鄭永年

【摘要】中共十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，然而，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下官場(chǎng)出現(xiàn)了不可預(yù)期的常態(tài)，即官員不作為的常態(tài)，因此，要建立有所作為的官場(chǎng)新秩序。當(dāng)下，不僅經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型，吏治本身也應(yīng)該進(jìn)行轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的方向，就是十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)。中國(guó)的官場(chǎng)新秩序還未建成，制度建設(shè)沒(méi)有終結(jié)，因此，官場(chǎng)新秩序已建成的麻痹思想要不得。

【關(guān)鍵詞】官場(chǎng)秩序 ? 權(quán)力清單 ? 政治生態(tài) ? 法治建設(shè) ? ?【中圖分類號(hào)】D602 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

不僅經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型，吏治也應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)型

社會(huì)學(xué)古典理論三大奠基人之一的馬克思·韋伯曾經(jīng)提到中國(guó)是最早建立官僚體系的國(guó)家，也是官僚體制最完備的國(guó)家之一。縱觀中國(guó)幾千年的政治史，最顯著的就是吏治，官場(chǎng)秩序尤其重要。新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨由革命型政黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政型政黨。1978年12月召開(kāi)的具有重大歷史意義的黨的十一屆三中全會(huì)，作出了把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“我們黨在現(xiàn)階段的政治路線，概括地說(shuō)，就是一心一意地搞四個(gè)現(xiàn)代化?！蹦菚r(shí)，總體來(lái)說(shuō)，干部制度改革只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具，官僚秩序基本還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，吏治雖然開(kāi)始變得重要起來(lái)，但中央還未將其作為主要任務(wù)來(lái)抓。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，不再追求過(guò)高GDP的增長(zhǎng)，而是由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)。這里必須要強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是與過(guò)去的發(fā)展相比較，中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增速相比其他國(guó)家，還是有比較優(yōu)勢(shì)的。當(dāng)下，不僅經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型，吏治本身也應(yīng)該進(jìn)行轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的方向，就是十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)。

與西方國(guó)家相比，中國(guó)提倡的法治的含義更廣，是國(guó)家治理體系制度化的法治，吏治屬于其中很重要的一部分。這一體系的建立，不僅涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，還關(guān)乎干部之間的關(guān)系，黨員之間的關(guān)系等。

中國(guó)的快速發(fā)展，離不開(kāi)好的政策;好的政策要發(fā)揮出實(shí)效，必須轉(zhuǎn)化為制度

習(xí)近平總書(shū)記執(zhí)政兩年多來(lái)，加強(qiáng)了頂層設(shè)計(jì)，為改革加碼，以法治立威，給官場(chǎng)秩序帶來(lái)了新氣象。十八屆三中、四中全會(huì)的頂層設(shè)計(jì)很重要，現(xiàn)在是執(zhí)行階段。習(xí)近平總書(shū)記非常務(wù)實(shí)，從他在當(dāng)國(guó)家副主席時(shí)發(fā)表的文章《關(guān)鍵在于落實(shí)》可以看出，他一直強(qiáng)調(diào)政策落地。政策不落地，只停留在紙面上，那將嚴(yán)重影響政策應(yīng)有的預(yù)期效果。因此，法治建設(shè)非常重要，因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)可以將宏觀政策轉(zhuǎn)化為具體的制度，可以為下一步政策落地提供有效的法律保障。

同美國(guó)相比，改革開(kāi)放之后的中國(guó)為何發(fā)展迅速？在我看來(lái)，主要是中央政府的政策好，有效的政策很多。然而，好的政策如果未轉(zhuǎn)化為制度，則會(huì)降低政策落地的實(shí)效性。二十世紀(jì)八十年代的美國(guó)里根執(zhí)政時(shí)期，其制度化程度很高，政策落實(shí)卻未做好。我認(rèn)為，中國(guó)的崛起是政策的崛起，中國(guó)能否持續(xù)發(fā)展，取決于是否將政策轉(zhuǎn)化為制度。一個(gè)國(guó)家的制度化建設(shè)很重要，但如果太強(qiáng)調(diào)官僚化、制度化，太強(qiáng)調(diào)類似美國(guó)的那種制度化，改革發(fā)展就無(wú)法完成，改革目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。美國(guó)現(xiàn)在太保守，兩黨互相否決，什么都做不了，政策執(zhí)行不力。正如美國(guó)政治學(xué)者弗朗西斯·福山所說(shuō)，正是因?yàn)槊绹?guó)太制度化，所以變得僵硬。

中國(guó)有一些非常好的制度，如回避制度，官員不能在家鄉(xiāng)為官，以防止地方主義;官員需要到富裕省份或貧窮地區(qū)進(jìn)行任職鍛煉，以積累相關(guān)治理經(jīng)驗(yàn)等。當(dāng)下，中國(guó)需要思考如何進(jìn)一步完善制度，比如，交流制度、任期制度、年齡限制等制度方面都需要?jiǎng)?chuàng)新。沒(méi)有一個(gè)理想的制度可以拿來(lái)照抄照搬，它們都需要依靠文化傳統(tǒng)、特殊國(guó)情來(lái)完善。與此同時(shí)，也不能迷信制度。比如，中國(guó)反腐敗方面的法律法規(guī)不少，腐敗官員都受這些法律法規(guī)約束，但腐敗為何屢禁不止？這就說(shuō)明，制度建設(shè)是一個(gè)方面，政治生態(tài)也很重要。習(xí)近平總書(shū)記在今年兩會(huì)上強(qiáng)調(diào)要構(gòu)造“山清水秀的政治生態(tài)”，在習(xí)近平總書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗運(yùn)動(dòng)，就是不迷信制度，著力建立良好的政治生態(tài)。

中國(guó)需要設(shè)計(jì)一個(gè)物質(zhì)和精神層面平衡的官場(chǎng)秩序體系

改革不是免費(fèi)的午餐，改革必然產(chǎn)生新問(wèn)題，這就是學(xué)術(shù)上所講的改革成本。在我看來(lái)，官場(chǎng)也是一個(gè)新常態(tài)，常態(tài)分為兩種：一種是可預(yù)期的常態(tài)。公眾所希望看到的常態(tài)，有完整法治秩序，干部有所作為，能夠正確處理好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人民間的各種關(guān)系，能夠正確處理好上下級(jí)關(guān)系等;另一種是未預(yù)期到的改革常態(tài)。大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)后，一些官員認(rèn)為搞改革很麻煩，害怕犯錯(cuò)誤，不作為的現(xiàn)象層出不窮，這是我們不愿意看到的常態(tài)。

官員不作為并不是中國(guó)特有的現(xiàn)象，世界很多國(guó)家都面臨這一艱巨的問(wèn)題。里根和撒切爾改革將政府功能下放給市場(chǎng)和社會(huì)時(shí)，官員也普遍存在該類問(wèn)題。所以說(shuō)官場(chǎng)秩序建設(shè)是一個(gè)很大的學(xué)術(shù)課題，更可以說(shuō)是政治任務(wù)。

中國(guó)以往更多的是通過(guò)黨的激勵(lì)、道德激勵(lì)來(lái)進(jìn)行權(quán)力約束，現(xiàn)在上升到要通過(guò)法治建設(shè)來(lái)約束，但僅靠這些還不行。在不同的制度、不同經(jīng)濟(jì)文化條件下，中國(guó)需要設(shè)計(jì)一套符合中國(guó)特色的官場(chǎng)秩序。沒(méi)有一個(gè)模式是完美的，如果將新加坡的發(fā)展模式放在中國(guó)，那是行不通的。

中國(guó)需要設(shè)計(jì)一個(gè)物質(zhì)和精神層面平衡的官場(chǎng)秩序體系，做到這一點(diǎn)，并不容易。在設(shè)計(jì)官場(chǎng)新秩序的同時(shí)，既要保持物質(zhì)激勵(lì)，也要提高道德約束;不能光講道德，也不能光靠物質(zhì)激勵(lì)。任何國(guó)家都要在這兩方面對(duì)官場(chǎng)秩序進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到相對(duì)的平衡。因此，官場(chǎng)秩序要在法治的制約之下，還要靠德治（為人民服務(wù)）來(lái)約束。在物質(zhì)方面，可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)隨時(shí)衡量、調(diào)整公務(wù)員的工資水平。從古至今，中國(guó)人過(guò)于強(qiáng)調(diào)道德，但實(shí)際上如果僅靠勤奮努力的工作，而不能有體面的生活、不能養(yǎng)家糊口，難免會(huì)出現(xiàn)潛規(guī)則、腐敗等現(xiàn)象。

中央政府下放的權(quán)力，地方政府如何承接

今年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加廣西代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)官員不作為，簡(jiǎn)政放權(quán)不能“自由落體”。這就要求要有人來(lái)承接放下來(lái)的權(quán)力。那么，如何讓地方政府有動(dòng)力來(lái)承接好這些下放的權(quán)力呢？

對(duì)此，首先要考察權(quán)力的現(xiàn)狀，要考察地方政府是否有能力承接權(quán)力。第二是如何放權(quán)，下放的權(quán)力是否能有效的運(yùn)作也必須認(rèn)真考察，許多接權(quán)的人沒(méi)有能力來(lái)運(yùn)作。所以說(shuō)，放權(quán)不是說(shuō)放就放，要看細(xì)節(jié)、要看真正放了多少、好的權(quán)力是否真正下放。如果權(quán)力的含金量、含權(quán)量過(guò)低，接權(quán)的人也是沒(méi)有動(dòng)力來(lái)承接的。第三要厘清權(quán)力的歸屬，到底什么樣的權(quán)力屬于什么樣的級(jí)別和部門。有些權(quán)力放在不當(dāng)?shù)牡胤?，就?huì)導(dǎo)致官員閑置，而公眾則享受不到權(quán)力帶來(lái)的便捷，整個(gè)體制就運(yùn)作不起來(lái)。所以說(shuō)權(quán)力歸屬問(wèn)題必須要弄清楚，放權(quán)必須要有權(quán)力下放。第四，中國(guó)的法律體系需要清理完善。目前，中國(guó)的法律密度太高，必須要清理不合時(shí)宜的舊法，明確權(quán)力歸屬。改革就要觸動(dòng)現(xiàn)在的法律體系，但是改革又要以新的法律體系為依據(jù)。所以說(shuō)清理舊的法律比新的法律更重要。改革開(kāi)放以來(lái)有很多新的法律，與舊法之間存在一些矛盾。筆者希望 2015年很多不合時(shí)宜的法律能夠盡快清理。

現(xiàn)在有一種說(shuō)法是把權(quán)力下放到社會(huì)中去。然而，中國(guó)的社會(huì)組織還未成長(zhǎng)起來(lái)，社會(huì)組織承接不起下放的權(quán)力;也有一種說(shuō)法是向市場(chǎng)放權(quán)。應(yīng)該看到中國(guó)的市場(chǎng)還處在發(fā)育過(guò)程當(dāng)中，地方政府和社會(huì)也都處在發(fā)育過(guò)程中，政府和市場(chǎng)還未建立起合理的聯(lián)系機(jī)制。

官場(chǎng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，要將法治建設(shè)置于官場(chǎng)秩序之中

2015年是否還會(huì)有更大的“老虎”，沒(méi)有必要去猜想，反腐敗的問(wèn)題并不是說(shuō)具體抓某個(gè)“老虎”的問(wèn)題，而是發(fā)現(xiàn)什么打什么，發(fā)現(xiàn)“蒼蠅”打“蒼蠅”、發(fā)現(xiàn)“老虎”打“老虎”。反腐敗，不是為了抓“老虎”而找“老虎”，也不是政治斗爭(zhēng)。反腐敗并不是政治運(yùn)動(dòng)，而是依靠法律、遵循法律的法治運(yùn)動(dòng)。因此，如果有證據(jù)的話，大“老虎”該抓還得抓。

反腐敗最大的特點(diǎn)就是打寡頭，寡頭向上影響國(guó)家、影響國(guó)家政策，向下則深入黑社會(huì)。從落馬的“大老虎”來(lái)看，一倒一大片，這就屬于寡頭性質(zhì)。如果黨內(nèi)寡頭形成，由經(jīng)濟(jì)寡頭變成政治寡頭，國(guó)家就要遭殃了。一個(gè)典型例子，戈?duì)柊蛦谭?、葉利欽時(shí)期，前蘇聯(lián)就是寡頭政治，普京上臺(tái)后首要工作就是打寡頭。關(guān)于烏克蘭的亂局，人們普遍認(rèn)為是俄羅斯造成的，實(shí)則是寡頭之間的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)也是這樣一種情況，查處一個(gè)人牽連出一大串，非黨組織逐漸形成，利益鏈浮出水面。這種黨內(nèi)的非黨組織其實(shí)就是小圈子、小團(tuán)體、中國(guó)古代稱之為“朋黨”。

中國(guó)官場(chǎng)新秩序已經(jīng)建成的這種麻痹思想要不得，比如中央的大規(guī)模反腐敗，很可能有“蒼蠅”“老虎”的反撲;制度建設(shè)永遠(yuǎn)在路上、沒(méi)有終結(jié)。從法治建設(shè)的角度來(lái)說(shuō)，我們的目標(biāo)就是要將法治建設(shè)置于官場(chǎng)秩序之中。

黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了重要部署，中國(guó)的法治建設(shè)路徑、方向已經(jīng)明確。官場(chǎng)秩序的建立要隨著時(shí)代變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化而改變。所以說(shuō)，永遠(yuǎn)不能有官場(chǎng)秩序已建成的麻痹思想，官場(chǎng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，這是一個(gè)永恒的過(guò)程。

（人民論壇記者高驪采訪整理）

（作者為新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)、CCG學(xué)術(shù)專家委員會(huì)主任）

責(zé)編/潘麗莉 ? ?美編/李祥峰