張欣 池忠軍

〔摘要〕 隨著我國對公共治理重視程度的提高，要充分發(fā)揮智庫在公共治理中的作用：通過直接或間接參與和影響決策等方式，建立人才“出入機(jī)制”，發(fā)揮其建言獻(xiàn)策作用;通過智庫及其專家發(fā)表研究成果，解讀黨和政府的重大決策，在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)出權(quán)威聲音，發(fā)揮其重要導(dǎo)向作用;通過理性公共化，甄別信息真?zhèn)?，引?dǎo)公眾實現(xiàn)公共利益，發(fā)揮其應(yīng)有協(xié)調(diào)作用。

〔關(guān)鍵詞〕 智庫，公共治理，決策咨詢

〔中圖分類號〕D630 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0095-04

〔收稿日期〕 2014-10-25

〔作者簡介〕 張 欣（1980-），男，安徽滁州人，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院博士生，貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向為公共治理、公共政策與安全生產(chǎn)。

池忠軍（1963-），男，內(nèi)蒙古赤峰人，中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共治理、馬克思主義哲學(xué)。

2013年4月，習(xí)近平總書記在一個重要批示中第一次提出了建設(shè)中國特色新型智庫的問題，引起了人們的重視;11月，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)”，使建設(shè)中國特色新型智庫成為全面深化改革、完善民主決策制度的一項重要改革措施。本文所講的智庫主要是針對中國特色新型智庫而言的。近年來，對智庫作用的研究很多，也出現(xiàn)了一些新的研究成果①。筆者在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，對智庫在公共治理中的作用提出一些看法，以拋磚引玉，推動這一問題的深入研究。

一、發(fā)揮智庫在公共治理中的建言獻(xiàn)策作用

建言獻(xiàn)策是智庫的首要職能，也是智庫在公共治理中的核心功能。智庫是知識和權(quán)力之間的橋梁，它是一個過濾器，能夠去偽存真;它也是一個合成器，能夠?qū)崿F(xiàn)思行合一。在“復(fù)雜性”成為關(guān)鍵詞的時代背景下，應(yīng)該解決什么問題，選取什么方式有效解決問題往往成為公共治理必須面對的難題。對于上述問題的回答，由于專業(yè)化的制約，政府往往難以給出滿意的答案，有時選錯了問題，有時采取了錯誤的解決方式。智庫作為知識和智慧的“蓄水池”以其無可替代的專業(yè)化、系統(tǒng)化、綜合化的優(yōu)勢給予了政府決策有力支持，從而有效解決了公共決策中“謀”與“斷”的問題，實現(xiàn)了二者的有效整合。作為專業(yè)領(lǐng)域的前沿者，智庫能夠為政府決策提供其長期以來收集、分析、提煉的大量真實科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，為決策建立良好的信息基礎(chǔ);智庫能夠憑借其多學(xué)科專家多年的系統(tǒng)研究為政府決策提供專業(yè)建議和權(quán)威咨詢;更為重要的是，智庫以其創(chuàng)新性有效地回應(yīng)了公共問題復(fù)雜化和動態(tài)化所帶來的挑戰(zhàn)。因此，在公共治理中應(yīng)充分發(fā)揮智庫“智”的作用，有效實現(xiàn)公共治理中的“智治”。

根據(jù)我國的具體情況，智庫的建言獻(xiàn)策作用可以通過參與調(diào)研、文件起草、提交研究報告等方式來發(fā)揮。智庫的決策咨詢作用最為有效的實現(xiàn)途徑就是通過參與政策調(diào)研、參與文件起草和提交研究報告等形式來發(fā)揮。首先，智庫可以接受黨中央和中央政府委托參與調(diào)研或?qū)ｎ}調(diào)研等形式直接為政府決策建言獻(xiàn)策提供智力支持。例如黨的十八屆三中全會《決定》中許多重大改革命題正是由眾多智庫專家參與組成的文件起草小組通過直接調(diào)研、委托部門和機(jī)構(gòu)調(diào)研、聽取專家意見、旁聽政協(xié)會議等調(diào)研過程才最終得到答案。其次，智庫還可以通過參與起草文件發(fā)揮建言獻(xiàn)策作用。智庫通過參與重大決議和政策的起草，能夠利用自身的專業(yè)知識、信息和經(jīng)驗為文件的形成和完善提供建議咨詢。黨的十八屆三中全會《決定》起草小組中的許多成員正來自各種官方智庫和非官方智庫。最后，智庫還可以通過提交研究報告的形式發(fā)揮建言獻(xiàn)策作用。研究報告是智庫研究的成果，通過提交研究報告能夠使智庫研究的問題引起決策層的關(guān)注甚至采納其方案?，F(xiàn)已出臺的“官邸制”、“‘383’改革方案”、“醫(yī)療體制改革”等重大決策均源自智庫向決策層提交的研究報告。

在直接參與和影響政府決策之外，智庫還可以通過撰寫評論文章、學(xué)術(shù)論文、出版著作和研究報告等文本形式和專欄評論、接受采訪、參加和舉辦會議等多種形式建言獻(xiàn)策，即在“公共政策輿論場”中發(fā)揮“輿論聚散核心”作用。在公共政策輿論場，智庫吸收、提煉、整合來自各方的信息，及時發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，提出對策并通過媒介傳播自己的思想，從而在社會中形成輿論熱點和輿論強(qiáng)勢，促使政府關(guān)注某一問題和智庫對該問題的建議。值得注意的是，西方發(fā)達(dá)國家智庫特別重視對于新興媒體的利用，“臉書”和“推特”（近年來影響很大的兩個社交網(wǎng)站）已成為智庫傳播思想、增強(qiáng)影響力的重要平臺。我國智庫也應(yīng)善于利用如智庫官網(wǎng)、博客、微博、QQ、微信等新興媒體實現(xiàn)信息交流與思想傳播。

智庫發(fā)揮決策咨詢作用，還要有充分的人才保障。在智庫人才流通方面，可以建立人才“出入機(jī)制”。美國智庫培養(yǎng)和使用人才的特色之一就是建立“旋轉(zhuǎn)門”，即學(xué)者和官員間的流通。旋轉(zhuǎn)門機(jī)制對于決策的作用在于通過學(xué)者與官員的流通，學(xué)者可以直接成為決策者從而實踐自己的構(gòu)想;另外旋轉(zhuǎn)門通過學(xué)者與官員的流通構(gòu)建了智庫與決策層的官方和非官方緊密聯(lián)系，這使得智庫能夠憑借這種密切聯(lián)系建立的人際網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)政策建議和主張的傳播從而影響決策。因此，旋轉(zhuǎn)門具有將思想轉(zhuǎn)化成決策的功能，這對于智庫和政府來說是一種共贏。旋轉(zhuǎn)門機(jī)制對于我國智庫在公共治理決策中作用的發(fā)揮具有重要意義，可通過建立人才的“出入機(jī)制”（人才的輸出與引入）加以實現(xiàn)。

人才的輸出指智庫的人才培養(yǎng)及輸出，主要通過智庫中學(xué)者到職能部門掛職以及智庫機(jī)構(gòu)對于如MBA、MPA、MPP等專業(yè)人才的培養(yǎng)和輸送加以實現(xiàn)。學(xué)者到職能部門掛職能夠有效解決當(dāng)前我國智庫與政府合作以及智庫與社會脫節(jié)等問題，學(xué)者能夠憑借其專業(yè)領(lǐng)域的敏感性對公共治理中出現(xiàn)的問題予以預(yù)見，也能夠通過其專業(yè)技術(shù)知識對公共治理中出現(xiàn)的問題分析癥結(jié)并提出對策建議。學(xué)者在此過程中能夠獲得大量專業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，這對于智庫的發(fā)展和學(xué)者的研究也有頗多益處。

人才的引入指智庫對于政府部門中具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)人員的引入。西方國家高管退休后除了著書、演講以外還會成立或加入智庫。在我國退休干部中不乏大量經(jīng)驗豐富、能力突出且精力充沛的專業(yè)人才，“退而不休”的精英融入對于智庫理論與公共治理實踐的結(jié)合意義重大。人才的引入還包括對于在職人員的培訓(xùn)和交流，其不僅增加了在職人員的思想和理論底蘊(yùn)，通過交流在職人員為智庫帶來了大量治理實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)和第一手的資料信息，在此過程中智庫也獲得并擴(kuò)展了與職能部門交流信息、溝通思想、建言獻(xiàn)策的有效渠道。

二、發(fā)揮智庫在公共治理中的重要導(dǎo)向作用

“一個好的智庫應(yīng)該具備政治深度和人文熱度” 〔1 〕，在公共治理中對全社會發(fā)揮導(dǎo)向作用。也就是說，智庫在公共治理中的作用不僅集中地表現(xiàn)為對于公共治理的戰(zhàn)略規(guī)劃和決策，更廣泛地表現(xiàn)為對社會的多元化導(dǎo)向。智庫的聲音在公共治理中是一種力量，是一種重要而無可替代的力量。作為專業(yè)領(lǐng)域的前沿者，智庫的專家、學(xué)者具有專業(yè)領(lǐng)域問題理解的深刻性、前瞻性、預(yù)見性。因此，他們往往能夠?qū)ι鐣w進(jìn)程及社會局部發(fā)展發(fā)出權(quán)威聲音，對社會走向具有指導(dǎo)性作用。

發(fā)揮智庫在公共治理中的導(dǎo)向作用既是其責(zé)任，也為現(xiàn)實所必需。世界各國對智庫的導(dǎo)向作用都十分重視，正如“美國思想庫網(wǎng)站地址的后綴一般為edu或org，又如布魯金斯學(xué)會曾被一度成為‘沒有學(xué)生的大學(xué)’ ” 〔2 〕 （P54 ）。從某種意義上說，智庫是全社會的大學(xué)，智庫產(chǎn)品是全社會的知識庫，智庫專家是全社會的導(dǎo)師，他們對于社會的影響是多元而深刻的。在政治方面，智庫通過對國家方針政策的解讀和分析，在客觀上承擔(dān)了政策教育和政治社會化的功能，使公民在充分理解黨和國家政策方針并自覺投入到國家現(xiàn)代化建設(shè)的同時提高政治素養(yǎng)，激發(fā)政治參與的熱情，其對于公共治理的多元化主體形成與合作乃至我國的民主化進(jìn)程具有重要意義 〔3 〕。在社會方面，智庫對于各領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的宣傳普及，使公眾能夠了解并自覺形成理性的行為規(guī)范和科學(xué)的生活方式，從而有效維護(hù)了社會秩序和穩(wěn)定，避免了大量公共問題和社會危機(jī)的出現(xiàn)。這是一種預(yù)見性、預(yù)防性的公共治理，其作用不僅表現(xiàn)為對社會的良性引導(dǎo)和對社會危機(jī)的預(yù)防，更重要的是其將可能的公共治理對象轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫淼馁Y源和力量，實現(xiàn)了治理對象向治理主體的重要轉(zhuǎn)變。

具體來說，智庫的導(dǎo)向作用可以通過智庫及其專家發(fā)表研究成果對公眾進(jìn)行教育和引導(dǎo)，提高公眾政治素養(yǎng)和人文素養(yǎng)，使其樹立科學(xué)的價值觀，建立正確的行為規(guī)范，積極參與到公共治理中，與他人有效合作并貢獻(xiàn)自己的力量。這樣，就有助于在社會中建立主流價值觀和行為規(guī)范，促使人們形成與主流價值觀相對應(yīng)的內(nèi)在規(guī)范。通過主流價值觀的引領(lǐng)和軟法的約束能夠有效解決公共治理中集體行為的三大困境（搭便車、囚徒困境、公地悲?。┧鶎?dǎo)致的合作障礙，人們將對合作產(chǎn)生合理、積極的預(yù)期，從而保證公共治理中多元主體和資源的有效整合和協(xié)同行動 〔4 〕。

智庫的導(dǎo)向作用可以通過解讀黨和政府的重大決策實現(xiàn)。黨和政府的重大決策是在一定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，集全黨和全社會智慧對國家和社會整體布局和未來發(fā)展的宏觀設(shè)計和指向，一般通過高度精煉的語句加以表達(dá)。對其如何進(jìn)行科學(xué)、有效的解讀傳達(dá)，使全社會全面、深刻理解需要智庫的聲音。如黨的十八大提出的“24字社會主義核心價值觀”，在國家層面、社會層面、公民層面如何理解，在社會各領(lǐng)域如何貫徹，就需要智庫專家的專業(yè)解讀。在公共治理實踐中許多政策執(zhí)行的失敗往往源于多種原因?qū)е碌睦斫夂驼J(rèn)同的偏離，因此應(yīng)以媒介為平臺實現(xiàn)智庫對于國家重大政情政策的解讀、分析、討論和宣傳，這樣原本高度精煉的宏觀指向能夠通過智庫的聲音變?yōu)楦黝I(lǐng)域的具體政策建議，從而有效實現(xiàn)黨和國家核心價值觀和戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下各領(lǐng)域現(xiàn)代化建設(shè)的科學(xué)推進(jìn);在社會層面，智庫的聲音往往能夠吸引公眾的關(guān)注，從而成為社會輿論的焦點和公民關(guān)注的熱點，智庫在此過程中通過專業(yè)、科學(xué)、系統(tǒng)觀點和建議的闡述能夠在社會中建立良好的價值觀導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向，從而為公共治理的有效開展提供價值前瞻和社會凝聚力。在公民層面，智庫的聲音能夠使各個知識層次和各種背景下的公民充分理解國家政策方針的重要意義和深刻內(nèi)涵，從而形成科學(xué)的價值觀和行為規(guī)范，自覺投身到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)中。

智庫的導(dǎo)向作用可以通過在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)出權(quán)威聲音來實現(xiàn)。復(fù)雜化、多元化、動態(tài)化是當(dāng)今社會的重要特征，從某種意義上來說，生活在這種社會背景下的個人都是“無知”的。因此，如何在“無知”的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)決策的優(yōu)化和行為的理性就需要專家的引領(lǐng)。這一點在一些公共危機(jī)爆發(fā)的時候體現(xiàn)得尤為突出。在一些公共危機(jī)爆發(fā)時，由于專業(yè)知識所限，大多數(shù)人表現(xiàn)出一種“無知”的恐慌，社會秩序也會因恐慌而變得混亂。而智庫的專家在這時便能起著至關(guān)重要的引領(lǐng)作用，他們帶領(lǐng)公眾在危機(jī)中用知識保護(hù)自己，用科學(xué)喚回理性，從而一次次實現(xiàn)了人們在危機(jī)中由恐慌和無助向理性和堅強(qiáng)的轉(zhuǎn)變。智庫在專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威引領(lǐng)，特別是在危機(jī)時刻的及時建議證明智庫在公共治理中發(fā)出的權(quán)威聲音是一種無形的力量，這種力量在專業(yè)領(lǐng)域、在特殊時刻是其他力量無法比擬的。

三、發(fā)揮智庫在公共治理中的應(yīng)有協(xié)調(diào)作用

公共治理的時代背景是經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，世界的瞬息萬變，新問題和新信息的層出不窮，這一方面反映在公共治理中出現(xiàn)的多元利益、多元價值、多元文化的發(fā)展和沖突;另一方面也反映在新媒體時代出現(xiàn)的信息空間“蝴蝶效應(yīng)”上。“新媒體將智庫發(fā)展和政府聯(lián)系了起來。一個小小的事件，往往會迅速發(fā)酵，引發(fā)大規(guī)模抗議和示威的‘政治海嘯’，從東歐到中東，這樣的事件不勝枚舉。因此，智庫必須理解這一趨勢和浪潮，幫助政府來應(yīng)對這一變化” 〔1 〕。面對復(fù)雜、多元、動態(tài)的新問題，在公共治理中如何甄別信息、化解沖突，實現(xiàn)多元治理主體的合作，智庫的協(xié)調(diào)作用具有重要意義。

（一）通過多渠道引導(dǎo)發(fā)揮對多元沖突的協(xié)調(diào)作用。公共治理過程中涉及多元主體的參與合作和多元問題治理，這一過程由于受多元因素影響，人們在利益博弈中往往被表面現(xiàn)象、無知、沖動蒙蔽，看不到問題的癥結(jié)和利益所在而采取非理性行為，其結(jié)果是以根本長遠(yuǎn)利益為代價換取短期局部“利益”，這導(dǎo)致治理過程中必然存在多元利益、價值、文化的沖突。智庫作為專業(yè)領(lǐng)域的前沿者和權(quán)威人士，往往能夠敏銳地透過多元感性沖突發(fā)現(xiàn)其中的理性統(tǒng)一，并通過多種方式對外發(fā)聲，使個人理性公共化直至實現(xiàn)公共理性。智庫在此過程中，通過多渠道對表面現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析，能夠使公眾了解問題的本質(zhì)和根源，引導(dǎo)公眾采用正確方法和理性行為解決問題。這一過程有效普及了知識，傳輸了專業(yè)技能，公眾意見得以表達(dá)，困惑情緒得以化解，更重要的是它轉(zhuǎn)變了公眾看待問題的視域，實現(xiàn)了共通。這樣通過理性的共通性而形成的公共治理中的公共理性能夠使多元治理主體形成共識，從而為公共治理合作奠定了堅實的理性基礎(chǔ)。如在處理拆遷矛盾、醫(yī)患關(guān)系、城管與攤販沖突等問題的過程中都可以看到智庫的正確解讀和建議呼吁，從而使全社會對這些沖突或矛盾保持了持續(xù)的關(guān)注和理性的思考，為合作共治提供了協(xié)調(diào)機(jī)制。這一過程源于理性的公共性質(zhì)，即：“理性的載體雖是個人的，但它的本質(zhì)卻是公共的” ， “今天所說的公共理性指公共領(lǐng)域起作用的理性，沒有理性的公共性也就沒有公共理性 ” ?〔5 〕。

智庫的協(xié)調(diào)作用還體現(xiàn)于能夠促進(jìn)多元利益主體的參與協(xié)商。通過聽證會、研討會、咨詢會等多種形式和渠道，智庫能夠幫助相關(guān)利益主體表達(dá)訴求、交換意見，并能夠在此過程中對各種觀點、立場進(jìn)行梳理和分析，找到矛盾的焦點和根源，從而提出分析報告和對策建議，幫助利益各方消解沖突，建立共識，實現(xiàn)共贏。在“博弈-協(xié)商”過程中，智庫在政府與利益主體之間、各利益主體之間及政府與社會之間扮演著重要的智者和斡旋者角色，起到了有效而持久的協(xié)調(diào)作用。智庫的專家和學(xué)者具有多重身份，他們在決策咨詢、導(dǎo)向與培育中扮演著思想中介人、公共知識分子和政策企業(yè)家的角色，但同時他們也是社會公眾中的一分子，這使得他們能夠身處于公眾中，從公眾角度去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，并能夠深刻地理解公眾的處境、困難、需求和利益。因此，智庫及其組成專家和學(xué)者通過其多重身份的轉(zhuǎn)換，能夠廣泛地了解突出的社會問題以及公眾的需求和困難，并以聯(lián)名信、研究報告、著作等多種形式向決策層傳達(dá)社會需求，從而實現(xiàn)了民情、民意、民生的上傳。另外，智庫在向決策層傳遞相關(guān)信息時，還可以通過借助媒體將信息向社會公布、申請召開聽證會、召開新聞發(fā)布會、研討會、論壇等形式使問題上升為社會關(guān)注的輿論熱點引起政府的關(guān)注，使政府感受到壓力采取積極行動對相關(guān)社會問題加以解決。智庫這一作用的發(fā)揮對于社會邊緣弱勢群體需求和利益?zhèn)鬟_(dá)和實現(xiàn)尤為重要。近年來，我們在許多領(lǐng)域都聽到了智庫的聲音，感受到了智庫所發(fā)揮的特有作用。而大量社會政策議題也越來越多地出現(xiàn)在智庫的研究中，這些研究涉及社會福利與社會保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口政策、勞動就業(yè)、住房保障、食品安全等多個領(lǐng)域，這反映出智庫正在逐漸表現(xiàn)出卓越的“政策企業(yè)家”職能，并成為了公共利益的代言人。通過智庫的多渠道引導(dǎo)協(xié)調(diào)，公民將逐漸了解參政議政、合理表達(dá)訴求解決沖突的方法和渠道，這對于我國公民社會的發(fā)展、公民意識和素質(zhì)的提高，優(yōu)良社會資本的形成、社會的和諧穩(wěn)定以及我國民主進(jìn)程意義重大。

（二）通過理性分析發(fā)揮對信息浪潮的協(xié)調(diào)作用。信息時代IT技術(shù)的發(fā)展給公共治理帶來了諸多的便利，但也因此引發(fā)了許多問題。在信息社會，人們面對的是一個混沌的信息空間，在這個空間中人們能夠共享人類智慧的結(jié)晶，但同時也會面臨各種虛假信息帶來的誘惑或煽動。信息空間中表面而膚淺的信息鋪天蓋地，虛假的引誘和蠱惑信息形式多樣。在信息社會中存在著大量所謂“超能力個體”，這部分群體有傾向性的政治主張或者意見，諳熟新媒體運作流程，利用煽動性的政治觀點和話語影響民眾，他們的影響往往還會超越一國或者地區(qū)的邊界，帶來國際性影響。有些強(qiáng)度還很大，造成災(zāi)難性的后果。而智庫此時必須科學(xué)地運用新形式傳播有用的信息。因此，如何在浩如煙海的信息海洋中甄別真?zhèn)?，淘漉出有價值的信息，智庫應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。智庫應(yīng)通過電視、廣播、新聞雜志、報紙、網(wǎng)站、博客、QQ、微信等多種方式向社會傳播正確信息和理性的聲音，更應(yīng)站在信息社會的最高點為公眾解疑釋惑，指引公眾樹立正確的世界觀、價值觀和人生觀，建立健康科學(xué)的生活方式和行為規(guī)范，學(xué)會辨別信息的善惡真?zhèn)?，從而實現(xiàn)對社會的隱性治理。一度時期社會中出現(xiàn)的搶鹽、搶板藍(lán)根、網(wǎng)絡(luò)紅人、末日說、邪教危害、群體性事件等已經(jīng)反映出大力發(fā)展和促進(jìn)智庫在公共信息和公共輿論中協(xié)調(diào)作用的必要性和緊迫性，智庫對社會的隱性協(xié)調(diào)治理功效也應(yīng)引起全社會的高度重視和國家的大力支持，推動智庫作用的有效發(fā)揮。

注 釋：

①國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在“國研智庫論壇2014”年會上的主題演講中提出，要建設(shè)高質(zhì)量的中國特色新型智庫，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，智庫要在以下四個方面發(fā)揮重要作用：資政輔政，啟迪民智，平衡分歧，聚賢薦才（發(fā)表于2014年第10期《中國發(fā)展觀察》）。

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責(zé)任編輯 周 榮