李潔 沈宏婷

開(kāi)發(fā)區(qū)退出機(jī)制是解決用地效率、耕地侵占、環(huán)境污染和體制機(jī)制落后問(wèn)題的必然出路。但不達(dá)標(biāo)的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)如何退出，必須謹(jǐn)慎考慮。

2014年下半年至今，熱火朝天的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)程突然遭遇一陣疾風(fēng)，江蘇、湖南、甘肅、山西、四川等省相繼推出了開(kāi)發(fā)區(qū)“退出”政策。盡管政策文件措辭各有方式，但傳達(dá)的意思基本一致：“省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)將要實(shí)施考核指標(biāo)末位淘汰制，不達(dá)標(biāo)的開(kāi)發(fā)區(qū)將報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府取消其省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)資格。”

此舉徹底打破了開(kāi)發(fā)區(qū)終身制的資格，給那些戴著開(kāi)發(fā)區(qū)帽子，享受著國(guó)家和省級(jí)優(yōu)惠政策但一事無(wú)成的開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)頭一棒，敲醒了坐吃山空的黃粱美夢(mèng)。

退出之因

根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)共有省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1346家，平均每個(gè)省要布局38個(gè)左右省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)?，F(xiàn)在全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達(dá)3.6萬(wàn)平方千米，已超過(guò)了我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)的建設(shè)用地面積。

保持適宜土地使用規(guī)模，保留可持續(xù)發(fā)展空間是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的基本原則，但完全符合這一原則的開(kāi)發(fā)區(qū)不多。開(kāi)發(fā)區(qū)土地使用過(guò)度和不足的現(xiàn)象同時(shí)存在，過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，土地使用效率卻很低。

以國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，341個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有122個(gè)可供應(yīng)土地面積占可開(kāi)發(fā)建設(shè)土地面積的比例不足10%，其中，23個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地已全部開(kāi)發(fā)供應(yīng)完畢。

個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地比例偏低，已經(jīng)偏離了發(fā)展定位，有7%的開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地率低于20%。部分開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用強(qiáng)度不理想，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度最低僅206.26萬(wàn)元/公頃；工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度最低僅26.20萬(wàn)元/公頃。

一些開(kāi)發(fā)區(qū)大舉占地，存在亂占耕地和損害農(nóng)民利益等現(xiàn)象，一些地方不切實(shí)際情況和條件，打著“高起點(diǎn)、高規(guī)格、高水準(zhǔn)”的開(kāi)發(fā)理念，找到幾個(gè)項(xiàng)目就大肆圈地，“栽下梧桐樹(shù)，未必引得金鳳凰”。

以珠江三角洲為例，早在1996年，東莞市區(qū)批而未建的土地面積達(dá)21.75平方公里，是當(dāng)時(shí)建成區(qū)面積（40.36平方公里）的53.89%。2003年，東莞市經(jīng)廣東省確認(rèn)的違法用地達(dá)15000公頃。開(kāi)發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴(kuò)張的嚴(yán)重后果是耕地銳減，1996-2002年間，珠三角每年消耗173平方公里，每年減少221平方公里耕地。

其次是開(kāi)發(fā)區(qū)的污染問(wèn)題已經(jīng)不是新話題。一些地方政府為了增加財(cái)政收入，擴(kuò)大就業(yè)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，偏偏忽略甚至無(wú)視環(huán)境效益。本該在入園之前就要仔細(xì)評(píng)估環(huán)境影響的項(xiàng)目，不是在入園之后草草了事，造成環(huán)評(píng)與治污兩張皮。

第三是部分開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制已經(jīng)落后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的排頭兵效應(yīng)不再顯現(xiàn)。開(kāi)發(fā)區(qū)成立的初衷是要培養(yǎng)改革開(kāi)放的“排頭兵”，為此各省為開(kāi)發(fā)區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新給足了發(fā)展空間和土壤。30年來(lái)，不少開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)形成了高效的“小政府，大社會(huì)”管理機(jī)制。

但近年來(lái)，為了擺脫地方政府的干預(yù)，提高工作效率，開(kāi)發(fā)區(qū)以前享有的特殊政策和管理特權(quán)開(kāi)始弱化，與所在區(qū)域管理部門(mén)以及地方法規(guī)的矛盾和沖突不斷增大。如此一來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)的體制、觀念、管理機(jī)構(gòu)和制度不僅沒(méi)有成為區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力，反而成為了未來(lái)發(fā)展和創(chuàng)新的枷鎖。

進(jìn)入新常態(tài)后，各地都面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的問(wèn)題，一些地方的開(kāi)發(fā)商仍然寄希望于國(guó)家和地方的優(yōu)惠政策，靠免費(fèi)提供土地，無(wú)限期的稅收優(yōu)惠來(lái)吸引外商，不僅造成國(guó)稅流失，還助長(zhǎng)了惡性競(jìng)爭(zhēng)。

最后是開(kāi)發(fā)區(qū)的“僵尸企業(yè)”已經(jīng)成為開(kāi)發(fā)區(qū)健康發(fā)展的包袱。由于開(kāi)發(fā)區(qū)的突進(jìn)式發(fā)展模式，造成引入開(kāi)發(fā)區(qū)的一些企業(yè)從一開(kāi)始就是沒(méi)有生命力的。這些“僵尸企業(yè)”長(zhǎng)期虧損，企業(yè)資產(chǎn)低效甚至無(wú)效，抑或本來(lái)無(wú)望恢復(fù)生氣，但由于獲得放貸者或政府的支持而免于倒閉。

“僵尸企業(yè)”出現(xiàn)的原因很多，有的是一些原有的所謂傳統(tǒng)行業(yè)長(zhǎng)期在“低小散”徘徊，轉(zhuǎn)型升級(jí)不成功。還有一些由于市場(chǎng)需求、企業(yè)決策、相關(guān)政策、發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題，如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和需求變化，企業(yè)調(diào)整升級(jí)跟不上市場(chǎng)變化陷入僵局，企業(yè)決策不夠科學(xué)、投資失誤，導(dǎo)致資不抵債。

什么樣的開(kāi)發(fā)區(qū)該退出

不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)必須退出已成定局，但如何退出必須謹(jǐn)慎考慮。

開(kāi)發(fā)區(qū)的退出方式各省已經(jīng)有了初步的實(shí)施意見(jiàn)，山西省、湖南省規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)退出后，三年內(nèi)不得重新申報(bào)省級(jí)或國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。江蘇省的做法是對(duì)當(dāng)年經(jīng)考核列全省后3位的開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行通報(bào)和督促整改；對(duì)連續(xù)2年列全省后3位的開(kāi)發(fā)區(qū)予以黃牌警告；對(duì)連續(xù)3年列全省后3位的開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行退出機(jī)制，并對(duì)機(jī)構(gòu)建制作相應(yīng)調(diào)整。

但對(duì)于什么樣的開(kāi)發(fā)區(qū)該退出則是機(jī)制設(shè)計(jì)的難題。從微觀層面而言，如果沒(méi)有絕對(duì)有說(shuō)服力的指標(biāo)體系來(lái)形成退出紅線，對(duì)每一個(gè)將被清退的開(kāi)發(fā)區(qū)都是不公平的。因此必須建立公平、公正、清晰可操作的量化指標(biāo)體系，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行績(jī)效合理的評(píng)價(jià)，剔除不合規(guī)的開(kāi)發(fā)區(qū)。

在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的過(guò)程中不僅要征求多方專家的意見(jiàn)，更要秉承公開(kāi)化、公正化的指標(biāo)體系形成過(guò)程，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)參與指標(biāo)項(xiàng)目的甄選以及指標(biāo)值的確定，以民主化、公開(kāi)化的方式形成指標(biāo)體系。在對(duì)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)也要運(yùn)用公開(kāi)、公正、透明化的評(píng)價(jià)流程，讓劃在退出紅線下的開(kāi)發(fā)區(qū)心服口服。

退出指標(biāo)考量什么？首先是開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)出效益與要素產(chǎn)出效率，這是開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的根本。如果被評(píng)價(jià)區(qū)域的產(chǎn)出效率不合格，那么這個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)就有悖于“成為區(qū)域發(fā)展引領(lǐng)”的宗旨。

其次是開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)境評(píng)價(jià)。開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)評(píng)不能僅僅對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，更要對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)周邊的水源、土壤和人民健康等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，注重開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境指標(biāo)的全面性和有效性。

第三是要對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的體制機(jī)制進(jìn)行測(cè)評(píng)。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的軟環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)對(duì)象是區(qū)內(nèi)企業(yè)，檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)是開(kāi)發(fā)區(qū)的體制機(jī)制是否真正有利于企業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，區(qū)內(nèi)企業(yè)是否能實(shí)實(shí)在在體會(huì)到開(kāi)發(fā)區(qū)帶來(lái)的實(shí)惠。指標(biāo)體系中還應(yīng)該突出對(duì)于區(qū)內(nèi)“僵尸企業(yè)”的統(tǒng)計(jì)和處理情況，以反映開(kāi)發(fā)區(qū)是否重視自身效率提升。

退出機(jī)制倒逼轉(zhuǎn)型

開(kāi)發(fā)區(qū)退出機(jī)制對(duì)于退出紅線下的企業(yè)是打擊更是警醒，它的存在有利于倒逼開(kāi)發(fā)區(qū)主動(dòng)轉(zhuǎn)型。

新時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型意味著開(kāi)發(fā)區(qū)必須由重視自身發(fā)展向成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體目標(biāo)轉(zhuǎn)型，從強(qiáng)調(diào)引資數(shù)量向強(qiáng)調(diào)引資質(zhì)量轉(zhuǎn)型，由強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展向強(qiáng)調(diào)融合發(fā)展轉(zhuǎn)型。

對(duì)于省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)而言，未來(lái)不是做增量而是做好存量，不是在廉價(jià)土地等政策上做文章，而是延伸地方產(chǎn)業(yè)鏈、提升功能，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)與城市發(fā)展的融合，成為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。

開(kāi)發(fā)區(qū)要在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉(zhuǎn)型，由同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見(jiàn)長(zhǎng)向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變，健全政企溝通機(jī)制，以投資者滿意度為中心，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力打造法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。

嚴(yán)格資源節(jié)約和環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所）