孫迎春

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代科技的高速發(fā)展，新的世紀(jì)迎來了新一輪行政改革熱潮，在整體政府理念的推動(dòng)下，跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)與發(fā)展已然成為各國(guó)政府現(xiàn)代化改革的新常態(tài)。作為行政改革的重點(diǎn)和熱點(diǎn)以及政府轉(zhuǎn)變職能和提升治理能力的難點(diǎn)和突破點(diǎn)，行政審批制度現(xiàn)代化逐漸成為近些年來西方國(guó)家政府改革的關(guān)鍵。

盡管在實(shí)際運(yùn)行的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、流程再造和工具使用方面，不同國(guó)家選擇了不同的改革重點(diǎn)和政策方向，但基本上還是順應(yīng)了整體政府建設(shè)潮流，搭建了各種跨部門協(xié)同的制度框架和運(yùn)行環(huán)境。在內(nèi)容和要求上也都是通過放松管制、減少審批、簡(jiǎn)化流程、強(qiáng)化監(jiān)督等方式，系統(tǒng)提升政府依法處理綜合化和復(fù)雜化問題的行政監(jiān)管能力，力求最大限度給市場(chǎng)松綁，以增強(qiáng)企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。

行政審批現(xiàn)代化改革的背景

第一，隨著全球統(tǒng)一市場(chǎng)的形成、全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由化特別是經(jīng)濟(jì)信息化的加強(qiáng)、激烈的國(guó)別競(jìng)爭(zhēng)、跨國(guó)公司的發(fā)展以及國(guó)際分工的進(jìn)一步深化，世界經(jīng)濟(jì)自20世紀(jì)90年代以來實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的重大發(fā)展。要想在全球化進(jìn)程中始終保持競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)力，政府需要與時(shí)俱進(jìn)，利用先進(jìn)的技術(shù)手段和管理模式，最大可能地為市場(chǎng)松綁，給企業(yè)減負(fù)。

第二，新公共管理改革運(yùn)動(dòng)雖然通過市場(chǎng)化和流程再造摒棄了官僚僵化的等級(jí)式組織結(jié)構(gòu)，提高了政府行政效率，但小而分散的部門結(jié)構(gòu)造成決策與執(zhí)行分離以及部門間制約不足，使分權(quán)化改革陷入了碎片化的公共服務(wù)和治理困境。要想減少重復(fù)浪費(fèi)并發(fā)揮行政審批的整體效力，政府需要積極搭建多元共享的服務(wù)平臺(tái)，不斷創(chuàng)新決策和服務(wù)的思路和方法，實(shí)現(xiàn)更大范圍的跨界資源整合。

第三，信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步和普及應(yīng)用，在一定程度上促進(jìn)和增強(qiáng)了跨組織合作的必然趨勢(shì)。要想有效回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)日益增長(zhǎng)的多元化、多樣性服務(wù)需求，政府不僅需要消除組織之間的界限，提供多樣化的服務(wù)內(nèi)容和選擇，同時(shí)也要不斷創(chuàng)新服務(wù)手段，提供更加便利、迅捷，也更容易獲得的服務(wù)。

第四，隨著網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)作性公共管理、公私伙伴關(guān)系等多元治理模式的不斷出現(xiàn)，行政審批多元主體之間的互動(dòng)不僅導(dǎo)致了協(xié)調(diào)任務(wù)的增加，也使政府各部門的績(jī)效責(zé)任模糊不清。要想在減少審批和簡(jiǎn)化程序中提高行政審批和監(jiān)管績(jī)效，政府需要在追求管理靈活性的同時(shí)，依法增強(qiáng)責(zé)任控制性。

行政審批現(xiàn)代化改革的特點(diǎn)

第一個(gè)特點(diǎn)是“減”。一是減少監(jiān)管數(shù)量，增加市場(chǎng)活力。英國(guó)政府為了消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)障礙，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力和持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力，自2014年1月發(fā)起行政文化運(yùn)動(dòng)——“挑戰(zhàn)文牘”。通過審查、廢除、完善已經(jīng)過時(shí)、負(fù)擔(dān)沉重或過于復(fù)雜的監(jiān)管規(guī)定，大幅度減少政府部門涉及監(jiān)管的法律和法規(guī)數(shù)量。以英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)業(yè)部為例，改革以來，該部已經(jīng)依法取消了28%、優(yōu)化了35%的監(jiān)管規(guī)定，簡(jiǎn)化了37%的審批流程，不僅減輕了政府監(jiān)管和審批壓力，還為企業(yè)每年可以節(jié)省3億英鎊的合規(guī)成本。

二是減少組織機(jī)構(gòu)，提高審批效率。加拿大聯(lián)邦政府為了實(shí)現(xiàn)“一個(gè)項(xiàng)目，一次評(píng)審，且必須在明確規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成”，在2012年3月開始的環(huán)評(píng)審批制度改革中，將以往40多個(gè)政府審批部門和組織縮減至一個(gè)由環(huán)保署牽頭管理的跨部門協(xié)調(diào)工作組（小組只有3個(gè)機(jī)構(gòu)，分別是加拿大核安全委員會(huì)、國(guó)家能源委員會(huì)和加拿大環(huán)保署），負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)執(zhí)行聯(lián)邦政府的環(huán)評(píng)審批；制定聯(lián)邦環(huán)評(píng)目錄；合并關(guān)鍵環(huán)評(píng)許可程序，建立統(tǒng)一的環(huán)評(píng)審批時(shí)間表；設(shè)定合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和高額強(qiáng)制處罰標(biāo)準(zhǔn)；合作開發(fā)原住民磋商統(tǒng)一流程。

三是簡(jiǎn)化審批流程，強(qiáng)化集中審批。澳大利亞水域近海石油項(xiàng)目審批流程改造中，不僅將原有的監(jiān)管制度合而為一，還成功探索了集中審批運(yùn)行機(jī)制。例如：設(shè)定唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)家近海石油安全和環(huán)境管理局，NOPSEMA）制定跨行政轄區(qū)環(huán)境審批統(tǒng)一流程，確定跨行政項(xiàng)目評(píng)估的內(nèi)容要求，建立環(huán)境審批公開透明的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以及一體化、規(guī)范化和精細(xì)化的管理程序，依法將州與地區(qū)的水域環(huán)境管理權(quán)力讓渡給NOPSEMA，真正實(shí)現(xiàn)“一項(xiàng)議題、一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)機(jī)構(gòu)、一次審批”的一站式審批服務(wù)。

第二個(gè)特點(diǎn)是“添”。一是根據(jù)決策和監(jiān)督需要添加組織結(jié)構(gòu)。澳大利亞政府理事會(huì)（COAG）為了在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)行政審批現(xiàn)代化的宏觀決策協(xié)同，專門搭建了國(guó)家監(jiān)管制度最高的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)——商業(yè)咨詢論壇。該論壇是國(guó)家頂級(jí)政商伙伴關(guān)系，除聯(lián)邦總理擔(dān)任主席外，成員還包括6個(gè)州的總理和兩個(gè)地區(qū)的首席部長(zhǎng)、地方政府聯(lián)合會(huì)和商業(yè)理事會(huì)的主席以及工商協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和小商業(yè)委員會(huì)的首席執(zhí)行官。同時(shí)，還成立了跨部門的監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)改革小組，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)行政審批改革的方針政策，起草改革議程和執(zhí)行協(xié)議，監(jiān)督改革的進(jìn)展情況并向商業(yè)咨詢論壇和政府理事會(huì)大會(huì)報(bào)告。

二是根據(jù)全面發(fā)展需要添加運(yùn)行機(jī)制。美國(guó)的出口控制政策就是按照整體政府建設(shè)思路，利用總統(tǒng)行政命令的手段，持續(xù)、系統(tǒng)、全面推進(jìn)直至達(dá)到最佳效果的中觀政策協(xié)調(diào)案例。2009年8月，總統(tǒng)命令全面評(píng)審出口控制業(yè)務(wù)。2010年4月，命令梳理包括商務(wù)部、國(guó)務(wù)院、能源部、農(nóng)業(yè)部等7個(gè)出口辦照機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限，創(chuàng)建出口控制統(tǒng)一清單。6月命令更新出口控制業(yè)務(wù)ICT平臺(tái)（USXports），實(shí)現(xiàn)信息共享的無縫對(duì)接。8月命令將分屬于商務(wù)部、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的執(zhí)照審批業(yè)務(wù)并入集中控制機(jī)構(gòu)（SCA），通過統(tǒng)一的執(zhí)證申請(qǐng)表和及時(shí)更新的執(zhí)照清單提供集中審批服務(wù)。11月命令在聯(lián)邦國(guó)土安全部?jī)?nèi)成立跨部門出口協(xié)調(diào)執(zhí)行中心（包括國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部、司法部、商務(wù)部、能源部、國(guó)土安全部、國(guó)家情報(bào)局長(zhǎng)辦公室以及其他由總統(tǒng)隨時(shí)任命的政府部委、執(zhí)行局或辦公室。主任由國(guó)土安全部國(guó)務(wù)秘書任命的部?jī)?nèi)高級(jí)官員全職擔(dān)任，兩個(gè)副主任也是全職崗位，分別由商務(wù)部國(guó)務(wù)秘書和總檢察長(zhǎng)任命的商務(wù)部和司法部的高級(jí)官員擔(dān)任）和情報(bào)聯(lián)絡(luò)處，逐漸建立政府大范圍統(tǒng)計(jì)跟蹤刑事和行政執(zhí)法活動(dòng)能力，為服務(wù)聯(lián)邦出口決策，在商務(wù)部網(wǎng)站開辟跨部門綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，分類保留信息情報(bào)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各審批流程。2014年2月又命令于2016年12月完成國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ITDS）建設(shè)，通過邊境跨部門執(zhí)行理事會(huì)（BIEC）建立各種政府一企業(yè)一社會(huì)（PPP）伙伴關(guān)系，共同完善整體商業(yè)的業(yè)務(wù)流程，不斷擴(kuò)大政策適用范圍。

三是根據(jù)政策執(zhí)行需要添加行政職務(wù)。美國(guó)為了最大限度推動(dòng)人員、物資、能源和信息流動(dòng)，大幅度減少政府審批決策過程的總和時(shí)間，提高環(huán)境和社會(huì)的綜合成效，于2012年3月啟動(dòng)聯(lián)邦政府基建項(xiàng)目審批制度改革，不僅成立了由國(guó)防部、內(nèi)政部、交通部、國(guó)土安全部、環(huán)境保護(hù)署等10多個(gè)機(jī)構(gòu)的副國(guó)務(wù)秘書或同級(jí)官員組成的聯(lián)邦改進(jìn)基建審批程序指導(dǎo)委員會(huì)，還專門設(shè)置了一名聯(lián)邦首席績(jī)效官（CPO）擔(dān)任指導(dǎo)委員會(huì)主席、負(fù)責(zé)發(fā)布具體的行動(dòng)指南，開發(fā)和評(píng)估計(jì)劃方案的執(zhí)行情況，每年向總統(tǒng)提交績(jī)效報(bào)告并公之于眾。該崗位職責(zé)明確，工作靈活，有利于政策執(zhí)行層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

第三個(gè)特點(diǎn)是“放”。一是政府體制內(nèi)部縱向授權(quán)。比較典型的是，加拿大聯(lián)邦政府在環(huán)評(píng)領(lǐng)域?qū)嵤┑牡刃跈?quán)制度。按照《加拿大聯(lián)邦一省政府環(huán)境監(jiān)管等效條例》，只要省政府的環(huán)評(píng)流程滿足《環(huán)境評(píng)估法》的客觀要求，聯(lián)邦政府就可以授權(quán)其代為審批。這種制度可以利用法律條例規(guī)定央地之間的縱向跨政府協(xié)同結(jié)構(gòu)，通過適度授權(quán)有效整合二級(jí)政府監(jiān)管體制，既能減輕中央政府審批壓力，也能提高地方參與改革的積極性，進(jìn)而提高國(guó)家環(huán)境審批的整體效能。

二是政府行政之間橫向讓權(quán)。在澳大利亞聯(lián)邦政府水域環(huán)評(píng)項(xiàng)目中，聯(lián)邦政府不僅負(fù)責(zé)成立統(tǒng)一的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，搭建跨行政環(huán)評(píng)平臺(tái)，設(shè)定統(tǒng)一的環(huán)評(píng)流程和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州和地區(qū)政府，依法將各自境內(nèi)的水域環(huán)評(píng)權(quán)力讓渡給指定的唯一的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，從而真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)水域環(huán)評(píng)項(xiàng)目的集中審批服務(wù)。

三是政府對(duì)外向市場(chǎng)和社會(huì)適度放權(quán)。澳大利亞政府提出，自我監(jiān)管是由企業(yè)開發(fā)、資助并由企業(yè)專門執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制，既可以包括沒有政府參與的行業(yè)計(jì)劃，也可以包括政府參與制定早期規(guī)定的行業(yè)計(jì)劃；還可以是一種行業(yè)或一組商業(yè)與另一種行業(yè)或一組商業(yè)就某個(gè)義務(wù)達(dá)成的協(xié)議計(jì)劃。而準(zhǔn)監(jiān)管是政府用來要求商業(yè)服從但又不能形成明確政府規(guī)定的大量規(guī)則、工具和標(biāo)準(zhǔn)，總體上可以分為行業(yè)監(jiān)管和政府啟動(dòng)型監(jiān)管，主要目的是解決特定行業(yè)領(lǐng)域的問題，并不面向整個(gè)商業(yè)社會(huì)。自我監(jiān)管和準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制，是政府向社會(huì)和企業(yè)放權(quán)的一種嘗試，可以減輕政府監(jiān)管負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)自我管理、自我發(fā)展，通過治理創(chuàng)新改善政府與社會(huì)關(guān)系。

第四個(gè)特點(diǎn)是“管”。一是建立跨界網(wǎng)絡(luò)，明確監(jiān)管責(zé)任。英國(guó)在轉(zhuǎn)變政府官僚作風(fēng)的整體政府文化變革中，盡管在制度設(shè)計(jì)上沒有專門成立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)行中，借用兩個(gè)內(nèi)閣委員會(huì)（監(jiān)管政策委員會(huì)和減少監(jiān)管二級(jí)委員會(huì)）跨部門協(xié)調(diào)制定了整體政府審批改革的目標(biāo)和行動(dòng)原則，由內(nèi)閣部長(zhǎng)們按照改革的總體方針和要求，根據(jù)本部門職責(zé)所涉及的改革“議題”以及與商界和公眾磋商的結(jié)果，宣布相應(yīng)的戰(zhàn)略計(jì)劃和執(zhí)行手冊(cè)，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)自有監(jiān)管規(guī)定和審批政策開展全面、綜合的自我審查和完善。同時(shí)，在監(jiān)管政策執(zhí)行中，政府部門多會(huì)采取跨界結(jié)網(wǎng)的“整體業(yè)務(wù)鏈”模式，與地方政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)監(jiān)管和審批責(zé)任。例如英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（Defra）就跨界搭建起一個(gè)監(jiān)管者網(wǎng)絡(luò)，成員不僅包括其他部委（能源氣候變化部以及商業(yè)、創(chuàng)新和技能部），還包括環(huán)保署、食品標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)、林業(yè)委員會(huì)、水服務(wù)監(jiān)管局、海洋管理組織等16家地方和社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

二是制定審批原則，改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量。英國(guó)“挑戰(zhàn)文牘”運(yùn)動(dòng)中，制定了“一進(jìn)一出”進(jìn)而“一進(jìn)二出”的嚴(yán)格的審批原則。該原則要求各大部委在審查、削減、完善舊規(guī)定或引進(jìn)新的監(jiān)管要求時(shí)，必須衡量新的舉措能否為商業(yè)節(jié)省至少高出成本（一倍或）二倍的資金價(jià)值，否則就得不到中央批準(zhǔn)。正是中央政府這一道鐵律，保證了看似松散自由的變革進(jìn)程平穩(wěn)順利。文化變革不僅轉(zhuǎn)變了行政審批的官僚作風(fēng)，大幅度削減了行政審批數(shù)量，更重要的是，很大程度上提高了政府監(jiān)管的質(zhì)量。

三是建立審計(jì)機(jī)制，提升監(jiān)管效力。澳大利亞建立了一種持續(xù)改進(jìn)型評(píng)估機(jī)制。這種審計(jì)問責(zé)機(jī)制不會(huì)專門針對(duì)監(jiān)管者的行政績(jī)效，而是衡量減少政府監(jiān)管和簡(jiǎn)化審批流程后為企業(yè)減負(fù)的改革效果，通過審計(jì)及時(shí)找出工作中存在的不足和差距，幫助監(jiān)管者進(jìn)一步提高完善。政府生產(chǎn)力委員會(huì)2014年3月頒布了《監(jiān)管者審計(jì)框架》，雖然沒有提供測(cè)量合規(guī)成本的指南，但是原則上要求監(jiān)管者在保證不影響實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的同時(shí)，能夠以向商業(yè)征收最少合規(guī)成本的方式管理行政審批。盡管該政策剛剛出臺(tái)，尚未有正式的審計(jì)結(jié)果，但卻探索性地提出了成功審計(jì)所包含的關(guān)鍵要素（確立一致同意并適用于所有監(jiān)管者的良好績(jī)效系列指標(biāo)；根據(jù)選擇好的指標(biāo)收集相關(guān)的信息和數(shù)據(jù)；進(jìn)行一次外部審計(jì)并對(duì)外公開審計(jì)結(jié)果）、實(shí)踐原則（明確有效的溝通；風(fēng)險(xiǎn)分析要求和重點(diǎn)行動(dòng)；在決策制定、規(guī)則應(yīng)用和客戶參與問題上保持一致；行動(dòng)問責(zé)和透明機(jī)制；承諾持續(xù)改進(jìn)）、工作領(lǐng)域（提供建議和指南；實(shí)施執(zhí)照審批流程；觀測(cè)監(jiān)控和服從活動(dòng)；采納的違規(guī)行動(dòng)）以及審計(jì)方式（政府審計(jì)部門審計(jì)；監(jiān)管者自評(píng)；專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)評(píng)估；專業(yè)機(jī)構(gòu)專家輔助的外部審計(jì)）。一般要求機(jī)構(gòu)至少每5年接受一次審計(jì)，既可以利用正規(guī)監(jiān)督和公共審查的方式有效保證審計(jì)計(jì)劃和報(bào)告質(zhì)量，也可以通過總理點(diǎn)名、部長(zhǎng)建議、標(biāo)桿學(xué)習(xí)、紅綠燈警示等工具促進(jìn)審計(jì)機(jī)制的廣泛應(yīng)用。

綜上，發(fā)達(dá)國(guó)家行政審批制度現(xiàn)代化改革經(jīng)歷的時(shí)間并不長(zhǎng)，無論是制度設(shè)計(jì)還是運(yùn)行機(jī)制，都產(chǎn)生了非常有借鑒價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)做法。比方說，英國(guó)注重政府監(jiān)管環(huán)境和自檢自查系統(tǒng)建設(shè)的文化運(yùn)動(dòng)；澳大利亞注重政商高層互動(dòng)、平等協(xié)商和共建共享的伙伴關(guān)系模式以及自監(jiān)管和準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)；加拿大和美國(guó)也分別嘗試了等效授權(quán)以及首席績(jī)效官等制度。而在跨部門、跨地區(qū)、跨政府整合行政審批資源、簡(jiǎn)化審批流程和利用先進(jìn)科技手段創(chuàng)新管理方式上，各國(guó)實(shí)踐也發(fā)展出了許多靈活有效的執(zhí)行工具。除了案例中介紹的跨界結(jié)網(wǎng)、一站式服務(wù)、統(tǒng)一在線平臺(tái)、行政審批清單、免審行動(dòng)清單、依法授權(quán)和放權(quán)外，還有環(huán)境審批影響力評(píng)估（EIA）和政府采購(gòu)瘦身流程（LEAN）等個(gè)性化、精細(xì)化、制度化和規(guī)范化工具，值得今后根據(jù)需要進(jìn)一步深入研究。

啟示與借鑒

我國(guó)政府非常重視行政審批制度改革，也為此做出過相當(dāng)大的努力。隨著全面改革的不斷深入，行政審批制度改革也逐漸成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、激發(fā)市場(chǎng)活力和提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。然而，碎片化的監(jiān)管機(jī)制不僅產(chǎn)生了部門之間的相互推諉和協(xié)調(diào)乏力，矛盾、重復(fù)的監(jiān)管政策也嚴(yán)重影響了行政審批改革的速度和效果。由于受部門權(quán)力化和利益化的影響和約束，加上政府職能定位不清、部門間分工關(guān)系模糊、責(zé)任劃分籠統(tǒng)，隨著審批事項(xiàng)削減幅度和力度的不斷加大，改革逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”。面對(duì)在簡(jiǎn)政放權(quán)政策落實(shí)中出現(xiàn)的不想放、不愿放、不好放、不敢放的困境，筆者結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家行政審批制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下五點(diǎn)建議：

第一，大力推動(dòng)文化變革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府官僚作風(fēng)。既然行政審批制度改革重在減少政府管制、簡(jiǎn)化審批程序、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，那么改革的成功和效果很大程度上就取決于政府松綁的速度和力度。為此，建議中央政府面向所有審批部門開展轉(zhuǎn)變官僚作風(fēng)的文化運(yùn)動(dòng)，全面梳理和評(píng)審政府依法監(jiān)管審批事項(xiàng)，按照以經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境效益為本的管理與服務(wù)原則，大幅度撤銷、合并或削減陳舊過時(shí)的監(jiān)管事項(xiàng)，完善或簡(jiǎn)化復(fù)雜多變的審批程序，盡一切可能為市場(chǎng)松綁、為企業(yè)省錢。

第二，運(yùn)用整體政府思路，注重頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)。既然部門分割和碎片化服務(wù)無法適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)管理需求，也難以提供整合的無縫隙服務(wù)，建議政府借用整體思維，分層建立立體交叉的行政審批運(yùn)行機(jī)制：宏觀決策協(xié)同層著眼國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)中央政府依法對(duì)行政審批制度改革的核心控制，有機(jī)集合宏觀設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略決策、整體運(yùn)行和全面監(jiān)督過程，注重提升整體政府的決策和監(jiān)管能力；中觀政策協(xié)調(diào)層負(fù)責(zé)制定各方協(xié)調(diào)一致的政策方針以及翔實(shí)的執(zhí)行規(guī)劃和實(shí)施階段，完善中央政府在戰(zhàn)略制定、標(biāo)準(zhǔn)確立和爭(zhēng)端處理等方面的運(yùn)行機(jī)制，提高行政審批的執(zhí)行和協(xié)調(diào)能力；微觀政策執(zhí)行或服務(wù)供應(yīng)層應(yīng)該強(qiáng)調(diào)改革具體監(jiān)管手段，創(chuàng)新審批服務(wù)工具，簡(jiǎn)化行政審批程序，在“寬進(jìn)嚴(yán)管”“放管結(jié)合”中提高審批服務(wù)的市場(chǎng)效能。

第三，搭建跨界協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，提升行政審批整體效力。行政審批改革涉及政府管理的多個(gè)領(lǐng)域，不僅需要在現(xiàn)代化進(jìn)程中分類分批協(xié)同推進(jìn)，還需要整合地方政府、企業(yè)和社會(huì)組織的外部力量，共同營(yíng)造和諧、友好、高效、經(jīng)濟(jì)的營(yíng)商環(huán)境。建議在整體政府改革中搭建跨界協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，既可通過政府間伙伴關(guān)系的方式等效授權(quán)地方政府承擔(dān)部分審批任務(wù)，也可通過自我監(jiān)管和準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制的不斷發(fā)展，大力發(fā)揮社會(huì)和企業(yè)作用，以減輕中央政府監(jiān)管審批壓力，實(shí)現(xiàn)數(shù)量減少、質(zhì)量提高的整體效力。實(shí)踐中可以利用跨部門協(xié)同的方式形成監(jiān)管政策，由不同的縱向序列實(shí)施具體審批服務(wù)；也可以由不同縱向序列形成政策，利用跨部門協(xié)同的方式提供審批服務(wù)：還可以聯(lián)合形成監(jiān)管政策，共同承擔(dān)審批服務(wù)。

第四，完善績(jī)效管理制度，提高政府監(jiān)管質(zhì)量。行政審批改革是實(shí)現(xiàn)政府管理現(xiàn)代化的重要平臺(tái)，是轉(zhuǎn)變政府職能和提升政府治理能力的試驗(yàn)田。為了進(jìn)一步推進(jìn)和完善行政審批制度改革，一是建議在中央層面跨部門設(shè)立監(jiān)管政策審核機(jī)構(gòu)，以監(jiān)管工作績(jī)效為前提，嚴(yán)把審批事項(xiàng)核準(zhǔn)關(guān)口，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量控制。二是建議在中央和省級(jí)政府設(shè)立高層政商伙伴關(guān)系，共同建立市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效平臺(tái)，力求用制度規(guī)范行政審批，用協(xié)議監(jiān)督市場(chǎng)行為。三是建議大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等商界自律組織，積極培育社會(huì)服務(wù)力量，鼓勵(lì)政府穩(wěn)步向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，不僅要發(fā)揮好市場(chǎng)和社會(huì)的自我監(jiān)督與管理作用，還要完善市場(chǎng)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的相應(yīng)機(jī)制，有效解決行政審批過程中“一放就懶”“一放就亂”“一放就傻”的實(shí)際問題。

第五，利用現(xiàn)代科技手段，創(chuàng)新管理方式和手段。為了能夠在行政審批改革中有效確權(quán)、清權(quán)、曬權(quán)和治權(quán)，真正依法實(shí)現(xiàn)減權(quán)、優(yōu)權(quán)、授權(quán)和讓權(quán)，建議政府利用法治思維和法治方式創(chuàng)新政府監(jiān)管機(jī)制，在法律和制度允許的框架內(nèi)，充分利用信息通訊和網(wǎng)絡(luò)管理等現(xiàn)代科技，搭建公開、透明、便民、利民的服務(wù)平臺(tái)，逐步形成綜合化、系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化的現(xiàn)代行政審批制度，不斷提升政府依法審批和監(jiān)督管理的整體治理能力。