查英

經過半年多的合作，在余祖平和陳華眼里，都相互看到了對方的誠信與責任，而這也是往后長達26年合作的根本。

2015年，一個PPP項目的成功讓池州市聲名遠播。

自1月1日項目簽約以來，余祖平接待了100多批前來取經的團隊，陳華吃住在公司，回深圳開會才有時間順道回家。余祖平和陳華的忙碌便與這個PPP項目有關——池州市污水處理及市政排水設施購買服務項目（下文稱池州PPP項目）。在財政部首批30個政府與社會資本合作試點名單中，該項目第一個落地。

經去年長達7個月的籌備與談判，池州PPP項目的社會資本方最終確定為深圳市水務集團有限公司（下文稱深圳水務）。合作成立的池州市排水有限公司中，池州市水業(yè)投資有限公司代表池州市政府參股20%，深圳水務參股80%，于今年1月1日正式運營，該合資公司將承擔池州市主城區(qū)污水處理及市政排水服務特許經營權26年。

余祖平是池州市住建委分管城建的副主任，陳華是深圳水務派駐池州的項目總經理。池州PPP項目為什么成功？合作是如何進行的？余祖平和陳華是參與者，同時也是見證人。

百里挑一，PPP立項

今年伊始，池州排水公司便與池州市城區(qū)的千家萬戶產生聯系。池州市居民用戶的生活污水最終將經過池州排水運營的管網進入污水處理廠，并由該公司進行無害處理后達標排放。

此前，情況有所不同。池州市原有清溪和城東2座污水處理廠，7個泵站，750公里排水管網。廠、網、泵站因劃片管理分屬不同主體監(jiān)管運營?！坝袇^(qū)管的，企業(yè)管的，管網上下游、管網與污水廠之間經常扯皮，城市積水積澇現象嚴重、污水進廠濃度低，環(huán)保部門來督查時指出許多問題，要求整改?！背刂菔凶〗ㄎ墙聘笨崎L黃永貴告訴《決策》。

分片管理存在的問題與矛盾，使得運營主體合一成為客觀需求。另外，池州是住建部在全國推行的首個管網項目試點城市，要求廠網一體。

按照廠網一體運營模式，池州市主城區(qū)污水處理廠、排水管網、泵站等新舊項目整體打捆的總投資約為20.54億元。其中已建項目資產規(guī)模7.12億元，新建項目匡算投資13.42億元。這筆錢對政府來說，短期內將造成一定的財政壓力。

按以往思路，政府將為此而舉債投資。正為難時，國家出臺了關于城市基礎設施建設政策，廣泛推廣政府與社會資本合作的PPP模式。

在引入社會資本之前，必須首先將管網與污水廠的運營主體合一。“因為分主體比較多，要和他們談判，談事權管理，談資產問題?！秉S永貴介紹，“最后由市政府統(tǒng)一拍板，不管原來是誰的，資產統(tǒng)一上交到市國資委，原有的債務歸各主體自己，以后污水處理的有關負擔也不用承擔，原有員工繼續(xù)留崗?！鄙辖缓蟮氖聶嘤沙刂菔凶〗ㄎy(tǒng)一負責。

余祖平告訴《決策》：“當時池州市梳理出100多個可以申報PPP的項目，最后選擇這個項目，既為了解決城市管網建設、管理水平不高的問題，又為解決老百姓反映的城市積水等突出問題，考慮了老百姓的訴求?！?/p>

PPP項目確定只是一個開始，緊隨其后項目方案的編制便是推進過程中遇到的第一個難題。

“因為PPP涉及政府部門的方方面面，原來我們這些人天天埋頭搞建設，怎么融資怎么用好資金，這塊我們不是太在行，必須借助于外力?！庇嘧嫫教寡?。

根據住建部和財政部的推薦，有兩家咨詢公司進入池州政府方的選擇范圍。一家是北京大岳，另一家是上海濟邦，最終通過綜合競爭性談判敲定北京大岳。北京大岳經驗豐富，該公司同是2004年合肥市王小郢污水處理廠與柏林水務簽訂23年轉讓合同的咨詢單位。

據悉，大岳已在全國運作了幾十個案例。“成功的案例為什么成功，失敗的案例為什么失敗，他們知道的都會跟我們講?！秉S永貴說，“專業(yè)的咨詢公司會幫你把絕大多數的漏洞堵上，有些很小的東西看起來不起眼，實際上都有可能是一個漏洞。另外，咨詢公司也會站在比較公正的立場上去看待這個項目應該怎么做，針對你提出的一些想法，他會告訴你哪些是不合適的，為什么不合適，別人是怎么做的，怎么做比較好。后面的談判環(huán)節(jié)，大岳也全程參與?！?/p>

在項目方案里面，大岳針對池州PPP項目進行了風險評估和財務測算，確定邊界、融資方法和調價公式等等?！斑@些工作，憑我們這些人是搞不出來的?！庇嘧嫫胶敛恢M言。大岳參與之后，池州PPP項目有條不紊地向前推進。

項目方案編好后的第三步是資產評估。不同于其它污水廠特許經營轉讓項目，池州PPP項目既有存量也有增量。當務之急是存量，即對現有的污水處理廠和管網進行資產評估。

對存量資產評估作價多少，就意味著資產轉讓費要支付多少?！白罱K存量部分評估的價格為7.12億元，這是實事求是，是多少錢就評多少錢?！庇嘧嫫礁嬖V《決策》，評估機構在全國很權威?！拔覀儧]有按溢價評估，為什么不評10個億？羊毛出在羊身上，池州PPP項目算總賬、算全成本，融資成本都會算進去，評10個億等于轉讓費升至10億，將來的服務費自然就會水漲船高?！?/p>

談好“戀愛”，作好“婚姻”

一切準備就緒，2014年7月池州市對外發(fā)標，開始選擇合作伙伴。

值得一提的是，這次招標屬于“邀請招標”。邀請招標即預示政府將事先定好條件，只針對符合條件的企業(yè)發(fā)出邀請，沒有接到邀請的企業(yè)將沒有資格投標。

邀請企業(yè)時，大岳公司總監(jiān)常慶海和池州市政府頗費周折。因為標準太低，擔心進來的企業(yè)良莠不齊；標準太高，又擔心沒有企業(yè)來競標。因此，在發(fā)標前對符合條件的企業(yè)進行了篩選，確保中標企業(yè)質量。

政府事先擬定的條件有三點：第一，企業(yè)既要有資金又要有技術，必須是獨立法人，不接受聯合體。第二，企業(yè)要有良好的融資能力，凈資產不低于三個億。第三，企業(yè)既要有污水處理經驗，又要有管網維護、運營、建設經驗。

三個條件框定后，國內與之相符的污水處理類企業(yè)所剩無幾。依據安徽省住建廳“推薦參與安徽省城市基礎設施PPP模式有關企業(yè)名單”，其中有9家涉及污水處理企業(yè)，針對這9家企業(yè)，池州PPP項目組都發(fā)了投標邀請，最終有5家符合條件的企業(yè)：北京排水集團（北排）、北京首創(chuàng)集團（首創(chuàng)）、北京控股水務集團（后因公司內部股權變更未參與投標）、深圳水務集團、安徽國禎環(huán)保集團（國禎）。

余祖平告訴《決策》，招標時池州市政府最擔心的是招標企業(yè)的運營實力與資歷，尤其在國內的管網運營經驗。因此在發(fā)標之前，便與符合條件的企業(yè)進行了充分的溝通。

“這幾家公司我們都去過，有的不止去一次。針對三個大方向的要求進行了廣泛接觸?！庇嘧嫫浇榻B說，“今后長達26年的合作，對方的實力、融資能力以及運營規(guī)范都將影響合作的質量。所以我們非常慎重，前期花了很多精力溝通了解?！庇嘧嫫綄⒅曌饕淮巍皯賽邸保罢労谩畱賽邸菫楹竺娴暮献鳌橐觥龊娩亯|?！?/p>

在政府做足功課的同時，企業(yè)同樣既重視又謹慎?！捌髽I(yè)一批接一批來池州實地查看，帶技術隊伍過來檢測，摸清污水廠和管網的實際狀況。尤其是北排的集團老總前后來了兩次，技術人員更是來了許多次，在池州住了一個月?！庇嘧嫫秸f。

北排的業(yè)務集中在北京，北京市的排水項目基本都是北排做的，這次競標池州項目是北排向外市場擴張的嘗試，集團十分重視。深圳水務投資運營了深圳市97%的供水業(yè)務及特區(qū)內99%的污水處理；首創(chuàng)集團在全國16個地區(qū)的40個城市都擁有參控股水務項目；安徽國禎環(huán)保是競標中的唯一一家民營企業(yè)，它具備500多公里的管網運營經驗。

“北排志在必得，而與池州政府已經合作過十年的深圳水務也并不愿將市場拱手讓人”。常慶海事后回憶，“當時競爭比較激烈。”

對于政府與社會資本合作的PPP項目，政策文件要求允許一定的盈利空間，但是不能出現暴利。因此招標中定價是關鍵環(huán)節(jié)?！疤吡瞬恍?，也不是越低越好。”通過合理設置報價得分條件和報價分占評標總分的權重，中標價格既不是最高，也不是最低。

池州市從住建部與財政部推薦的50名評審專家?guī)炖?，隨機選出7位專家進行評標?！霸u標從早上8點到下午6點，整整用了一天時間，全程錄像監(jiān)控?！秉S永貴告訴《決策》。最后的評標結果是：深圳水務以綜合評分0.7分的優(yōu)勢排在第一，北排第二，首創(chuàng)第三，國禎第四?！暗谝幻c第二名的差距僅為0.7分，第一名與最后一名的差距接近10分?！秉S永貴介紹。按照評標結果，深圳水務最終中標。

8月定標之后，進入項目進程中最焦灼的時期——談判。“談判圍繞三個協議展開：特許經營協議、股份合作協議和資產轉讓協議。主要是把雙方服務邊界明確、考核標準進一步細化，成本要降低。談了4個月，談得很艱苦。”余祖平直言。

談判在深圳與池州兩地交叉進行，事無巨細。針對邊界條件的確定、考核標準的設計、什么情況扣分扣錢、環(huán)保問題擔責、調價公式、服務費支付、融資成本、政府行使一票否決權等問題進行一一商定。

據了解，在重大項目建設、股權變更與安全環(huán)保上，政府有一票否決權。如果環(huán)保不達標，政府將根據協議進行處罰?！瓣P于這一點討論得比較激烈，對方認為要是因為政府因素出水水質不達標可以減免處罰。就環(huán)保問題，協議上列舉的特別詳細?！庇嘧嫫浇榻B。

“每天從上班談到下班，中午就在會議室吃盒飯，吃完接著談。”黃永貴回憶，僅談判的備忘錄，他就記錄了厚厚的一摞。常慶海事后說：“雖然幾次都幾乎談崩，好在最后都談定了，雙方的合作態(tài)度都很強烈。”

2015年1月1日，項目正式簽約，組建合資公司。

誠信與責任的堅守

7.12億轉讓資金，由深圳水務控股的池州排水于2015年3月前分兩筆支付到池州市國資委賬戶；正式簽約、資金到位標志池州項目成功落地。

2015年新年第一天，陳華和他的同事便從深圳飛往池州，一位負責管網運營，一位負責污水廠管理。9個月內，陳華回深圳呆的時間加起來未超過2周?！斑@是一個新的合作開始，必須堅守崗位，把事情捋順?！标惾A在深圳總部具備近三十年的管網運營經驗。

將資深主管派往池州，深圳水務對池州項目的重視可見一斑。“這個項目推出后，對其它城市有很好的引領作用?！标惾A直言。

十年前，接下池州自來水供水項目是深圳水務向外擴張的第一步。十年間，深圳水務在市外的項目已有二十多個，遍布浙江、江蘇、山東、安徽和江西等省份。其中在安徽，除去池州，還有寧國、宣城以及正在投標的安慶，都有深圳水務的合作團隊。

剛剛過去的半年里，池州排水員工的身影頻繁穿梭于大街小巷。陳華介紹：“項目接手后，公司便對管網進行了專業(yè)化梳理。第一，路面上的排水設施、窖井蓋，地毯式過了一遍。破損的堵塞的逐批次更換維修。第二，對路面雨水收集系統(tǒng)近2萬個‘篦子’一一清理，保證雨水順暢排入；第三，對井蓋一個一個掀開，采用先進設備查看管線有無破損、淤堵、坍塌，至9月份將750公里全部檢查了一遍。第四，750公里的管線通過地形圖錄入計算機即視系統(tǒng)，實施管線信息化管理，任何一段管線的信息，如水位、流向、標高、口徑、坡度、維修記錄等都可以調出查看?！贬槍芫W的精細化、信息化管理，與原來池州市排水辦三五個人的管理形成了天壤之別。

“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提升了城市污水處理及管網運營管理的水平。政府的職能也得到轉變，不再既當運動員又當裁判員，而是專心做好監(jiān)管與服務，城市防汛排澇應急機制也因此逐漸完整，這是我們的初衷?！庇嘧嫫礁嬖V《決策》。

在PPP從概念到實體的轉變過程中，外界輿論其實夾雜著一些憂慮，即“社會資本與政府合作，最擔心的是政府的誠信與強勢地位，以及政府換屆、人事變動給往后長期合作帶來難以預估的影響?！标惾A告訴記者，“投標時我們股東方也很緊張，擔心政府能不能按時支付服務費。”

對此，余祖平解釋，“不是誰強誰弱的問題，而要互相視對方為伙伴，PPP就好比婚姻，需要雙方共同維護。若硬要說政府強勢，那也是因為政府要保證項目的公益方向，如果造成老百姓財產受損生活受影響，政府就有責任?！?/p>

在剛剛過去的9個月合作時間里，這種擔憂漸漸消除。陳華對記者說：“從市政府到住建委、財政局，官方對這個項目很重視也很有誠信，上半年4000多萬元的服務費已經按協議約定支付到賬戶?！倍铌惾A尤為感動的是：“每次領導見面、開會都說‘有什么問題一定要說，我們來協調解決。’”陳華反饋，政府在施工、建設程序申報以及融資方面“效率都非常高?！?/p>

企業(yè)有企業(yè)的擔憂，政府也有政府的擔憂。企業(yè)會不會因為經濟效益而壓縮成本與投入？26年后還回來的網和廠會不會破舊不堪？運營過程中出現環(huán)保問題怎么辦？

“一旦出現問題，老百姓只會找政府。如何監(jiān)管到位？讓政府購買服務的錢不白花？26年，一旦合作出現問題，這個項目都是失敗的，監(jiān)管的壓力很大。”余祖平坦言。

對此，陳華認為“任何擔憂除了按照協議來辦，我們可以就新問題坐下來商談。由政府做的事轉給企業(yè)來做需要磨合，需要給予彼此時間。除此，深圳水務的管理資質、社會責任感以及該項目的示范光環(huán)，都不允許這個項目失敗?！?/p>

經過半年多的合作，在余祖平和陳華眼里，都相互看到了對方的誠信與責任，而這也是往后長達26年合作的根本?！拔覀兒蜕钲谒畡找堰_成共識，無論項目合作剛開始有多艱難，都要咬著牙堅持下去?！庇嘧嫫秸f。