fā)的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經營活動。盡管非營利性的民辦非企業(yè)單位也提供公益服務，但其更多地是出于人道主義或慈善的志愿服務，是為滿足社會差異性或個性化的需求服務，因而其設立通常并不著眼于國家民族發(fā)展、服務型政府建設以及民生問題的解決等社會整體利益的宏觀考慮。目前，過于嚴格的登記制度以及限制競爭、限制規(guī)模等相關規(guī)定客觀上限制了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，而民辦非企業(yè)單位的非營利性使其很難獲得民間資本的支持，同時民間公益機制本身存在著缺乏可以調配的各種社會資源、缺乏公權力的權威性以及缺乏對社會整體利益的宏觀考慮等問題，這些都使得民辦非企業(yè)單位所能提供的公益服務十分有限。

筆者認為，探索并建立某種激勵機制，以鼓勵民間力量提供公益服務是必要的。一方面，可以增加公益服務的總量，讓公眾有更多的選擇；另一方面，可以促進公共服務供給體系中競爭機制的形成。在教育領域，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中提出要積極探索對營利性和非營利性民辦學校進行分類管理。2015年1月，國務院召開常務會議擬決定提請全國人大常委修訂《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等，明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校。[18]營利性民辦非企業(yè)單位自然不在事業(yè)組織范疇內，即使是非營利的民辦非企業(yè)單位（亦稱之為民辦事業(yè)單位）提供公益服務，也屬于依靠民間力量實現(xiàn)的體制外供給，不在國家事業(yè)組織范疇內。

需要指出的是，公益性是一種分配約束機制。事業(yè)組織的公益性并不意味著一切公共服務都是免費的，也不表明事業(yè)組織不盈利；事業(yè)組織的公益性也不意味著提供公共服務可以不計成本，不需要進行成本效益考核。為了彌補公共服務經費之不足，或為了平衡在實際享受公共服務方面存在的差異，有些公共服務是收費的，但這種收費不以營利為目的，且事業(yè)組織的盈利不能用于福利分配。

事業(yè)組織提供公共服務的特點及其公益目標決定了事業(yè)組織不以經濟效益為首要價值。因此，在建立事業(yè)組織績效評估制度時，評估指標應不同于市場主體以經濟效益為唯一指標或主要目標，也不限于收費和營利狀況，而是主要包括社會效益在內的綜合指標。

四、事業(yè)組織界定之法律規(guī)范

在法治社會，任何組織的設立及行為都應由法律來規(guī)范，這是毫無疑問的。雖然一個社會組織實際上會參與多種法律關系，在不同法律關系中身份也不一樣，但社會組織設立時的職能及其目標即基本屬性是明確的。目前，我國事業(yè)組織改革一直未能解決好事業(yè)組織的法律定位問題，這里既有事業(yè)單位法人化的誤區(qū)，也有我國行政主體制度尤其是公法人制度理論缺位的問題。

（一）公私法的劃分與事業(yè)組織的公法屬性

應該說，事業(yè)組織納入到法律規(guī)制中是毋庸置疑的，而由什么性質的規(guī)范予以調整則需借鑒公私法劃分的原理。大陸法系有公法與私法之劃分，“這一區(qū)分絕非概念游戲，相反，它在確定訴訟管轄、規(guī)范法律主體的自由度、限制公權力任意擴張和逃避公法約束等方面都具有重要的實際價值?！盵19]不僅“我國法學界目前也已經普遍認同了公法與私法的區(qū)分”，[20]實際上，相應的法律理念及法律制度設計也都考慮了公私法之區(qū)分，社會組織亦因公法或私法的規(guī)范特點而可區(qū)分為公法組織和私法組織?！肮ńM織與私法組織之區(qū)別主要系按組織據(jù)以設立之準據(jù)法，以及其依組織目標所從事之活動性質為判別標準。[21]根據(jù)此標準，事業(yè)組織確定為公法組織。

我國1982年《憲法》中有“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)；國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè)；國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；國家發(fā)展體育事業(yè)，……”等規(guī)定，為發(fā)展上述各項事業(yè)，國家設立了科教文衛(wèi)體等事業(yè)組織。事業(yè)組織設立的依據(jù)是《憲法》，且國家設立事業(yè)組織的目的是發(fā)展社會主義各項事業(yè)，國務院依據(jù)《憲法》的有關規(guī)定行使“領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”等各項事務的權力，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設等各項事業(yè)。至此，發(fā)展各項事業(yè)的職責權限也就落在了各級人民政府身上。各級人民政府及其職能部門根據(jù)法律（如科、教、文、衛(wèi)、體等方面的行政法）利用國家資金設立事業(yè)組織，履行政府的事業(yè)職能。實際上，在經濟體制改革前后，事業(yè)組織“都是指政府創(chuàng)設的，提供教育、科研、文化和衛(wèi)生服務的專門機構，盡管不同時期的法規(guī)對它的界定不盡相同，但并沒有實質差別?！盵22]

綜上所述，設立事業(yè)組織是依據(jù)公法而為的公權力行為，事業(yè)組織為公共服務而設。事業(yè)組織以公共組織的身份存在，享有公共資源、擁有必要的公共權力，這決定了公共服務具有一定的強制性和權威性，從而使得事業(yè)組織的公共服務活動比“私權”活動有著更廣泛的約束力、強制力、影響力等，而實行意思自治、以任意性規(guī)范為主體的私法在規(guī)范事業(yè)組織的公益目標、防止公共權力濫用、公共資源浪費等方面則無能為力。行政法等公法作為公共利益的保障，以其強制性規(guī)范公共服務活動、防止公共權力濫用、確保公共資源的使用符合公益目的。同時，事業(yè)組織在依照國家意志或政府意志承擔教育、醫(yī)療、文化等公共服務職能、實現(xiàn)公益目標的過程中，必然會涉及到國家經濟政治體制以及各種利益團體、各種相互制衡的權力關系等，行政法等公法的特點決定了它們在調整這種關系方面的不可替代性。

公共服務作為現(xiàn)代社會政府的一項主要職能，一直是行政法等公法規(guī)范和調整的主要范疇，因而也是行政法學等公法學研究的核心內容，就像有學者提出的“公共服務不僅不會因其供給主體的擴大和多元而削弱其在公法學上的地位，相反，只會因其日益成為政府的核心職能而在公法學上居于更加突出和更加重要的地位，公共服務將是公法研究的永恒主題。[23]

（二）事業(yè)組織公法化

由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定并無明確的公私法劃分，相應地也并無公私法人之區(qū)分?！睹穹ㄍ▌t》有“事業(yè)單位法人”類型，因《民法》通常被視為私法，從而事業(yè)單位法人也被視為私法人。在《事業(yè)單位法人登記管理暫行條例》出臺后，事業(yè)單位雖作為“法人”登記，但作為何種法人并無明確規(guī)定。實際上，因為事業(yè)單位本身內涵和外延上的模糊，使其游離于私法和公法的調整之外。盡管在以往的司法個案處理實踐中，作為經營主體的事業(yè)單位受到市場主體相關法律以及作為行政主體受到相關行政法的規(guī)制，但事業(yè)單位改革后，將事業(yè)組織作為私法上的經營者或作為傳統(tǒng)的行政主體顯然都違背了事業(yè)組織設立的初衷。

針對目前我國事業(yè)單位的復雜情況，有學者主張事業(yè)組織的法律地位可交給司法實踐去解決。其在論及公立學校的法律地位時說到：美國“同一公立學校在一些案件中被認定為政府工具，在另一些案件中則被看成是獨立實體，這在訴訟中是常見的事，這并不是法律不一致，而是現(xiàn)實生活要求法律專家透過具體的法律關系去認識公立學校的性質，不能不分場景地套用同一定義。”[24]筆者認為，任何社會組織都有其存在的目的及為目的而必需的活動范圍，因而被法律賦予與目的相適應的行為能力，從而具有法律上的獨立人格。只要目的和活動范圍是確定的，組織的法律人格也就可以確定。而且對于當下紛亂復雜的事業(yè)單位而言，法律地位的確定顯得尤為重要。

⒈有利于實現(xiàn)對公權力行為的公法制約以及公共責任法定化。如上所述，設立事業(yè)組織的行為是公權力行為，應納入行政法體系中，予以公法規(guī)范。政府設立、撤并事業(yè)組織需依據(jù)公法而為，對資源配置等公共權力應為公法所規(guī)范，這是法治政府的應有之義。同時，政府公共責任須法定化，事業(yè)組織負有特定的公共任務，理所當然要接受政府的預算支持，而如果采取私法組織形態(tài)，則政府對事業(yè)組織的控制力降低，必然相應地縮減其對事業(yè)組織的財政責任。

⒉有利于公共利益保護。事業(yè)組織為公共利益目的而設，是實現(xiàn)公共利益的一種組織形式，與行政法上的行政目的是一致的。“法國行政法中的“行政目的”是指行政符合公共利益，其帶有濃厚的道德判斷色彩?！盵25]但公共利益不應僅僅停留在抽象的價值理念上，而應當成為公法調整和保護的對象，即公共利益的法律化，通過法律的強制性來保障公共利益的實現(xiàn)。

有關公共利益的法律化，本文贊同的觀點是：“公共利益的現(xiàn)代轉向，首先是在憲法層面實現(xiàn)的，表現(xiàn)為公共利益的憲法化，即無論是在憲法的價值取向上還是在憲政制度的設計中，都蘊含著公共利益理念。憲法連接著作為抽象價值理念的公共利益和作為具體法律概念的公共利益。公共利益憲法化后，便成了整個法律秩序，尤其是以行政法為代表的公法體系的基石?！盵26]提供公共服務作為現(xiàn)代社會行政的重要組成部分，理所當然要以公共利益為目的。行政法學者大都持“公共利益是行政法的普遍原則”的觀點，有學者提出，公共利益的意義表現(xiàn)在它是行政法的核心概念，是行政法適用、解釋和權衡的普遍原則。[27]

在我國的司法實踐中，對于事業(yè)組織適用過《反不正當競爭法》等規(guī)范市場主體的相關法律規(guī)范。①由于改革后不存在以營利為目的的事業(yè)組織，因此改革前特殊個案的處理就不應成為規(guī)范改革后的事業(yè)組織的判例，規(guī)范市場主體的法律不應適用于事業(yè)組織。本文亦贊同“對于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個行政法問題的觀點。[28]

⒊有利于規(guī)范事業(yè)組織的活動。事業(yè)組織是履行公共職責的組織形式，作為公辦事業(yè)的載體，承擔著政府的事業(yè)職能，是政府在公共服務領域的延伸或化身，其存在的目的在于完成行政任務，達成行政目的，因此，其職能定位、活動準則等宜由公法規(guī)定。

我國目前的法人制度并不區(qū)分公私，這植根于《民法》的私法人制度側重于法人財產責任。但事業(yè)組織作為公法人，應將其法人身份與其行政職能、公法目的相結合，對其法人自主權做符合公益目的的限制，如不得擅自處置國有資產，其財產應當用于和目的事業(yè)有關的活動等。自事業(yè)單位改革以來，政府逐步下放權力，事業(yè)組織獲得了較多的自主權，但這種方式并沒有獲得令人滿意的改革效果，即提高公共服務效率。相反，卻更多地激發(fā)了事業(yè)組織的逐利動機和逐利行為，法人自主權的行使背離了公共公益目的。因此，必須對事業(yè)組織的法人自主自治權予以公法上的限制，以實現(xiàn)和保障事業(yè)組織的公共利益目的?！笆聵I(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。[29]

⒋有利于事業(yè)組織公法問責機制的建立。建立事業(yè)組織的公法問責機制要解決以下兩個主要問題：一是如何確保事業(yè)組織公益目標的實現(xiàn)；二是經過改革，事業(yè)組織擺脫傳統(tǒng)的“單位”控制，即實現(xiàn)政事分開以后政府如何監(jiān)管事業(yè)組織。為實現(xiàn)事業(yè)組織的公益目標，宜建立公法問責機制，強調事業(yè)組織在公法上不得不為、不為即失職的公法主體責任，以公法的強制性確保其履行職責，這是以意思自治為原則的私法不可能達成的目的。為提高監(jiān)管的效率與公平，政府對事業(yè)組織的監(jiān)管需由基于隸屬關系的內部監(jiān)管轉變?yōu)榛诜ㄖ蔚耐獠勘O(jiān)管。一則政府監(jiān)管事業(yè)組織有法可依，以公法范圍內的監(jiān)管替代“單位制”行政化管理；二則對政府疏于監(jiān)管、無所作為的行為可追究法律責任。

綜上所述，事業(yè)組織作為實現(xiàn)公共行政任務的組織，由公權力機關依據(jù)公法利用公共資源設立，在提供公共服務活動中與服務對象的法律關系宜由公法調整，即應納入行政法的調整范圍，有關爭議應當通過行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)韧緩浇鉀Q，以此強化事業(yè)單位公共服務中的公法主體責任。實際上，我國多部行政法以及《行政訴訟法》等都規(guī)定了事業(yè)組織作為法律法規(guī)授權組織的行政主體地位以及行政訴訟中的被告地位。在明確事業(yè)組織的法律地位時，大多數(shù)事業(yè)組織因具有獨立人格，可以明確其公法人地位，強調其公法上的人格獨立、行為自主，因此，需從行政法上界定政府與事業(yè)組織在公共服務供給體制中的分工合作關系以及監(jiān)管與被監(jiān)管關系，從而理順政事關系。

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（責任編輯：劉 丹）