向征

政府服務(wù)外包僅僅是開始，公共治理創(chuàng)新需要真正釋放市場和社會的活力，建立起多主體公共治理框架。

最近，武漢光谷高新區(qū)政務(wù)中心將窗口公共服務(wù)業(yè)務(wù)整體打包，直接承包給企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作，這種政府服務(wù)外包方式在全國尚屬首次。過去，政府將部分公共管理、服務(wù)職能外包，向社會購買服務(wù)的情況并不鮮見。但將窗口公共服務(wù)整體外包，確有突破性意義。

政府請來“新管家”

隨著企業(yè)迅速發(fā)展增多，光谷高新區(qū)政務(wù)中心需要辦理的行政審批服務(wù)事宜逐年激增。

2014年，該區(qū)政務(wù)中心共辦結(jié)696萬件業(yè)務(wù)，以170名窗口工作人員計(jì)算，每個工作人員日均辦結(jié)171件。2015年，這一數(shù)字依舊呈直線上升趨勢，一季度，該區(qū)新增企業(yè)1611戶，每個工作日誕生企業(yè)27家。

來辦事的企業(yè)、個人數(shù)量逐年激增的同時，組織部門按照規(guī)定卻不能相應(yīng)地增加人手，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞k事群眾排長隊(duì)現(xiàn)象突出，投訴量也增加了。為解決這一矛盾，政務(wù)中心曾嘗試過自行招聘，卻面臨人員管理難的困境。

一方面是政務(wù)中心大幅增多的業(yè)務(wù)辦理量，一方面是不再增加公務(wù)員及事業(yè)編制。如何填補(bǔ)用人缺口成為當(dāng)務(wù)之急。去年底，政務(wù)中心在向組織部門申請?jiān)雠扇耸譄o果的情況下，開始尋找解決之道。

2015年初，政務(wù)中心決定效仿大型企業(yè)的物業(yè)管理工作，將窗口服務(wù)直接外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)來做。經(jīng)過多輪競標(biāo)，深圳特發(fā)物業(yè)管理有限公司最終中標(biāo)。此前，特發(fā)物業(yè)一直是華為、中信、中國移動等多家知名企業(yè)“大管家”，這次是該公司第一次與政府部門合作。

政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施后，政務(wù)中心只面對合同公司提出各項(xiàng)政府服務(wù)事項(xiàng)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)人員由合同公司統(tǒng)一考核管理，引入市場競爭機(jī)制，這樣不僅提高了行政效率，還降低了行政成本，有效根除了“多頭管理”的弊端。

此前，政府服務(wù)外包的相關(guān)項(xiàng)目往往具有局部性、零散性、邊緣性，而此次外包項(xiàng)目則涉及了行政審批、許可、監(jiān)管等涉及政府“核心”職能的項(xiàng)目，在服務(wù)外包內(nèi)容上是一個突破。

窗口服務(wù)整體外包得以實(shí)現(xiàn)的一個前提條件是，光谷高新區(qū)服務(wù)中心將政府辦公事項(xiàng)進(jìn)行了整合與流程優(yōu)化，在外包前進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化、集約化“打包”。打包后的政府辦公事項(xiàng)與流程得到精簡、辦公效率得以提高、辦公時間與成本大幅減少，這對于政府整合職能機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化履職與服務(wù)供給、優(yōu)化公務(wù)辦理流程具有模板效用。

從實(shí)際效果看，窗口服務(wù)外包除了精簡60%左右的行政許可類審批事項(xiàng)、降低了20%左右政府人力成本，還較大提升了窗口公共服務(wù)的質(zhì)量。

同時，對政府機(jī)構(gòu)人事管理體制創(chuàng)新具有突破性意義。編制管理是政府人事管理的核心，也是制約政府人事管理創(chuàng)新的重要因素。此次窗口服務(wù)外包產(chǎn)生的良好效果，證明在服務(wù)供給與公共職能的實(shí)現(xiàn)上，人事身份甚至“機(jī)構(gòu)性質(zhì)”并非不可突破，政府機(jī)構(gòu)能做好的事情，市場機(jī)制和社會力量也可以做好。

如何引入市場化人力資源管理理念與方式，對政府人事管理體制進(jìn)行改進(jìn)與改造，是一個極有意義的課題。

服務(wù)外包僅是開始

這種由政府機(jī)關(guān)直接向企業(yè)購買服務(wù)的方式，在國外已廣泛推行。

1979年英國就率先開始改革，只把占政府工作5%的決策工作留在了政府，把其他95%的執(zhí)行工作全部通過委托、出租、采購等方式交給了社會，政府定位為服務(wù)者。這種改革優(yōu)化了政府結(jié)構(gòu)，提高了管理效率。

服務(wù)外包是政府機(jī)構(gòu)對現(xiàn)有職能職責(zé)實(shí)現(xiàn)方式的一種轉(zhuǎn)換，并非政府職能與定位的本質(zhì)調(diào)整。而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則對包括政府管理創(chuàng)新在內(nèi)的整個公共治理創(chuàng)新有更高的要求。

公共治理還強(qiáng)調(diào)，政府相應(yīng)職能和地位的實(shí)現(xiàn)，是通過和社會及市場主體“合作”，而不僅是單方面“管制”來實(shí)現(xiàn)的。政府公共服務(wù)外包就是諸多合作方式中的一種。實(shí)現(xiàn)善治的另一個方面，則是強(qiáng)調(diào)社會與市場要作為平等主體參與公共治理，在統(tǒng)一的法制與規(guī)則之下，各主體之間要充分協(xié)商合作。

隨著政府管理體制改革的不斷深入，政府的管理與服務(wù)職能、市場的調(diào)控機(jī)制、各種社會力量的主體性邊界逐漸開始清晰，分工合作的格局逐漸成形。

但公共治理創(chuàng)新不僅僅是請來外包公司為自己做事，而是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日益復(fù)雜化的格局下，提升公共治理能力與水平，這就需要強(qiáng)調(diào)治理理念中的“多中心”及其“合作”。

對于政府，首先是要在劃清自我職能界限的基礎(chǔ)上，通過推動立法規(guī)范、加強(qiáng)引導(dǎo)等方式培育社會自治主體參與公共治理，這也正是“社會治理創(chuàng)新”的應(yīng)有之意。

這種社會自治理主體參與社會公共治理的格局，在許多國家屬于“常態(tài)”。諸如行業(yè)協(xié)會，各類自治獨(dú)立法人團(tuán)體、基金會，在相關(guān)法律法規(guī)的直接管理規(guī)范下，而非政府部門的管理干預(yù)下，參與各種各類社會管理工作。

因此，政府服務(wù)外包僅僅是開始，公共治理創(chuàng)新需要從根本上打破計(jì)劃體制下政府包辦的格局，真正釋放市場和社會的活力，建立起多主體公共治理框架。

樣本推廣中的問題

此次光谷高新區(qū)的整體服務(wù)外包本身，除了其樣本意義，還可以進(jìn)一步思考兩個問題。

一是政府在服務(wù)外包中的履職擔(dān)責(zé)問題。責(zé)任是權(quán)力與職能的靈魂。對于政府機(jī)構(gòu)，部分職能和服務(wù)可以外包，責(zé)任決不可“外包”。

政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過審慎研判，可以依法依規(guī)將部分職能以向社會購買服務(wù)的方式“外包”，但是作為國家公務(wù)職責(zé)的承擔(dān)者，作為法律法規(guī)政策的執(zhí)行者，絕不可以將法律與公眾賦予的相應(yīng)責(zé)任也“外包”或者推卸掉。丟掉這樣的責(zé)任，就丟掉了作為國家公務(wù)機(jī)構(gòu)的“魂”。

事實(shí)上，在以往發(fā)生的諸多由于公務(wù)行為引發(fā)的社會糾紛中，某些政府機(jī)構(gòu)總能找到諸如“二政府”、“臨時工”等，各種追究責(zé)任時的擋箭牌。這樣將職能與責(zé)任一起“外包”或者推卸的作為，極大傷害了政府的公信力，得不償失。

在未來，政府服務(wù)與職能外包將達(dá)到一個更高水平的情況下，政府尤其更要緊緊抓好“責(zé)任不外包”，認(rèn)真擔(dān)責(zé)盡責(zé)這道維護(hù)公共機(jī)構(gòu)威信與公信力的“護(hù)身符”。

二是政府服務(wù)外包中合作方向的問題。這次服務(wù)外包的另一個主角，也就是政府購買服務(wù)的對象，是深圳一家國有大型綜合性企業(yè)集團(tuán)公司。目前，這家國有大型企業(yè)能夠較好的完成政府外包服務(wù)項(xiàng)目的供給，整個服務(wù)外包運(yùn)行情況良好。

如果把它作為一種成功模式進(jìn)行推廣，這種政府向社會整體購買公共服務(wù)的模式，將極可能成為我國社會服務(wù)行業(yè)整體發(fā)展的一個創(chuàng)新性的增長點(diǎn)。面對這樣一個可以預(yù)見的廣闊市場，民間資本、社會資本是否能夠在一個公平公正，真正市場化運(yùn)作的體系下，一起和國有企業(yè)通過公平有序競爭，平等分享這樣一塊未來的大“蛋糕”？

同是“國字號”的國有企業(yè)與政府機(jī)構(gòu)，從來都有著“剪不斷理還亂”的淵源。甚至在某些官員的思維里，它們之間不只是淵源，而是“親緣”，是“自己人好辦事”，而民企私企是“外人”。作為自身家底的公共職能與服務(wù)，豈能因?yàn)椤巴獍倍淙搿巴馊恕敝郑?/p>

如果落入這樣的思維與行為窠臼，可以想見，在社會民間資本參與政府公共服務(wù)外包之路上，將會有一道道無形的門檻、一扇扇有形的玻璃門不斷被立起。

（作者單位：成都市人力資源和社會保障局）