馬旭紅

【摘要】公共服務(wù)市場化的基本思路是在公共服務(wù)運(yùn)作之中融入市場化的機(jī)制，從而使公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。自改革開放以來，為了呼應(yīng)人民對(duì)公共服務(wù)水平和質(zhì)量的要求，我國積極推進(jìn)公共服務(wù)市場化工作，這標(biāo)志著政府正在向著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。然而，公共服務(wù)市場化過程中政府責(zé)任缺失問題嚴(yán)重，文章根據(jù)政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)，提出了針對(duì)性的解決策略。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 市場化 政府責(zé)任

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，與此同時(shí)，人們對(duì)于公共服務(wù)提出了更高的要求。為了解決人民公共服務(wù)需求提升和政府能力有限之間的矛盾，西方國家率先垂范，在公共服務(wù)之中引入市場化的概念，這種做法既緩解了政府的公共服務(wù)壓力，也提高了公共服務(wù)質(zhì)量，對(duì)提高我國政府的公共服務(wù)水平有一定的指導(dǎo)作用。然而，我國政府在公共服務(wù)市場化運(yùn)作過程之中責(zé)任缺失問題較為突出，亟待展開研究。

公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵與意義

公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵。學(xué)屆對(duì)于“公共服務(wù)市場化”的內(nèi)涵界定持有不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為“公共服務(wù)市場化”是指政府為了滿足公眾對(duì)公共服務(wù)提出的要求，把公共服務(wù)過程中的決策權(quán)力和供給執(zhí)行權(quán)力區(qū)分開來，且將市場化運(yùn)作機(jī)制引入到供給過程之中①。有學(xué)者認(rèn)為“公共服務(wù)市場化”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)解釋為通過決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分開，再引入市場化競爭機(jī)制，借以打破政府的壟斷性地位，在該過程之中，所堅(jiān)持的是顧客導(dǎo)向原則和市場檢驗(yàn)機(jī)制②。筆者認(rèn)為，簡單來說，公共服務(wù)市場化就是將政府承擔(dān)的公共服務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分離，并運(yùn)用競爭機(jī)制采取多元主體合作的方式給公眾提供公共服務(wù)的過程。

公共服務(wù)市場化的意義。首先，公共服務(wù)市場化可以提升政府公共服務(wù)的效果。在公共服務(wù)過程之中引入市場化運(yùn)作機(jī)制，可以使公共服務(wù)將顧客需求作為服務(wù)原則，從而打破政府的壟斷性地位，優(yōu)化公共服務(wù)效果；其次，公共服務(wù)市場化可以幫助降低公共服務(wù)所需服務(wù)成本。鑒于公共服務(wù)提供主體的唯一性，滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，需要政府投入較大人力、物力和財(cái)力，公共服務(wù)市場化可以緩解政府的公共服務(wù)壓力；最后，公共服務(wù)市場化有利于整合民間資本，優(yōu)化資源配置。公共服務(wù)進(jìn)行市場化運(yùn)作之后，政府可以為民間資本提供較多的投資機(jī)遇，使大量社會(huì)閑置資金得以有效利用，不僅有效避免了國家財(cái)政赤字現(xiàn)象，還能優(yōu)化利用社會(huì)資源。

公共服務(wù)市場化中的政府公共責(zé)任缺失

目前，我國政府雖然通過公共服務(wù)市場化取得了一定的成功，然而，政府在公共服務(wù)過程之中的責(zé)任履行尚且存在一系列問題。2014年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出了政府公共服務(wù)過程中的問題。

政府公共責(zé)任缺失。政府公共責(zé)任缺失的表現(xiàn)及原因在于：第一，政府投入公共服務(wù)市場化運(yùn)作改革的資金匱乏。根據(jù)調(diào)查得知，雖然人民的公共服務(wù)需求逐步增長，但是，公共服務(wù)供給量卻停留在原來的水平上，由于政府財(cái)力薄弱，我國政府在公共服務(wù)提供中捉襟見肘；第二，政府在公共服務(wù)市場化過程中的財(cái)政體制不健全。政府在公共服務(wù)資金分配上存在嚴(yán)重的分配不均現(xiàn)象，對(duì)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入資金較多，對(duì)于醫(yī)療等基礎(chǔ)服務(wù)投入資金較少。除此以外，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制產(chǎn)生的效能處于較低水平，這導(dǎo)致基層公共服務(wù)的金額支出難以得到充足的保障。

政府供給體系不充分。首先，政府作為公共服務(wù)的提供主體，所表現(xiàn)出的公共服務(wù)態(tài)度與人民的期望大相徑庭。政府服務(wù)工作缺乏主動(dòng)意識(shí)，服務(wù)積極性較差，相互推諉、層層推卸的現(xiàn)象屢禁不止。很多公務(wù)人員并沒有認(rèn)識(shí)到服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義和迫切要求，在公共服務(wù)過程中表現(xiàn)出不耐煩的態(tài)度。其次，部分政府管理工作辦法落后，缺乏對(duì)新技術(shù)的掌握和應(yīng)用。例如，政府電子政務(wù)的建設(shè)跟不上時(shí)代發(fā)展步伐，信息公開停留于表面，沒有做到與民眾有效互動(dòng)。雖然，我國政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到信息技術(shù)對(duì)于推進(jìn)政府工作的重要性，但是由于公務(wù)人員思想和技術(shù)上的限制，工作并未落于實(shí)處。

市場監(jiān)管不合理。為了使公共服務(wù)市場化得以有效進(jìn)行，需要配以相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，還沒有形成健全的民主監(jiān)督機(jī)制。例如，當(dāng)前我國缺乏比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲?jì)監(jiān)督機(jī)制。缺乏市場監(jiān)管機(jī)制使公共服務(wù)成本不能有效降低，有悖于通過公共服務(wù)市場化降低服務(wù)成本的原則，反而使得公共服務(wù)市場化成為官員受賄腐敗的途徑，最終導(dǎo)致公共服務(wù)成本保持較高水平，且質(zhì)量較差。

供給主體單一。當(dāng)前，我國政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)變并未切實(shí)落到實(shí)處，政府部門仍然普遍包攬公共服務(wù)項(xiàng)目。政府部門一直都是公共服務(wù)的供給主體，非政府組織、企業(yè)或者個(gè)人很難跨入公共服務(wù)市場，這使得政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)長期處于壟斷性地位，限制了公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展格局的形成。這便導(dǎo)致公共服務(wù)方式落后簡單，公共服務(wù)質(zhì)量處于較低水平，自然無法滿足當(dāng)前公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求。當(dāng)前，民營化公共服務(wù)項(xiàng)目較為鮮見③。

除此以外，由公共服務(wù)供給現(xiàn)狀可知，當(dāng)前政府和企業(yè)等多方關(guān)系之間出現(xiàn)職能模糊的問題，我國公共服務(wù)市場化運(yùn)作機(jī)制尚且未完全形成。伴隨我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對(duì)于公共服務(wù)要求的提升，政府作為唯一的公共服務(wù)供給主體顯然不夠。所以，政府需要繼續(xù)改革完善公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，充分利用好市場的作用，不斷培育公共服務(wù)提供的非政府力量，從而使得公共服務(wù)供給主體朝著多元化方向發(fā)展。

公共服務(wù)市場化中政府公共責(zé)任缺失的原因

滯后的思想觀念影響。當(dāng)前，我國的“官本位”思想仍然較為嚴(yán)重，政府部門工作人員思想觀念較為落后，且不具備先進(jìn)的服務(wù)意識(shí)，思想上的錯(cuò)誤阻礙了公共服務(wù)市場化的發(fā)展。例如，我國政府部門公務(wù)人員把進(jìn)入機(jī)關(guān)單位工作置于過高的位置，卻忘了公務(wù)人員為人民服務(wù)的根本。受我國傳統(tǒng)文化的影響，我國“公考熱”現(xiàn)象逐年白熱化，人們對(duì)于公務(wù)職位的執(zhí)著更多是出于自身利益的考慮，工作意愿的出發(fā)點(diǎn)在于獲得穩(wěn)定的飯碗，這種有偏差的動(dòng)機(jī)必然會(huì)導(dǎo)致公務(wù)人員在工作過程中服務(wù)意識(shí)淡薄。我國政府在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代意欲樹立起全能型政府的形象，在這種現(xiàn)狀籠罩下，公眾對(duì)于政府也存在認(rèn)識(shí)上的偏差，很多公眾認(rèn)為政府需要包攬人民群眾遇到的所有問題，如果解決不了，則是政府部門的失職，也會(huì)因此產(chǎn)生極大的不滿。

不清晰的角色定位。要想提升政府的執(zhí)政能力，需要政府角色定位準(zhǔn)確和科學(xué)。伴隨我國市場化進(jìn)程的加快和不斷深入，政府應(yīng)當(dāng)以職能轉(zhuǎn)變帶動(dòng)執(zhí)政能力提升。然而，當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變并不明顯，雖然我們一再強(qiáng)調(diào)政府職能應(yīng)當(dāng)向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，然而現(xiàn)實(shí)中政府角色缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，這些都導(dǎo)致政府不能較好處理公共事務(wù)，最終導(dǎo)致社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。

在市場化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制之下，我國政府一直承擔(dān)著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大責(zé)任，在此過程之中，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，這種雙重角色使得政府公共服務(wù)很難滿足市場需求，無法體現(xiàn)公平與公正④。雖然時(shí)代在進(jìn)步，但是政府依舊沒有擺脫傳統(tǒng)思想的束縛，使得政府公共服務(wù)并未遵循公平與效率的原則。我國政府過于強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，而忽視了公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入所帶來的巨大效益，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。

利益相關(guān)者的阻力。由新公共服務(wù)理論可知，我國政府部門公務(wù)員需要樹立起集體和共享的利益觀念，在這種觀念下，自身利益不再是公務(wù)員尋找解決方案的最終目標(biāo)，而應(yīng)該從共享利益的角度出發(fā)，承擔(dān)起共同責(zé)任，從而尋找到最佳方案。所以，從這個(gè)角度而言，我國政府部門公務(wù)人員代表的是公共利益，因而，公務(wù)員的工作目的是為社會(huì)公眾謀取福利，并且使得福利最大化。

除此以外，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公務(wù)員作為“經(jīng)濟(jì)人”，其在公共活動(dòng)中考慮自身利益成為必然。所以，社會(huì)利益追求和個(gè)人利益追逐二者之間會(huì)在一定條件下產(chǎn)生矛盾⑤。將市場化運(yùn)作機(jī)制帶入到公共服務(wù)之中，必然會(huì)使得政府部門官員的權(quán)力削減。與此同時(shí)，公共服務(wù)市場化還意味著政府部門官員奮斗終身的職位可能會(huì)因?yàn)槭袌龌\(yùn)作盡失，出于自身利益考慮，部門政府部門公務(wù)員會(huì)對(duì)公共服務(wù)市場化產(chǎn)生比較嚴(yán)重的抵觸心理和行為，這也是我國公共服務(wù)市場化較大阻力的原因之一。因此，我國當(dāng)前的公共服務(wù)市場化改革還需要解決好來自于利益相關(guān)者的挑戰(zhàn)，只有協(xié)調(diào)好公眾和官員自身之間的關(guān)系，才有可能解決我國公共服務(wù)市場化所遇到的阻力。

不充分的社會(huì)公眾參與。西方國家早已致力于行政體制改革，并且認(rèn)為伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)整體的進(jìn)步，政府職能也會(huì)隨著社會(huì)的需求發(fā)生變化。政府要在公共服務(wù)供給過程之中把政府職能通過多種方式下放。在政府職能得到下放之后，為公眾提供服務(wù)的非政府組織需要代替政府向大眾提供服務(wù)，并且在提供服務(wù)的過程之中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任⑥。但是，當(dāng)前我國“官本位”思想較為嚴(yán)重，這些傳統(tǒng)思想會(huì)弱化大眾的公共參與能力，降低公眾公共參與熱情。例如，公眾會(huì)錯(cuò)誤地認(rèn)為政府部門應(yīng)當(dāng)包攬人民遇到的所有事情，人民只需要在事情處理過程之中扮演被動(dòng)接受者的角色，人民只需要按照一定的章程辦理事務(wù)。在這種傳統(tǒng)觀念的影響下，公眾的公共參與表現(xiàn)得較為被動(dòng)，參與度普遍較低。

公共服務(wù)市場化中政府公共責(zé)任長效機(jī)制構(gòu)建

我國政府自20世紀(jì)90年代以來便著眼于公共服務(wù)市場化改革，意欲通過市場化機(jī)制的引入，提升政府公共服務(wù)水平。然而，公共服務(wù)市場化并不意味著政府將全部服務(wù)責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移，針對(duì)上述我國公共服務(wù)市場化中的政府公共責(zé)任缺失的問題，筆者略提薄見。

第一，深化公共服務(wù)市場化中的政府責(zé)任。首先，對(duì)于市場機(jī)制的引入要做到審慎。鑒于政府公共服務(wù)提供的范圍之廣，服務(wù)供給方式也應(yīng)當(dāng)多樣化。因而，在對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行市場化之前，需要對(duì)公共服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行審核，對(duì)于公共服務(wù)項(xiàng)目依據(jù)是否可以市場化進(jìn)行劃分?；趯?duì)公共服務(wù)項(xiàng)目特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，我國政府公共服務(wù)在引入市場化運(yùn)作機(jī)制時(shí)必須要做到謹(jǐn)慎仔細(xì)。例如，街道清理工作具備投資小、回報(bào)快的特點(diǎn)，政府可以將其歸入適合市場化的公共服務(wù)項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)非政府組織參與投資。然而，對(duì)于燃?xì)夤?yīng)類短期之內(nèi)收回成本較難的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府可將其歸入可半市場化的項(xiàng)目，一方面政府可以選擇自主供給，另一方面也可以選擇承包給非政府組織。其次，還需要做好市場化改革前的論證工作，從而降低改革的盲目性，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

第二，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職責(zé)。首先，加快轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能的目的是防止政府部門在履行公共服務(wù)職責(zé)過程之中出現(xiàn)錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，杜絕政府既當(dāng)裁判者又當(dāng)參與者。這要求弱化、轉(zhuǎn)化或者強(qiáng)化我國政府職能。也就是說通過政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府部門增強(qiáng)公共服務(wù)責(zé)任感和社會(huì)管理使命感，這有利于公共服務(wù)市場化運(yùn)作和市場化運(yùn)作效果的改善。其次，需要提升我國政府的管理水平。要想提高政府管理水平，需要關(guān)注政府部門公共服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)工作，關(guān)鍵在于提升我國公務(wù)人員整體素質(zhì)和崗位責(zé)任意識(shí)。公務(wù)人員素質(zhì)的高低對(duì)于我國政府管理能力和服務(wù)能力有著直接的影響。因而，需要強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍的為民服務(wù)意識(shí)；增強(qiáng)公務(wù)員的服務(wù)能力。

第三，落實(shí)多元化的供給機(jī)制。多元化的供給機(jī)制包括政府主導(dǎo)型供給和非政府主體主導(dǎo)型。首先，關(guān)注于政府主導(dǎo)型供給。政府在服務(wù)過程之中應(yīng)當(dāng)改變包攬全部公共事務(wù)的現(xiàn)狀，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，例如，政府可以從生產(chǎn)者的角色轉(zhuǎn)換為合作者的角色。適當(dāng)?shù)慕巧D(zhuǎn)換可以彌補(bǔ)市場的不足和維護(hù)市場公平，在市場競爭之中發(fā)揮好政府的主導(dǎo)性作用。其次，多維度促進(jìn)社會(huì)公眾力量的有效參與。一方面，政府可以鼓勵(lì)我國事業(yè)單位在公共服務(wù)供給過程之中發(fā)揮相應(yīng)的作用，例如學(xué)校、醫(yī)院等單位應(yīng)當(dāng)改變落后的管理機(jī)制，實(shí)行符合現(xiàn)代化發(fā)展需要的績效管理等科學(xué)管理機(jī)制，從而使得事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量可以得到有效提高。另一方面政府可以著力于非營利性組織的公共服務(wù)供給建設(shè)。

第四，提升社會(huì)公眾決策參與度。作為公共服務(wù)的接受方，政府部門的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等都應(yīng)該廣泛聽取公眾意見，并且在聽取意見之后，做出相應(yīng)的改善對(duì)策。因而，首先需要鼓勵(lì)公眾參與制度建設(shè)工作。為了改善公共參與缺乏有效的制度保障的情況，我國政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的條例等，保護(hù)公眾參與決策的權(quán)力。其次，不斷擴(kuò)寬公眾參與途徑。對(duì)于大部分公共服務(wù)事項(xiàng)，都可以公開征求公眾意見和建議，從多種角度考慮，權(quán)衡利弊，最終尋得最佳解決方案。政府可以通過多種渠道加強(qiáng)政府部門和民眾之間的溝通與聯(lián)系，實(shí)行政務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督等。

綜上所述，我國當(dāng)前公共服務(wù)市場化過程中，存在政府責(zé)任缺失問題，產(chǎn)生問題的原因有滯后的思想觀念影響、不清晰的角色定位、利益相關(guān)者的阻力和不充分的社會(huì)公眾參與。要想順利推進(jìn)公共服務(wù)市場化，還需要進(jìn)一步明確政府在市場化運(yùn)作過程之中的責(zé)任，從而避免責(zé)任缺失的情況出現(xiàn)。

（作者單位：中共貴州省委黨校公共管理教研部）

【注釋】

①賈旭東：“中國城市基層政府公共服務(wù)職能的不完全外包及其動(dòng)因—基于扎根理論的研究發(fā)現(xiàn)”，《管理學(xué)報(bào)》，2011年第12期。

②王薇：“公共服務(wù)市場化過程中的政府責(zé)任研究”，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年第1期。

③王奎明，趙虹，譚新雨：“強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能的理性回歸與路徑選擇—基于社會(huì)成熟度視角”，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2012年第10期。

④閆娟，李正明：“論公共服務(wù)市場化中的政府角色與責(zé)任”，《中州學(xué)刊》，2013年第9期。

⑤朱云，包哲石：“我國公共文化服務(wù)市場化視閾下的政府規(guī)制研究”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2013年第3期。

⑥宋敏，楊寶利：“中國式財(cái)政分權(quán)框架下地方政府公共服務(wù)供給行為的演化博弈分析”，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第4期。

責(zé)編 /于巖（實(shí)習(xí)）