余凱

財(cái)政收入取之于民，用之于民。政府怎么花錢要對(duì)人民有個(gè)交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白。 審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的題中應(yīng)有之義。

據(jù)介紹，為加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，省十二屆人大三次會(huì)議將創(chuàng)新審查程序和工作機(jī)制：首次開展部門專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)審查，首次舉辦預(yù)算編制說明會(huì)，首次將財(cái)經(jīng)委的初步審查意見以及財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告，印發(fā)省人大代表……

探索建立全口徑預(yù)決算體系

2014年1月16日，是浙江省十二屆人大二次會(huì)議開幕的日子。細(xì)心的人大代表們已注意到，包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”，在此次人代會(huì)上首次全部提交大會(huì)審查。

黨的十八大要求，“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，就是要將政府所有收支全部納入預(yù)算并予以審查監(jiān)督。然而，從實(shí)際操作來看，并非那么簡(jiǎn)單。

據(jù)浙江省人大財(cái)經(jīng)委的工作人員介紹，在深入開展調(diào)查研究，邀請(qǐng)專家學(xué)者座談?dòng)懻摚瑢?duì)全省101個(gè)市、縣（區(qū)）進(jìn)行問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)政府全口徑預(yù)算進(jìn)行了界定，至少包括三層含義：首先，“政府”是指廣義的概念，除權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位外，還應(yīng)包括黨的機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織以及一切“吃財(cái)政飯”的機(jī)構(gòu)和組織;其次，凡是利用國(guó)家權(quán)力、國(guó)家資源、國(guó)家信用依法取得的收入都要納入預(yù)算，凡是履行政府職責(zé)義務(wù)的支出，包括提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等形式的支出都應(yīng)納入預(yù)算;再者，基于上述兩個(gè)原因以及經(jīng)中央批準(zhǔn)的地方發(fā)債收入須納入預(yù)算外，地方其他政府性債務(wù)也必須納入預(yù)算。

目前，省級(jí)層面雖已將四本預(yù)算草案提交人代會(huì)審查，做到了形式上的完整，但各類預(yù)決算草案編制的完整性還有所欠缺。從現(xiàn)狀來看，納入預(yù)算管理資金還沒有做到“橫到邊縱到底”。 預(yù)決算草案的細(xì)化程度還不夠高，如果政府項(xiàng)目支出預(yù)算不能細(xì)化到“項(xiàng)”和“目”，很難判斷政府的錢花得是否合理。同時(shí)，政府預(yù)算決算還未能覆蓋所有政府收支，各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分還不夠科學(xué)，轉(zhuǎn)移支付分配還不盡合理。

為解決上述問題，省十二屆人大三次會(huì)議對(duì)預(yù)算審查有了新的工作部署。據(jù)介紹，在將四本預(yù)算草案提交人大審查的基礎(chǔ)上，還對(duì)推進(jìn)全省政府全口徑預(yù)算體系建設(shè)制定了更為明確的“路線圖”。在完整性上，積極探索獨(dú)立編制地方政府性債務(wù)計(jì)劃，納入預(yù)算管理;在規(guī)范性上，按照修訂后的預(yù)算法要求，逐步厘清各項(xiàng)預(yù)算收入和支出的勾稽關(guān)系，各項(xiàng)預(yù)算之間建立規(guī)范、明確、透明的資金往來渠道，規(guī)范細(xì)化各本預(yù)算格式文本。

認(rèn)真落實(shí)新預(yù)算法，推進(jìn)全面規(guī)范、公開透明的全口徑預(yù)算決算體系建設(shè)，審核支出預(yù)算和政策、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效，規(guī)范審查程序、創(chuàng)新方式方法，加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查力度，正成為新時(shí)期浙江省人大及其常委會(huì)財(cái)政審查監(jiān)督的目標(biāo)和方向。

首次開展部門專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)審查

如果說“四本預(yù)算”提交省人代會(huì)審查，標(biāo)志著全口徑預(yù)決算在浙江省級(jí)層面的初步實(shí)現(xiàn)，那么，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算的審查監(jiān)督、對(duì)專項(xiàng)資金的審查監(jiān)督、對(duì)地方政府性債務(wù)的審查監(jiān)督，正成為浙江省人大深化預(yù)決算審查監(jiān)督的3項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

據(jù)介紹，在省十二屆人大三次會(huì)議上，重點(diǎn)審查的部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)突破。代表們對(duì)省發(fā)展和改革委員會(huì)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局兩個(gè)部門預(yù)算草案進(jìn)行重點(diǎn)審查，首次將部門預(yù)算重點(diǎn)審查對(duì)象由省政府組成部門拓展至直屬機(jī)構(gòu);在審查部門預(yù)算收支的完整性、規(guī)范性、科學(xué)性基礎(chǔ)上，首次開展部門專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)審查。

省人大重點(diǎn)開展部門預(yù)算監(jiān)督工作，已走過好多個(gè)年頭，其中部門預(yù)算審查會(huì)已成為浙江省人大深化預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重要抓手。2012年1月13日下午，省十一屆人大五次會(huì)議預(yù)算專題審查會(huì)舉行，來自各代表團(tuán)的24名代表，專題審查省商務(wù)廳、省文化廳的2012年部門預(yù)算草案。當(dāng)時(shí)有人大代表指出，2012年的預(yù)算編制說明更為詳細(xì)，增加了與往年項(xiàng)目支出的數(shù)據(jù)對(duì)比，部門預(yù)算草案與以往相比，有很大進(jìn)步。2012年1月，共有69個(gè)部門預(yù)算提交省十一屆人大五次會(huì)議審議，比2007年20個(gè)部門預(yù)算上會(huì)審議有了大幅提高。

盡管取得了一些成效，但在實(shí)踐中，預(yù)算審查也遭遇了“成長(zhǎng)中的煩惱”。預(yù)算審查大多是關(guān)注收支平衡、資金規(guī)模、安排方向等，許多部門預(yù)算并沒有完全按照零基預(yù)算編制，不能很好地體現(xiàn)新形勢(shì)下的預(yù)算管理和財(cái)政資金使用績(jī)效的要求。

對(duì)部門專項(xiàng)資金開展績(jī)效審查，按照精細(xì)化和科學(xué)化管理理念，運(yùn)用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理技術(shù)，建立健全工作規(guī)范、責(zé)任制度和評(píng)價(jià)機(jī)制，不但可以揭露財(cái)政專項(xiàng)資金存在的管理不規(guī)范、損失浪費(fèi)等績(jī)效性問題，更能注重從資金管理的體制、機(jī)制和制度完善方面進(jìn)行分析，提高資金使用效益，加大財(cái)政監(jiān)督和信息公開工作力度，讓百姓清楚財(cái)政的錢花在哪里，有沒有效益。因此，在省十二屆人大三次會(huì)議上，在審查兩個(gè)部門預(yù)算收入情況的同時(shí)，將重點(diǎn)對(duì)兩個(gè)部門專項(xiàng)資金開展績(jī)效目標(biāo)審查。

此外，在省十二屆人大二次會(huì)議審查69個(gè)部門預(yù)算草案的基礎(chǔ)上，省十二屆人大三次會(huì)議將進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算草案提交人代會(huì)審查的范圍，原則上除涉密單位和涉密事項(xiàng)的部門預(yù)算外，都將提交大會(huì)審查。為保證公開透明，上會(huì)的部門預(yù)算草案全部在浙江省人大代表履職平臺(tái)上公布。

解決代表“看不懂”、“審不上”難題

人大代表是預(yù)算審查監(jiān)督的重要力量。但從目前人大代表的構(gòu)成看，具備預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)知識(shí)的代表占比還不高，日常對(duì)人大代表預(yù)算審查監(jiān)督的培訓(xùn)也不夠系統(tǒng)。由于專業(yè)知識(shí)存在“盲區(qū)”，預(yù)算審查報(bào)告顯得“艱澀難懂”，在預(yù)算審查監(jiān)督工作中人大代表的作用還未得到充分的發(fā)揮。

為解決代表反映的“看不懂”、“審不上”等問題，省人大財(cái)經(jīng)委通過代表履職平臺(tái)及時(shí)為代表提供財(cái)政審查監(jiān)督方面的資料;與財(cái)政部門合編《政府全口徑預(yù)決算100問》一書，為代表審查預(yù)算提供參考;進(jìn)一步修改、細(xì)化和提升《浙江財(cái)政預(yù)算讀本》，并制作了光盤，以提供便捷有效的服務(wù)。在十二屆人大三次會(huì)議期間，還會(huì)將新預(yù)算法文本和財(cái)政廳編印的《政府預(yù)算解讀》發(fā)給省人大代表，為代表更好地理解和掌握預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容提供參考。

此外，省人大財(cái)經(jīng)委將首次舉行預(yù)算編制說明會(huì)。屆時(shí)將邀請(qǐng)各代表小組召集人、省人大專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人、設(shè)區(qū)的市人大財(cái)經(jīng)（工）委負(fù)責(zé)人和專家評(píng)審組成員參加會(huì)議，由省財(cái)政廳和發(fā)改委、質(zhì)監(jiān)局介紹政府預(yù)算草案和部門預(yù)算草案的編制情況。此舉旨在讓人大代表真正讀懂并充分消化政府預(yù)算草案，更好地履行監(jiān)督政府預(yù)算的職責(zé)，替老百姓投出踏踏實(shí)實(shí)的一票。

此外，省人大財(cái)經(jīng)咨詢專家?guī)熳?013年成立以來，在預(yù)算草案的審查上發(fā)揮了積極的作用。借助“外腦”，在2014年人代會(huì)前，省人大財(cái)經(jīng)委提前一周將4本政府預(yù)算和2個(gè)重點(diǎn)部門預(yù)算草案送交14位專家，邀請(qǐng)他們進(jìn)行為期2天的詳細(xì)評(píng)審，分別提出了6類39條意見建議交省財(cái)政廳和相關(guān)部門研究，修改后的預(yù)算草案再提交財(cái)經(jīng)委全體會(huì)議討論，修改完善后提交人代會(huì)審查。今年擬再次從省人大財(cái)經(jīng)咨詢專家?guī)熘薪M織專家評(píng)審組，對(duì)政府預(yù)算草案和兩個(gè)重點(diǎn)審查的部門預(yù)算草案進(jìn)行評(píng)審。

為了進(jìn)一步提升預(yù)算草案的透明性，加強(qiáng)人大的監(jiān)督力度，按照新預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，首次將財(cái)經(jīng)委的初步審查意見以及財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告，印發(fā)省人大代表。十二屆人大三次會(huì)議期間將召開財(cái)經(jīng)委全體會(huì)議，提出對(duì)政府預(yù)算草案及兩個(gè)重點(diǎn)審查部門預(yù)算草案的審查報(bào)告。這樣做既彌補(bǔ)了人代會(huì)時(shí)間短、審查審議不足的問題，又拓寬了監(jiān)督渠道，豐富了監(jiān)督內(nèi)容，提升了監(jiān)督的針對(duì)性，增強(qiáng)了人大預(yù)算監(jiān)督的力度和實(shí)效。

人大看緊政府“錢袋子”的背后，是對(duì)每一位納稅人的鄭重承諾。通過這些形式，有助于人大代表對(duì)相關(guān)問題有更全面深入的認(rèn)識(shí)，找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)，提高監(jiān)督實(shí)效。

攝影 ?蔡榮章