沈陽

在4月16日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理“生氣”了。

他 嚴厲批評道：許多政策，中央和各部門研究了很長時間，經(jīng)過詳細測算，并制定了非常具體的執(zhí)行方案，但卻常常因為繁冗、拖沓的會簽，“遲遲落不了地”。

很多人就要問了，到底什么是會簽，居然讓李總理這么“生氣”？

一把手決定了，司處長還要會簽？

在不少學(xué)者看來，醫(yī)治部委行政過程中的官僚主義，是改革和現(xiàn)代化建設(shè)大勢所趨，司處長拖沓會簽等事務(wù)正是一個突破口。

行政系統(tǒng)實行行政首長負責(zé)制下的科層落實制。一般行政事務(wù)中，只要程序得當(dāng)、決策目的合理，在大的方向上，行政首長能夠說了算。不過，再雷厲風(fēng)行的決策，因為必須由政府二級機構(gòu)及其更屬下的相關(guān)部門和人士來落實，必然會進入相對遲延的行政過程。

因為執(zhí)行總比決策慢，執(zhí)行過程中總會因為各種現(xiàn)象而出現(xiàn)效率相對低下的局面。這是一種行政領(lǐng)域全球普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象 。

“這30條出來也是不容易的。經(jīng)過多少輪征求意見，多少輪的會簽啊。如果我們出的一些細則不夠解渴，請大家一定要理解。因為每項細則也要反復(fù)地征求意見，也要反復(fù)地會簽?！毖胄胸浾舅鹃L李波在去年對央行支持上海自貿(mào)區(qū)的30條細則，就反復(fù)要求大家“理解”。

處長們“把關(guān)”，并非是處長們會具體審核相關(guān)事項，以至于隨時可以依據(jù)自己對行政權(quán)力的理解而予以否決。而是說部委首長們在跨部委的、更高一級的國務(wù)院常務(wù)會議上達成的決策有時相對比較宏觀。而相對決策，此前單一部委內(nèi)沒有相應(yīng)材料，或者具體業(yè)務(wù)部門不了解上級指示。

現(xiàn)實操作中，部委需要出臺某個文件，會將具體經(jīng)辦事宜交予某個處負責(zé)，處內(nèi)工作人員會首先負責(zé)起草材料，完成后交處領(lǐng)導(dǎo)核，處領(lǐng)導(dǎo)核后再批給所在司局的領(lǐng)導(dǎo)，司領(lǐng)導(dǎo)批后，這個文件才可以出司，然后將文件送他司進行會簽。他司負責(zé)辦案的基層同志先看后，交處領(lǐng)導(dǎo)核，處領(lǐng)導(dǎo)之后再給司領(lǐng)導(dǎo)核，這才完成一個司的會簽。待不同司局的會簽完成后，材料才能呈分管部領(lǐng)導(dǎo)。

在這種情況下，為了決策的科學(xué)和專業(yè)，主觀上也為了降低自己的職務(wù)風(fēng)險，必然要求下級擬定材料、逐級上報審批，最后形成可供落實的書面資料。這一過程的速度，便決定了行政效率的高下。

會簽是怎么拖下來的？

由此來看，當(dāng)公文內(nèi)容涉及其他有關(guān)同級或不相隸屬機關(guān)的職權(quán)范圍，需征得其同意或配合時，不同部門必須互相協(xié)商。作為主辦單位主動與有關(guān)單位協(xié)商并核簽的一種辦文程序，根據(jù)對象不同，會簽可分為內(nèi)部會簽和外部會簽。

如果涉及到跨部委會簽就更復(fù)雜了，因為首先多個部委內(nèi)部都要會簽。很多時候，部委間會簽格式和部內(nèi)會簽的格式有所區(qū)別。在跨部委的會簽文字中，不會出現(xiàn)部委領(lǐng)導(dǎo)的簽名畫圈，也不會出現(xiàn)司局級領(lǐng)導(dǎo)。

即使不考慮同級領(lǐng)導(dǎo)之間意見不一致反復(fù)溝通、涉及層級多等常見情況。單就每個層級而言，耗費時間就不短：領(lǐng)導(dǎo)批核文件時需要十分仔細，因為如果日后文件出了紕漏，所有畫圈同意領(lǐng)導(dǎo)都必須承擔(dān)責(zé)任。這實際上意味著，在更高層次上，是這個簽名了的首長需要承擔(dān)最后的責(zé)任。所以每個會簽環(huán)節(jié)中，簽名者都會慎之又慎、以至于“拖而又拖”。

在中國保險網(wǎng)上一篇文章，就曾直接指出當(dāng)年“大病醫(yī)保全國商辦多部委會簽，部門利益糾葛致太‘晚’”。

此外，由于開會的時候，很難一個人就把文件內(nèi)容敲定，后面還需要各自帶回處里研究。各部門出于部門利益最大化考慮，又面臨各個部門“扯皮”的情況，這又增加了新的溝通成本。只有在取得一致后，牽頭司局方能同時將件遞送到其他司局，多個部門同步進行會簽。

去年，被外界稱為“天下第一司”的國家發(fā)改委價格司有5名官員被帶走，前后兩任司長落馬。有業(yè)內(nèi)人士感慨：價格司權(quán)力過大，項目價格審批存在巨大的尋租空間。依據(jù)政府投資目錄，涉及的行業(yè)項目都要經(jīng)過政府核準(zhǔn)和審批，涉及價格的都要經(jīng)過價格司會簽，不會簽，項目就會被壓著、拖著。

上海自貿(mào)區(qū)當(dāng)時獲國務(wù)院原則通過后，執(zhí)行方案遲遲沒有落地，經(jīng)濟觀察報報道：“據(jù)上海那邊說，有些失望，還沒看到很大突破，可能也就是零星的一點新政策?！?/p>

“不會那么快”，商務(wù)部一位人士當(dāng)時就稱：“上海自貿(mào)區(qū)的審批只是對其作為自貿(mào)區(qū)的通過，至于執(zhí)行細則目前還待22個部委會簽，每個部門都會有自己的相關(guān)意見，能干什么不能干什么，需要進一步協(xié)調(diào)?！?/p>

“各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎”

以黃仁宇的《萬歷十五年》為例，我們可以清楚地看到過去官僚集團在對抗中央君權(quán)方面的極大體系性能力，以至于有時皇帝都不得不改變一些夢寐以求的重大決定。在官本位思想下，官員能上不能下。在儒家的“小圈子文化”下，官員常常只進不出，形成了越來越封閉、越來越臃腫的封閉決策體系。

由于找不到合適的機制，官員治理出了問題，只好增設(shè)機構(gòu)來實現(xiàn)權(quán)力之間的“制衡”，于是機構(gòu)隨之膨脹。在這種情況下，誰也不敢輕易得罪誰，誰也不敢獨自對某一決策承擔(dān)責(zé)任。

國家部委及其下級機構(gòu)有時候的會簽中，我們能明顯看到這種決策體系的影子。在這種決策機制下，很有可能出現(xiàn)的結(jié)果是，行政首長做了最終決定的事情，在下面又專業(yè)又制衡的機制下，將事情不斷拖沓下去。

所以李克強總理才會有這樣嚴厲的語調(diào)：“中央研究了一年多，拿出政策，結(jié)果各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎？”

更為麻煩、實際上在計劃經(jīng)濟體制常常出現(xiàn)的事情是，重大決策、事關(guān)根本未來的重大課題，有時領(lǐng)導(dǎo)決定帶來了麻煩；而一些相對細小的事情，因為其看上去又專業(yè)、又不用承擔(dān)更多責(zé)任，這樣相關(guān)議事機構(gòu)會無休止開會論證。

很多公務(wù)員都對筆者這樣敘述，這是從古迄今、司空見慣的現(xiàn)象。區(qū)別僅僅在于，有些人在“會簽”中“樂不思蜀”，有些人則意識到了問題。而在民間，這種“會簽”，就被準(zhǔn)確地敘述為“人難看，門難進”和“不斷踢皮球”的“盛氣凌人”。

在改革任務(wù)不艱巨的情況下，只要領(lǐng)導(dǎo)足夠重視，加上作為“會簽”制度補救機制的“跑簽”做法，也很容易特事特辦、加快辦事進程。比如，主導(dǎo)辦件的甲司內(nèi)部完成核件后，甲司會派專人去乙司送件并等待批示，乙司的處級領(lǐng)導(dǎo)核完后，專人就直接拿到乙司的司領(lǐng)導(dǎo)處，這種特別急的件，多數(shù)需要司長或者主管司領(lǐng)導(dǎo)一個人拿出意見，待司領(lǐng)導(dǎo)簽完后，就把件拿回去呈交或再到其他司局繼續(xù)會簽。

在十八大尤其是十八屆三中全會強調(diào)“全面深化改革”的時候，當(dāng)政府更加注重自己服務(wù)型角色而多中心秩序和社會分工合作秩序期待被建立起來的時候，改革進入深水區(qū)，所有事情都不是小事，會簽的嚴重局限由此顯明。而要克服作為“全面深化改革”絆腳石的會簽病癥，唯一的辦法就是在繼續(xù)“全面深化改革”的中提高政府效率、建設(shè)服務(wù)型政府。（作者系政治學(xué)者，曾任國家發(fā)改委《改革內(nèi)參》執(zhí)行主編）